易评估：谈谈净评估的脆弱性问题

——从美国实际运作看军队体制内净评估难在哪里

远望智库净评估中心主任、首席专家易评估

净评估可以应用在组织的各个层级，集体和个人都行，平时与战时皆然。不仅美国，北约一些国家，日本、印度、澳大利亚、以色列等国家和我国台湾地区都在开发应用净评估。其实，前苏联军队也曾把这套理论和方法吸收过去，并加以通俗化，命名为“网络法”，向全军推广，甚至作为“科学的军队指挥方法”，要求各级司令部“大胆地采用”。过去，我们大陆境内虽未使用“净评估”一词，却在不自觉中开展着净评估。

近年来，净评估的概念与做法在境内更是日益为人们所接受，净评估“再中国化”渐成趋势，这绝对是件好事。但是，必须清醒地认识到净评估不是万能的，并非所有问题“一净就灵”。同时，作为真正意义上的战略评估，净评估并非轻而易举的事，不是任何组织或个人随随便便就能开展净评估，搞不好就会事与愿违。清楚净评估的脆弱性和困难点，可以有效地避免简单鲁莽，更好地促进净评估的发展。

从美国净评估运作情况看，军队体制内开展净评估至少面临以下几个方面的困难，这些困难如果不能得到很好的解决，就可能导致净评估的失败。或许净评估面临的一些困难算不得其本身固有的脆弱性，但是由此而产生的挫折感，却足以让许多热衷净评估的组织或个人审慎从事。

一、真话难讲

诚如安德鲁˙马歇尔所言，净评估必须澄清真实世界是怎样运行的，以向权力执掌者说明真相。它并不是一个“兜售政策”的地方，也不是在提出新的补充原则，而是扮演了反思性甚至是批判性的角色，发出一针见血的批评，往往不能像掌权者希望的那样去做。“这样的职业特点，加上对战略问题的好奇和出于理性思维的诚实，是与通常军事官僚机构的性质所不符的。”上世纪六十年代中期，美国国家层级净评估就因与时任国防部长麦克纳马拉的意志不合拍，而被其宣布“死亡”。以至后来人们就说，美国国防部净评估办公室（简称“净估办”）主任这是一个需要“具有英雄般勇气的人”才敢就任的职位。

净评估强调真正的判断，而不是为了证明各军种、各战区已经决定要实施的军事计划的合理性，才去评估可能对敌军造成的影响。军队体制内，军职官僚体系的特性是以服从为天职，而这种军事组织的服从文化会使军职研究人员受长官意志所左右，失去公正客观的立场，他或她往往就只能“背书”，没有“看到什么就说什么”的自由。同时，在军队体制内也不易形成开放式、创新式与启发式的研究环境，而有损于净评估研究业务的推行。也就是说，在这种情况下净评估组织就难以生存，净评估项目也缺乏相应的环境支持。

有个名言说得好：一句真话能比整个世界的分量还重。人们想听真话，因为听真话可以获得正确的判断，却不愿讲真话，因为讲真话往往要付出代价。但是，如果净评估者刻意屈从长官意志，不讲真话，就不能形成“净”的评估，那么他和它就应该被扫地出门了。因此，只有不在乎或走或留、无意于功名利禄的净评估者，才能有效开展相关的作业。如果顾虑太多，你就做不了净评估。有资料反映，鼎鼎大名的马歇尔当年就做好了随时离开国防部净估办“宝座”的思想准备，每当有人问他还要干多久时，他总是回答说“大概一年吧！”事实上，他在华盛顿数十年如一日地住着租来的房子、用着租来的家具。

1947年7月，美国国会通过的《国家安全法案》将“建立竞争性评估程序”作为国家安全委员会第一要务，五、六十年代美国人就将国家净评估机构设在国家安全委员会框架内，而相关作业俱在五角大楼内进行。为摆脱军队体制内人员难讲真话的困境，历任净评估组织领导者都由退役中将来担当。及至七十年代初，他们干脆将这一职位委任于一位高级文职官员——兰德公司专家安德鲁˙马歇尔。后来，国家净评估职能转移到了国防部，马歇尔亦随之转移。2015年马歇尔退休，接任者为退役上校詹姆斯˙贝克，亦然是文官身份。

