乡村研究||梁琴：论中国特色的结对治理：以东西部协作为例

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

论中国特色的结对治理：以东西部协作为例

摘要：近年来，具有“结对子”特点的东西部协作、定点帮扶、驻村帮扶等帮扶实践，使结对治理日渐成为具有中国特色的新型治理范式。结对治理以结对关系建构为抓手，表面上是帮扶方与被帮扶方两方分工协作关系，实则是三方委托代理关系，是权威主导下的非均衡主体间定向合作过程，结合了合作治理、协同治理、整体性治理与网络治理等各类治理范式的优势特点，发挥了中国制度凝聚社会分散资源实现国家统一协调发展的效能，是中央实现社会公平的结构化治理模式。东西部协作的实践表明，基于政治权威引导、治权结构延伸、价值认同激励三重力量的相互作用，中央在建构东西部支援关系、扶贫关系、发展关系的基础上，通过中心任务、项目运作、绩效考核，让发达地区帮扶欠发达地区，逐步实现东西部区域之间的均衡发展。

关键词：结对关系；结对治理；东西部协作；社会公平

文章来源：梁琴.论中国特色的结对治理：以东西部协作为例[J].广州大学学报(社会科学版)，2023（2）:16-27.

一、问题的提出

“结对子”是近年来中国社会治理中的常态，在中国的脱贫攻坚、乡村振兴和区域协调发展过程中发挥了重要作用。1986年，国家有组织的扶贫计划开启之初，即开展了各种结对帮扶实践探索，《国家八七扶贫攻坚计划》《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》等文件，分别提出了中央和地方党政机关及有条件的企事业单位对贫困县定点扶贫、东部发达地区与西部欠发达地区协作扶贫的倡议，以及落实到乡、村的结对帮扶计划、时限、资源等具体要求。脱贫攻坚以来，结对帮扶制度越来越完善。《人类减贫的中国实践》白皮书显示，中国从2013年开始向贫困村选派第一书记和驻村工作队，使每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人，形成了一一对应的结对帮扶关系；截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部到扶贫一线。2021年，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调，要坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，并根据形势与任务变化进行完善。党的二十大报告中提出了“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”的重要论述，而全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。因此，为巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和促进区域协调发展，先富带动后富的结对帮扶模式依然具有重要的探讨价值。

学界对“结对子”现象主要有两方面的研究。首先，从治理工具的视角来看，“结对子”是调节多元主体行为的非正式制度。例如，上下结对关系，可在一定范围内调节上下级之间心理位差，保障信息沟通的顺畅与组织行为的一致性。区域结对关系，既能打破行政壁垒、促进市场经济交易，又能创造礼物馈赠或礼尚往来的需要。这是建立“一方有难，八方支援”结对帮扶关系的深层动力。党群结对关系，是党取得执政地位与中国革命、建设成功的法宝，通过密切联系群众、访贫问苦和责任包保，来动员社会资源、回应民生需求和保障社会稳定秩序。政社结对关系，发挥着政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通的功能，调节着政治系统的输入、输出与反馈的关系。其次，从治理结构的视角来看，“结对子”有利于实现科层组织中“条块”资源的优化配置。在驻村帮扶工作中，“条块”结对反映了部门与村庄依托资源整合和科层压缩优势，在项目运行过程中让部门资源下沉到村庄，又通过任务分解、结对选择、项目协商、绩效比较等程序来落实“项目进村”任务。在城市基层治理创新资源配置过程中，“条条”政府与“块块”政府在政绩压力背景下生成主动性的“条块”结对竞赛现象。

