域外采风第36期 | 如何以规制改革和成本收益分析保护贫困之人【OIRA原主任Graham著，孙沛编译】

如何以规制改革和成本收益分析保护贫困之人

Regulatory Reform, Benefit-Cost Analysis, and the Poor

作者：John Graham

（印第安纳大学公共事务与环境事务学院教授，美国管理与预算办公室[OMB]信息与规制事务办公室[OIRA]原主任）

孙沛 编译

（南开大学法学院硕士生）

宋华琳 审校

（南开大学法学院教授）

在对独立规制机构进行规制审查时，信息与规制事务办公室（OIRA）应增设旨在保护穷人的成本-收益分析。

一年前，约瑟夫·拜登总统提出对联邦规则制定过程进行现代化改革，以促进边缘群体和弱势群体的利益。[1]本文为信息与规制事务办公室和联邦机构创设了一种程序，以响应拜登总统的指示。

根据比尔·克林顿总统的第12866号行政命令[2]，联邦规制机构的标准成本-收益分析确保了社会范围内的规则制定的利益证明了该规则制定的社会范围内的成社会效益测试。然而，尽管第12866号行政命令确实在分配方面有所考量，却并未对低收入群体的利益给予特别考量。

笔者建议改变这种做法。每一项规则的制定都应该包含由低收入群体角度进行的成本-收益分析（benefit-cost analysis）。在哲学上，特别关注最贫困公民福祉的概念有时被称为 “优先主义”（prioritarianism）。优先主义由当代政治哲学研究者德里克·帕菲特提出，是分配正义的一种原则，即在分配的问题上应该优先考虑社会中那些最穷困的人。[3]优先权主义是一种福利主义。[4]

美国人口普查局（U.S. Census Bureau）对贫困的定义，在2020年涵盖了3720万美国人，[5]可以用来实施这个新的公平测试。黑人、西班牙裔和其他有色人种在贫困公民中占了很大比例。新的优先公平分析将使规制机构审查规则给贫困群体带来的成本与收益是否合理。这种公平分析也将帮助行政机构、OIRA与白宫、国会合作，设计出对贫困群体和整个社会都有利的规制方案。在评估基于行为的干预措施时，政策制定者应考虑其福利效应（例如对主观幸福感的潜在负面影响）以及对分配正义的影响（例如对底层民众的潜在负面影响）[6]根据笔者的建议，对任何规则的分析可能有四种结果，如下文所述。

1. 社会效益测试（social-efficiency test）和公平测试（equity test）都是有利的，在这种情况下，该机构应该采用该规则。

2. 社会效益测试和公平测试都是不利的，在这种情况下，该机构不应采用该规则。

3. 社会效益测试是有利的，但公平测试是不利的，这应该引发人们寻找新的规制替代方案，以保护穷人的利益而不损害社会的福利。

4. 社会效益测试是不利的，但公平测试是有利的，这应该引发人们寻找新的规制替代方案，在不影响对穷人的有利影响的情况下更好地促进社会利益。

在方案三和方案四中，应该仔细权衡利弊。例如，如果每个穷人每年收益100美元，而社会损失100美元，那么穷人的利益应该优先。规制者应该在不确定的个案中运用这种判断。

为了说明这种现代化的规制分析，首先考虑一个关于美国环境保护局（EPA）规制的案例。国会授权环保局通过《清洁空气法》（Clean Air Act）[7]对工厂向附近社区排放的有毒空气污染进行规制。(除电力公司，国会目前没有授权对有毒空气污染进行成本-收益分析，但《清洁空气法》可以修订以采纳笔者的建议）。[8]在焦炭生产[9]的情况下，这是综合炼钢过程的一部分，生活在焦炭厂附近的人口不成比例地低收入，他们暴露在导致肺癌风险的混合污染物中。[10]

严格的排放限制可能会通过公平测试，因为穷人将获得大部分的公共健康利益，而该法规的成本将在购买钢铁产品（如新车和卡车）的消费者中广泛分摊。但是，环保局对焦炭生产的规定是否能通过社会效益测试？也许不会，因为受影响人口的规模相对较小，而控制焦炭厂的空气排放所需的资本和运营成本相对较大。然而，在这种情况下，即使社会效益值得怀疑，环保局也可以合理地以公平为由向前推进。[11]

或者，环保局可以对焦化厂制定一个不太严格的标准，以确保社会效益，但与行业参与者合作，将一些合规的节约分配给在焦化厂附近的社区开展反废气和氡气控制计划。[12]这种不那么严格的标准，加上社区健康计划，可能比严格的排放限制对预防肺癌、社会效率和公平更有帮助。[13]

国会还授权环保署通过根据《安全饮用水法》（Safe Drinking Water Act）[14]发布饮用水标准来减少毒素暴露。对于像砷这样的污染物，砷也是一种致癌剂，环保署可能会发现，砷控制对整个社会的健康益处，证明了控制砷的设备的成本是合理的。一个统一的国家砷标准会对穷人有利吗？可能不是。更严格的饮用水标准的成本通常通过更高的水费转嫁给消费者。对于农村社区的低收入美国人来说——为砷控制买单的居民和企业相对较少——更高的水费可能比饮用水中天然砷水平造成的适度健康风险更紧迫的担忧。[15]