二、大师难觅

净评估是“最高层次的领悟”、“所有分析中综合程度最高的分析”，是美国国家法律与军队法令规制下必须执行的一项长期性的事业。它既是科学、又是艺术，“玩转”这种科学和艺术，就要求其组织领导者与“灵魂人物”必须是科学与艺术大师。对于净评估而言，至为关键的是“长板效应”或“避雷针效应”。因为他要澄清“真实世界是怎样运行的”，他要站得高、看得远，他要驾驭众多个学科领域知识和领域专家，这个职位与一般意义上“挂帅不出征”的行政负责人，或仅仅进行所谓“穿靴戴帽、把关定向”组织统稿工作的课题组长绝然不同。

从美国学界研究情况看，国家净评估组织领导者或“灵魂人物”必须具有多方面的素质。比如：一是必须具有战略思维、广泛和长远的愿景，以及进行净评估的强烈兴趣；二是必须具有很强的个人影响力，以及与国家指挥当局互动的能力；三是必须具有坚持常识和勇于接受不同观点的意志与雅量，以及在不同知识领域深化的能力；四是必须具有以国家的生存和发展利益为唯一优先事项的大局观念，而又无意在行政、政治或军事阶梯上脱颖而出的洒脱；五是必须具有自然科学和社会科学方面的学术背景，以及在战略规划领域的经验；六是必须具有无私奉献的卓越品质，能够不带偏见、不惧权威地进行研究和提出最终产品，即使为此导致个人职位的异动或丧失也在所不惜。由于军队体制注定是“铁打的营盘、流水的兵”，美国军官在某个岗位只有短暂几年时间，显然难以“百炼成钢”。国家安全涉及到方方面面，并不局限于军事安全，即便军事安全也不能就军事论军事，显然军队体制内少有这种“全面性”的人才成长路径。

净评估尤其战略净评估，不是懂得几个战略术语概念就行，也不是掌握几个模型模拟工具就行，更不是拥有几组信息数据就行。它是战略运筹师、战略分析师的游戏，甚至是战略大师们的游戏。正如军事辩证法的原理并不晦涩难懂，普通人都能入门，而军事辩证法大师却非常少见一样，净评估的原理也不复杂，门槛并不高，但是净评估的大师非常稀缺。当然，不可否认，一般人也可以为某个领域及层级的净评估做贡献，特别是当建筑师设计好了图纸与实施方案之后，铁匠、木匠、石匠和泥瓦匠有劲儿都能使得上。

三、体系难建

国家层级的净评估不是任何个人能够独立承担，也不是单靠某个团队或组织机构就能够“包打天下”的，它需要一个完善的评估机制和配套的评估体系。

数十年来，美国国家净评估实际上是依托一个从上到下、由里及外的网络化的体系来运作的。这个“小核心、大外围”体系包括了一个基核、一个附核和内外两层节点，本质上是一个由国防机构和民间团体组成的庞大组织体系。其形成过程相当漫长、曲折复杂，绝非一帆风顺。

一个基核——国防部净评估办公室。这是一个规模微不足道、构成却十分复杂的团队。除该办主任这个“灵魂人物”外，还有陆、海、空军和海军陆战队、海岸警卫队人员，以及采购与金融分析员、外交事务专家、历史学家等，很明显并不都是军队体制内人员。净估办既不在作战指挥链上，也不在军队建设链上。从其前世今生看，最早可追溯至1953年初成立的国家安全委员会特别评价子委员会（1955年后改为净评价子委员会）；到了1965年3月，这个每年组建一次的子委员会被认为完成了使命而遭至解散；及至1971年11月，安德鲁·马歇尔被授权重新组建了这个机构；最终，1973年10月，国家净评估职能由国家安全委员会转移至国防部。之后，其地位也曾几次发生动摇。近年来，国家安全委员会与参联会都有加强自身净评估功能的呼声，使得该办对于净评估的“垄断经营”权再次面临某种程度的挑战。