本文认为，随着共同富裕背景下结对帮扶政策的普遍实践，“结对子”研究的多元主体、情境、目标适应性凸显，“结对子”治理日渐成为一种新型理论范式，可称作“结对治理”。范式是提示出某些实际科学实践的公认范例—它们包括定律、理论、应用和仪器在一起—为特定连贯的科学研究传统提供模型。例如，公共行政学有传统公共行政、新公共管理、治理等主要范式。其中，根据治理理论多中心、多层次、多种治理结构的理论范式框架判断，结对治理实质上是对治理理论的进一步拓展，是具有自身特点的结构、功能与过程的治理体系，能够适用于党群关系、基层关系、行业关系、空间关系等多种治理情境，可回应国家的贫困治理、创新治理、风险治理、应急治理等多维议题。那么，这种治理范式如何进行概念界定？与其他治理范式进行类型学比较有何价值特点？其运行机制如何？

为了更好地对上述问题进行阐释，本文基于中国扶贫领域的“结对子”治理经验，将其置于“结构－功能－过程”的动静结合的系统性分析框架中，以期结合治理结构的历时变迁与治理过程的现实互动来呈现治理模式的效能。其中，结构是过程的组织基础，结构与过程共同塑造了治理模式的核心功能。结构强调资源和权力在各组织中的分配，反映了制度安排下的主体互动关系，以静态为主；过程分析聚焦中国政治体系的政策形成实施真实过程，反映各个组成部分之间互动过程及其影响，以动态为主；功能用于表述维持社会生活特定结构存续的要素和规范，既包括组织结构中的主体角色功能，也包括主体互动所依托和形塑的系统内外部功能，具有应然或实然状态。同时，结构与过程是互形互塑的，功能也促进了结构与过程的优化与调整。

本文主要内容为：“结构－功能”方面，结合实践经验与相关理论基础，进行比较和理论升华，提炼结对治理的结构特点、主体关系、角色定位与治理效能；“结构－过程”方面，以跨区域结对治理为例，通过东西部协作政策变迁和政策运行过程，梳理东西部结对关系的演进状态，以及依托结构、资源、权力要素和制度规范而呈现的多元主体互动过程，解释结对治理的机制。

二、中国特色的结对治理

(一)权威主导下的非均衡主体间定向合作过程

1．结对现象中的微观行动与宏观治理差异

“结对子”如何做到既能遵循微观自主化行动，又能实现宏观治理目标？从微观角度看，不仅政府系统管理领域存在“结对子”现象，教育心理学、人际关系学等行为科学领域也有“结对学习”“结对工作”经验。这是由于组织内部行动者之间存在“近邻效应”“示范效应”，行动者为了节约成本和高效地获取信息，往往选择向自己熟悉的近邻和优秀者学习。因此，在非正式关系发挥重要作用的基层社会，结对帮扶十分符合乡土中国“熟人”社会讲感情、讲关系的人际互动规律，使结对主体沟通更加顺畅、帮扶更加精准。

从宏观角度看，结对帮扶在国内外区域间协调发展过程中发挥了一定作用。但是，结对帮扶从微观行为上升到宏观治理，则产生了不同的治理效果。美国、德国等西方国家的西部大开发、横向财政转移支付、城市结对、项目联合均具有结对治理的性质。西方国家历史上曾经因为一些共同原则而实现结对帮扶，如国家规模较小以利于发挥统筹全局的管理能力、区域发展相对均衡或利益互补以利于发挥契约性互助的作用；而其结对帮扶最终不可持续也有一些共同特点，如决策时间过长、绩效管理不到位、决策信息不对称、合作配合度低、掠夺性质强等。反观中国，20世纪80年代，邓小平提出社会主义的共同富裕要求，以及沿海与内陆先富带后富的“两个大局”观念。到如今，以东西部协作政策为依据的结对帮扶实践，帮助西部欠发达地区摆脱了绝对贫困并逐步推进全面乡村振兴，使共同富裕逐渐变为现实。为什么中国国家治理规模较大、治理负荷较重，区域间结对帮扶却能够长期存在？