水费费用对低收入美国人的不成比例的影响有助于解释为什么环保署在制定新的饮用水标准时，面临着巨大的压力，要求更好地解释“负担能力”。[16]为了制定一个对低收入美国人更有利的项目，环保署可以被授权使用联邦基础设施补贴来帮助支付低收入农村社区的砷控制费用，这将减少或消除水费的增加。如果拜登政府和国会愿意向低收入社区分配一些基础设施补贴，这种方法可以在环境保护署目前的权力下实施。[17]

请注意，作为社会效率测试的补充，公平测试的存在是如何促使OIRA和规制分析师进行新的规制分析，并在规制设计方面更具创造性。

公平测试是否可行？在其他地方，笔者已经在汽车行业的安全、排气管和燃油经济性法规的背景下仔细研究了这个问题。[18]笔者发现这样的分析是可行的，但联邦机构将需要投资于新的数据收集系统，以实施公平测试。鉴于拜登总统对这个问题的兴趣，现在是改变OIRA和联邦机构进行规制分析的方式的好时机。

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注释：

[1]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/modernizing-regulatory-review/

[2]https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf

[3] Derek Parfit “Equality and Priority”, Ratio (new series) December 1997, pp.202-221.帕菲特将优先主义定义为：“当一些人越差的时候，给他们以利益就越重要”。

[4]Matthew D. Adler, Nils Holtug, Prioritarianism: A response to critics.

[5] 2020年官方贫困率为11.4%，比2019年上升1.0个百分点。这是继连续五年下降之后，贫困率首次上升。2020年，贫困人口为3720万，比2019年增加了约330万。详见：https://www.census.gov/newsroom/press-releases/2021/income-poverty-health-insurance-coverage.html

[6] Cass R. Sunstein，On the Evaluation of Behaviorally Informed Interventions. 原文链接：https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3971921。文章认为在评估基于行为的干预措施时，政策制定者应考虑其福利效应和对分配正义的影响，具体包括四个问题：（1）对社会总体福利的影响是什么？（2）谁可能得到帮助，谁可能受到伤害？（3）对最穷困的人的预期影响是什么？(4) 受帮助者的收益是否超过受伤害者的成本？

[7] https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/clean-air-act-text，《清洁空气法》是定义EPA 保护和改善国家空气质量和平流层臭氧层责任的法律。 1990年该法的最后一次重大修改是1990年的《清洁空气法修正案》，由国会于1990年颁布。此后通过的立法进行了一些小的修改。

[8]https://www.epa.gov/regulatory-information-topic/regulatory-and-guidance-information-topic-air，根据《清洁空气法案》（CAA），EPA对某些空气污染物设定了限制，包括对美国任何地方的空气中的污染物含量设定限制。《清洁空气法》还赋予EPA限制来自化工厂、公用事业和钢铁厂等来源的空气污染物排放的权力。个别州或部落可能有更严格的空气污染法，但它们的污染限制可能不会比EPA设定的更弱。

[9]世界各地的钢铁需求从未像现在这样高。仅在中国，2015年钢铁产量就增至超过8.03亿吨。但是，如果不使用煤炭和焦炭，钢铁生产是不可能的。焦炭在熔化铁矿石时用作燃料和还原剂。它是通过烘烤煤直到它通过燃烧掉杂质而不燃烧煤本身而变成碳来生产的。当焦炭被消耗时，它会产生强烈的热量，但烟雾很少，因此非常适合冶炼钢铁。在1880年代之前，钢铁是用木炭生产的。到1920年，近90%的美国钢铁是用焦炭生产的。

[10]John D. Graham,'J Nancy Dean Beaulieu,' Dana Sussman,' March Sadowitz,' and Yi-Ching Li，Who Lives Near Coke Plants and Oil Refineries?An Exploration of the Environmental Inequity Hypothesis.文章根据美国36家焦化厂和46家炼油厂的污染信息与附近82家人口的信息进行实证研究，以确定是否存在环境不公平，其在本质上是否具有经济性或种族性，以及自工厂运营以来附近社区的种族构成是否发生显著变化。分析表明，现有的不平等主要是经济性质的。且随着时间推移，设施附近许多社区的种族构成发生显著变化。详见https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdfdirect/10.1111/j.1539-6924.1999.tb00398.x?casa_token=K-Jbjsdq6bMAAAAA:6hW-kNOhPdSF6d3wQVz5zw3KFdbTcbN2fHuu1ppjn_YKq8Zy_pAKysA_Z-3wiOUhOwXhIcaMhxdBHQ#page=1

[11]John D. Graham，David R. Holtgrave, Coke Oven Emissions: A Case Study of Technology-Based
Regulation. 文章指出，几十年来，焦炉排放一直是人们关注的健康问题。工会和环保组织都在努力促进规制。规制政策因这几个关键因素而变得复杂：对焦炉工人和社区居民健康的担忧、健康风险程度的科学不确定性、关于如何减少的知识的真正局限性此类排放、关于各种拟议排放控制策略的可行性和成本的技术分歧、对国内钢铁行业总体财务可行性的担忧以及处于破产边缘的特定公司的困境，以及高经济上依赖钢铁生产行业的社区的失业率。详见：https://scholars.unh.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=&httpsredir=1&article=1023&context=risk#page=13