一个附核——国防部技术净评估办公室。现有资料看，其形成和发展也是一波三折。早在六十年代中期，美国国防部防务研究和工程署主任办公室就设立有技术净评估参谋，以增加对美国和其他国家技术和武器系统的分析；七十年代初，国防部正式成立了技术净评估办公室；及至八十年代末或九十年代初，技术净评估办公室解散，相关做法随之消失；到了2015年9月，为配合第三次“抵消战略”的实施，美国国防部在国防部研究与工程助理部长（前身为防务研究和工程署主任）属下再度设立了技术净评估办公室，以根据其他机构提供的世界技术发展情报，采用净评估方法，与其他国家进行对比分析，评估美国军事技术能力和潜力、趋势及未来前景，预测未来威胁和发展机遇。与前者一样，它既不在作战指挥链上，也不在军队建设链上。

内层节点——国防部内部多个组织实体。这些实体包括国防部长办公厅、各军种部、参联会主席办公室、联合参谋部、各作战司令部、国防部监察长办公室、国防部各业务局和国防部各野战机构，以及其他国防部内的组织实体。维系净估办与这些实体之间有效运作的文件是国防部发布的第5111.11号指令《净评估办公室主任》。现有资料看，为调整改变净估办的责权和关系，该文件至少在1985年、2001年和2009年做过调整与更新，相关内容既是维护国家安全的需要，也是各方面斗争和妥协的产物。

外层节点——国防部外围专业研究机构、公司、大学以及个人。这些智库、公司、大学及个人都处在国防部系统之外，因而都属于净估办的“外层节点”。从公开资料看，净估办的主要合作对象包括了美国一些著名智库。例如：战略与预算评估中心、兰德公司、国防大学战略研究所、企业研究所、布鲁金斯学会、传统基金会、卡内基国际和平基金会、海军分析中心、三角安全研究项目等。

实践证明，美国国家净评估体系采取“军文混搭”和“军民融合”的策略，既能在军职人员频繁调动与军旅生涯有限的情况下保持研究经验的传承，又能针对政策现况缺失规避政治敏感性问题，为决策者政策制定提出批判与建议。但是建设这样一种体系，需要长期的实践探索与不断完善，绝非一日之功。

四、数据难寻

马歇尔曾经指出：“按我们的主张进行的净评估不是一件容易的事情，净评估中最能产生成果的唯一资源就是持续而艰苦的智力劳动，实施净评估的方法实际上是不存在的，到处都是数据问题。”可见净评估主要靠数据说话，数据是何等的重要。然而，数据难寻也是不言而喻的。事实上，最初兰德公司开始对军备竞赛进行建模工作时，所能获得的有价值的数据非常少。而现在一些媒体和公众围绕许多议题的比较与讨论，其实大都缺乏数据和事实支持，搞搞热闹尚可，千万认不得真的。俗话说：“巧妇难为无米之炊”，基础数据、关键数据、真实数据就是净评估的“米”，没有数据或数据不足，就难以开展净评估。

净评估中更富特色的要素就是，它旨在成为一种“净”的评估，它是对彼此间处于相互作用状态的两个或更多相关方进行比较，期望通过平衡与不对称分析，得到双方或多方间的“净差异”。因此，净评估不只关注自己或对手的能力，还要了解各方友邦的能力。但是，美国卡内基国际和平基金会的报告就认为，在通常情况下，获得对手及其友邦的信息数据十分不易。在某些时候，即使联盟亲密无间，要想获得自己友邦力量的相关信息可能也不轻松。仅就军队体制内情况来看，有时即使是自身的个别军种，可能出于官僚政治等原因，亦不愿意与其他军种或与文官决策者共享有关其能力的准确详细的信息数据。比如，美国海军可能就不愿意分享有关现代航母脆弱性方面的文件，这可能对美国建立某种战略能力（如反制反介入／区域封锁能力）意义重大，但也可能被其他军种用于预算争夺当中。同样地，空军在事关当前飞机能力的问题上，也可能不会全心全意地提供合作，尤其在牵涉到为新机型提供预算的争夺中更是如此。

如果数据搜集对于美军来讲尚且困难的话，那么对于其他国家或地区军队意味着什么就可想而知了。台湾地区学者亦认为，在净评估作业流程中，最令人困扰的就是资料搜集。而如果资料搜集不顺利，就会大大地阻碍净评估的进程。非常不幸的是，搜集竞争者的信息资料往往是不可能的任务，甚至连自身的信息资料搜集往往也会遇到重重困难。