2．中国结对帮扶的两种实践模式

从具体实践经验来看，中国结对帮扶主要分为“块块”结对与“条块”结对，二者各具特色、互为补充。“块块”结对为横向组织合作，旨在实现发达行政区域与欠发达行政区域的结对帮扶，主要包括对口支援、东西部协作、对口合作、省内发达地区对欠发达地区的结对帮扶；“条块”结对为纵向组织合作，旨在实现上级行业部门及其企事业单位与基层政府及其村社组织的结对帮扶，主要包括中央单位定点帮扶、省内各级企事业单位和组织驻镇驻村帮扶。在横向和纵向组织结对的基础上，也有部分临时性、应急性斜向结对合作关系，如抗震救灾情境下不同级地方政府之间的对口支援，或者行动者之间的结对关系，如干部与贫困户结对帮扶。

“块块”结对合作过程中的科层架构具有对称性，职能分工具有同质性，而“条块”结对合作过程中同时存在“条条”横向职能分工差异与“条块”纵向职能分工差异。一方面，“块块”结对比“条块”结对可比较的标尺更清晰，基层政府治理自主性较强，更有利于治理经验学习、市场与社会空间资源优化配置；另一方面，“条块”结对比“块块”结对更容易发挥专业部门的资源项目集聚优势，基于国家财政资源条线分配的路径依赖，有利于帮助基层社会进行治理创新和解决专业性难题。因此，中央鼓励纵向定点帮扶、驻村帮扶与横向东西协作、对口支援等帮扶政策结合，这样能够加强纵横两个方向的资源与制度协同，呈现中央、地方、市场与社会多元主体参与的结对帮扶局面。

3．尝试性定义：权威主导下的非均衡主体间定向合作过程

首先，权威资源是治理系统由非均衡向均衡发展的动力。真正发挥功能并决定系统运行且保持平衡的往往是拥有权威资源的部分行动者，而非系统当中的所有行动者。基于城乡、区域、行业和部门非均衡发展的普遍现象，发达地区与欠发达地区、体制内部人士与体制外部人士、富人与穷人所属的经济条件、信息资源、管理能力存在差距。如果完全凭借自主自愿的市场和社会行为来实现先富帮后富，则实现共同富裕的时间相对漫长。因此，需要一定的权威进行引导或约束，以应对非均衡合作过程中存在的市场失灵、结社盲动等困境。代表全国广大人民公共利益的中央政治权威适时倡导结对帮扶，让先富帮扶后富，有利于实现整体相对均衡发展的治理目标。其次，结对是一种凸出“强－弱”主体结构关系的稳定合作形式之一。不同于不相上下的竞争关系，合作是多元主体为了应对共同挑战，形成符合公共利益和个体利益的网络化自主平等互动，反映人类行为互惠互利的演化规律；同时，根据结对主体经济社会发展水平形成强弱结合的“一帮一”“一帮多”“多帮一”定向帮扶模式，有利于明确合作主体、巩固合作关系。

(二)结对治理的特点：基于治理理论的类型学比较

已有治理理论包括合作治理、网络治理、整体性治理和协同治理等具体治理范式。其中，合作治理是治理理论的基本范式，强调围绕主体关系、系统网络与组织结构的弹性，以及在高度复杂性与不确定性条件下的集体行动，因而善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，合作但也不排除其内在博弈的成分，但合作治理更偏向于市场理性支配下的自愿平等参与。国内外学界鲜有将合作治理当作特定的理论范式，因为治理理论本身包含了合作的要义。网络治理强调通过社会网络关系促进公众有序、互惠式参与。但网络治理需要有成熟的公民社会与完善的民主法治基础，社会行动者信任、具有交互性与价值认同，才能实现跨界、跨域善治目标。整体性治理是指在信息时代通过自上而下统筹治理目标、主体与方式，弥合新公共管理分权化、市场化、民营化过程中的碎片化治理。但整体性治理要打破各自为政的信息控制与行政壁垒，需要强有力的中央政权以协调多元利益主体。协同治理理论来源于物理学解释，强调多元主体行动秩序上的匹配性、一致性、动态性、有序性和有效性，但协同治理在实操层面难以达到各要素自组织地有效运作的理想状态。