[12] John D. Garham, March Sadowitz，Superfund Reform: Reducing Risk through Community Choice.10世纪后半叶，美国经济发展重心开始由北向南、由东向西转移，从城区转向郊区，市场经济的深刻变革，导致一些工厂搬迁后留下了大量污染地块，给美国的生态环境和人们的身体健康造成了严重的安全威胁。美国国会以1978年拉夫运河事件为契机，于1980年颁布了《超级基金法》），也就是《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》，建立了“超级基金”（Superfund）制度和相应的法律制度，为土壤污染修复提供了法律和财政支持，开发了系列的污染土壤治理和修复技术，促进了土壤治理的产业化进程，至今仍具有深远的影响。详见：https://www.jstor.org/stable/pdf/43312706.pdf?casa_token=RJxohdIUC9QAAAAA:V4Ukj6H_d-JTXXrszddmnKHZDhMV9DXLk-e4xLqS3XxfaL2Zx7TwZPvOfMCBl2JPgTx6pqINLuyrPP55pfxBf9IkDRmujMy08vaxq0p7vbe9A0osWw

[13] John D. Graham, Phaedra S. Corso, Jill M. Morris, Maria Segui-Gomez,Milton C. Weinstein，Evaluating the Cost-effectiveness of Clinical and Public Health Measure.文章指出，成本效益分析是一种分析工具，表示为获得额外单位健康结果的成本的比率，可以帮助决策者以相同或更少的成本实现更多的健康保护。详见：https://www.annualreviews.org/doi/pdf/10.1146/annurev.publhealth.19.1.125#page=1.

[14]《安全饮用水法》是美国环境保护署 (EPA) 为公共饮用水中的许多不同污染物（包括致病细菌和化学物质）制定的标准和法规。国会于 1974 年通过了《安全饮用水法》（SDWA），并于 1986 年和 1996 年进行了修订，以保护我们的饮用水。根据 SDWA，EPA 制定饮用水质量标准，并监督执行这些标准的州、地方当局和供水商。作为 SDWA 的一部分，EPA 设定了最高污染物水平，以及对公共饮用水中 90 多种不同污染物的处理要求。详见：https://www.cdc.gov/healthywater/drinking/public/regulations.html.

[15] Cass R. Sunstein，The Arithmetic of Arsenic.本文通过以下实例对CBA进行具体分析：乔治·W.布什总统领导下的联邦环保署(EPA)早期所做的最具争议决定之一：EPA有关含砷饮用水规章的中止。首先提出了7个教训：（1）肯定性的错觉。（2）广泛的利益范围。（3）富有创造力的律师的潜在惊人能量。（4）司法尊重的需要。（5）作为不可或缺之信息的CBA。（6）选择目标。（7）分配信息的重要性。随后借助可得性启发法（Availability Heuristic）、瀑布效应（Waterfall Effect）等心理学原理进行论证。最终得出结论：CBA是一种自然矫正方法，且有一种能产生全面思考的方式。对于民主，CBA作为一种决策信息，能以向公众描述结果的方式来保障民主过程。

[16] SDWA下的法规已经进行了成本效益分析 (CBA)，但仍然需要进行可负担性分析。因为根据 SDWA 进行 CBA时，假设所有家庭都愿意并且能够为更安全的饮用水支付相同的费用。因此，即使一项法规对美国普通家庭的总收益大于成本，但对于低收入家庭来说，该法规可能仍然无法承受。负担能力分析则考虑了低收入美国人的福利，是对成本收益分析的必要补充。详见：https://www.awwa.org/Portals/0/AWWA/Government/ImprovingtheEvaluationofHouseholdLevelAffordabilityinSDWARulemakingNewApproaches.pdf#page=7

[17] Richard L. Revesz，Regulation and Distribution.本文解决了过去半个世纪以来困扰行政国家的一个问题：如何认真考虑规制的分配后果，为建立一个由广泛构成的常设机构间机构负责处理规制措施对特定群体造成的严重负面影响提供了蓝图。贫困或少数族裔社区已经不成比例地受到环境危害的负担，而失去很大一部分就业基础的社区是此类行动的典型候选者。详见：https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3133192.

[18] Kylie Conrad and John D. Graham，The Benefits and Costs of Automotive Regulations for Low-Income Americans.法规的成本收益分析解决了卡尔多-希克斯效率问题(Kaldor-Hicks Principle)，但很少调查低收入家庭所经历的收益和成本分配。本文汇集了现有证据，以确定汽车行业的法规如何影响低收入美国人的福祉。详见：https://www.cambridge.org/core/services/aop-cambridge-core/content/view/EF141A19E3D68F0B306537E919A34388/S2194588821000129a.pdf/the-benefits-and-costs-of-automotive-regulations-for-low-income-americans.pdf#page=1

附录

『规制与公法』之『域外采风』系列专题目录