为了解决数据搜集难的问题，美国人向全世界派出情报信息人员，同时采取了相应的陆、海、空、电、网等多维技术措施，并将数据搜集与汇整使用机制化。细心的研习者可以注意到，国防部是一个信息数据的集散地，早在五、六十年代美国国家净评估作业场所就设置在五角大楼，这不仅仅是基于保密的需要，更重要的是当时美国国家安全集中体现为军事安全，而相关信息数据大部分由国防部渠道获得和掌控。七十年代初国家净评估职能转移国防部后，净估办负责掌管所有渠道来源情报信息的图书资料馆，并负责审查国防部文件的数据更新情况。这种“特别知情权”绝不是其它作战指挥机构、或军队建设部门、抑或其他职能部门所能拥有的。

五、压力难排

净评估需要在没有压力的情况下自由自在、非常从容地做事，某种程度上是任由“水到渠成”，不是重压之下的结果。军队是执行特殊任务的团体，军队体制内机构和人员都在特定时空条件下完成特定的任务，很少有机构和人员身闲事轻，大多为琐务缠绕，没有冗余时间搜集信息数据和集中精力思考问题。在此情况下，如若净评估项目匆忙上马，往往收效不达初衷，甚至适得其反。

马歇尔及其主持的净估办能为净评估，而且常有“神来之笔”，这跟他与它没有时间任务压力，并自主决定选题和采取运作方式，始终从容不迫、措之裕如有着很大关系。他与它之所以能够如此，这得从一段特殊的“机缘”说起，并非军队体制内可以运作达成的。

现有资料表明，马歇尔早已在1973年3月29日《国家安全研究备忘录：NSSM178—国家净评估项目》中就为国家净评估小组、也为自己安排了任务，后来又以1973年6月28日《国家安全决策备忘录：NSDM224—关于NSSM 178的国家净评估项目程序》再次进行了确认。关于这些任务的意向无须送呈国家安全委员会审阅，而相关授权亦没有随着他的调动而转移。按照美国净评估专家菲利普·卡伯博士的说法，“马歇尔现在负责实施由他自己授权的净评估，不过他不用向自己汇报，也不用评价自己的成果。”这是一个非常难得的奇葩。

我以为，马歇尔及其净估办独特作用与地位的形成，这不是决策者的疏忽或工作上的缺失，可能是因工作必须而刻意为之。因为国家净评估职能转移国防部之后，其服务对象——国家指挥当局（总统和国防部长）并没有变化，只是行政管辖权的变更而已。不仅如此，他与它却能够更为便捷地得到军队体制内资源的支持和协助。军队体制内自主成长的净评估机构在利用内部资源上应该是有比较优势的，但是在利用外部资源上就无能为力了，不仅会有来自内部的权力碾压、挤兑和阻挠，而且在面对国会时，亦难获得净估办那种“第三方评估机构”的信任感，可说是压力山大。

此外，还有“远近难兼”的问题。净评估关注的是现实状态与未来趋势，可以研究现实问题，也能研究未来问题。但是，当编制人员有限，而远近的观念有所冲突时，事情就不好办了。五十年代初到六十年代中期，美国国家安全委员会净评价子委员会的使命任务就是预测两年内苏联对美国核袭击的净能力（或可能造成的净结果）。但是，国防部长麦克纳马纳就以两年期的预测不足以为规划计划提供指导为由，而建议总统及时终止其运作。无独有偶，就在詹姆斯˙贝克接管净估办不久，国防部长阿什顿·卡特便于2015年6月4日以备忘录形式向其下达新的指导方针，要求其“帮助国防部长考虑短期政策决定的长远影响。尽管研究方向依然聚焦未来，但必须确保研究工作具有当前相关性。”虽然朝野公认净估办的优势在于未来趋势分析，其职能不应与注重短期分析的情报机构雷同，但是卡特还是不惜激起众怨，强调净估办对未来战争研究时，不应以牺牲为国防部长提供对当前紧迫的政策问题的深入分析为代价。

总之，净评估不是万能的，它只适用于竞争性/对抗性的问题，并不适合所有问题。当然，从来也没有适合所有问题的方法。他是高度综合的分析，如果把简单的问题复杂化，那得不偿失了。净评估费力耗时，即使在全美国，真正熟谙净评估的人也不多，胜任者寥寥可数。而在军队体制内则更少了。因为军方缺乏相关的专业技能，其热衷的只是简单复制的模式，且军方的评估通常鹰派色彩更浓，往往有失公允。

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