从治理理论的特点来看，结对治理弥合了上述各类理论范式的不足而彰显了各自的优势特点。一是从形式和内容来看，结对治理总体上是主体双方按照自上而下的强制性契约或规范进行资源流动、分工协作以保障合作的稳定性，属于合作治理的特殊状态。二是从结构和趋势来看，结对关系具有以点到面的网络化建构趋势，使社会网络信任关系与经济社会系统资源交换增强。三是从动力和目标来看，结对治理的关键在于发挥中央权威的统筹功能，使局部主体手段互补、目标一致，具有整体性治理的支撑机制。四是从条件和结果来看，结对治理在中国市场经济和公民社会发育不完善、各领域发展非均衡的背景下，真正实现了跨域、跨界多元主体协同治理的均衡发展状态。

(三)以结对主体关系为特征的治理结构

1．结对关系：结对治理主体结构关系

结对帮扶离不开“结对子”，即结对治理中的结对关系，反映的是治理主体的结构关系。从治理主体的结构关系来看，结对关系的内在包括国家与社会关系、纵横府际关系，以及政府、市场与社会关系。国家与社会关系主要涉及治理主体、治理对象与治理价值的问题，在国家治理过程中如何回应社会需求，引导社会参与、规范社会秩序，选择治理价值和维持治理合法性。纵横府际关系遵循科层制“上级—下级”“中心—边缘”的责、权、利互动逻辑，因此纵向条块关系和上下级关系是重点，而横向府际关系则随政策因素调节而具有竞争或合作的性质，于是横向府际关系也称政策伙伴关系。同时，府际关系尤其是央地关系中的权力分配也可能改变科层制运行规律。政府、市场与社会关系反映了不同主体角色在资源配置中所遵循的行政政策、市场交换和行为需求规律。然而，在结对主体互动关系中，原来严格的科层互动规律被打破，实现了跨层级、跨区域、跨行业互动，遵循并优化了政府、市场与社会关系；以政府为节点的结对网络关系对市场与社会发挥了引导作用，整合了政府、市场与社会资源；国家通过结对帮扶，调节了社会贫富差距，回应了社会需求，实现了其治理效能。

2．主体角色：三方委托代理关系中的权责分工

结对关系表面上是帮扶方与被帮扶方的双方分工协作关系，实则是三方委托代理关系。第三方来源于从中央政府或者共同上级党委政府，是影响结对关系的政治权威来源，属于委托一方，而帮扶方与被帮扶方都变成了代理方。依托政治权威的动员力量，能够将原有分散在各地区、各领域的人、财、物资源快速组织起来，并通过结对关系建构起资源来源与资源去向有序分配的组织通道。因此，确立结对关系即明确了结对帮扶政治任务的分工协作。根据国家经济社会发展局势和中心任务，中央政府负责结对帮扶政策以及结对主体关系的启动与调整，部门和地方各级结对政府和企事业单位负责执行结对帮扶任务。一方面，在资源下乡和扶贫开发过程中，尤其是实施精准扶贫、精准脱贫方略以来，资源配置的重点和难点都在基层，要精准地识别贫困、精准地实施帮扶，则需要建立一一对应的帮扶主体关系。为了充实基层力量，各级党政部门和国有企事业单位根据中央结对帮扶的政治要求，向结对地区逐级选派驻县(镇、村)干部并给予相关帮扶资源，以精准识别群众需要、宣传党的政策、广泛动员资源，为乡村社会提供新的发展机会。另一方面，在抗震、抗疫、扶贫等横向资源帮扶过程中，也需要建立一一对应的帮扶主体关系，帮扶方负责资源筹集与供给，被帮扶方负责需求信息收集和帮扶资源再分配。2016年实施东西部“携手奔小康行动”后，党中央要求东西部省市结对关系下沉到县，促进东部经济发达县对西部贫困县的结对帮扶，在县域范围内，进一步建立东西部学校、医院、企业、社会组织、乡镇、村社之间的结对帮扶，使结对关系网络化，真正形成全方位动员、全社会广泛参与的精准扶贫大格局。

(四)有利于实现社会公平的结构化治理模式

结对治理发挥了集中力量办大事的制度优势，反映了党中央通过结对主体关系建构，以整合有限而分散的社会资源，实现社会公平。关于集中力量办大事的制度优势，在制度设计上，结合正式与非正式制度体系，主要体现了党的领导、以人民为中心、共同富裕等理念；在制度目标上，通过脱贫攻坚、乡村振兴、区域协调发展、对口支援等具体策略，逐步实现先富带动后富，完成了人类历史上的贫困治理难题；在制度效能上，体现集中性、协调性、连续性、高效性等制度运行效果。2020年底，占世界人口近五分之一的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，为全球减贫事业发展和人类发展进步作出了重大贡献。

围绕治理系统内外部环境要素，本文认为，结对治理所展现的国家治理效能体现在以下三个方面。一是坚持了治理公平与均衡发展的目标。结对帮扶过程中的支援、扶贫、发展任务，旨在通过择强扶弱逐渐缩小贫富差距。例如，中央倡导沿海较为发达的省都要对口帮助西部的一两个贫困省发展经济；在加重经济发达城市帮扶任务的同时，加大了重点贫困州市的帮扶力度。二是形成了有效的组织资源分配规则。“结对”“对口”是帮扶行为的一种规则约束，不仅包括正式权威约束，还有非正式情感约束，有利于化解集体行动困境，防止支援方逃避责任、减少沟通协调成本、增强合作治理自主权、促进结对双方长期合作。其中，访贫问苦、应急支援具有短期性，以实物帮扶为主；而定点帮扶、干部驻村、东西部协作等定向帮扶则具有长期可持续性，不仅给予物质帮扶，还给予精神帮扶，帮扶计划一旦制定就是几年，不脱贫不脱钩不脱帮扶政策。三是有利于政策效果评价与主体经验学习。结对关系确立之后，监督考核就有了明确的载体，这与组织绩效目标管理体系相适应；同时，行动者在网络关系中形成获得信息资源的“近邻效应”，也说明“结对子”有利于政策扩散与学习。发达地区与欠发达地区结成帮扶对子、干部与群众结成帮扶对子，使跨域、跨界分布的弱关系变为强关系，呈现出空间、组织和内容等多维度的知识学习。

三、结对治理的机制：基于东西部协作的实践观察

东西部协作是结对治理的典范。从1996年到2015年的20年间，东部共向中西部10省提供扶贫协作财政资金132.7亿元；从2016年到2020年的5年脱贫攻坚行动中，东部共向扶贫协作地区投入财政援助资金和社会帮扶资金高达1005亿多元。2016年，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会时指出，在世界上只有我们党和国家能够做到东西部扶贫协作和对口支援，充分彰显了我们的政治优势和制度优势，必须长期坚持下去。乡村振兴阶段，2021年，习近平总书记强调要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。本文试图以东西部协作为例，从治理结构演进、政策过程运行、重要影响力量来解释结对治理的机制。

(一)东西部结对治理的关系建构历程

东西部结对关系的历史演进，反映了中央通过结对帮扶引导发达地区与欠发达地区，实现共同富裕的过程。东西部协作的历程分为社会主义建设时期、扶贫开发时期、乡村振兴时期三个阶段，东西部结对关系可细分为结对支援关系、结对扶贫关系和结对发展关系。总体上，东西部协作的结对关系呈现出由点到网的发展趋势，结对主体不断扩大，结对内容日益深化，结对原则更加规范。

1．结对支援关系(1949—1985年)

结对支援关系由社会互助关系演化而来，并形成政策性倡导。在全国生产力水平低下、社会处于普遍贫困状态的背景下，出现社会互惠互助与道义支援的现象，并由此逐步形成定向有序的支援关系，包括城乡互助关系、厂社互助关系、灾区与非灾区结对支援关系。1979年，中共中央统战部部长乌兰夫在中央边防工作会议中作了《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆，巩固的边防而奋斗》的报告，号召发达省市对经济社会发展比较薄弱的边境和少数民族地区进行援助，援助内容包括经济、技术、文化、教育、卫生等各个方面，并建立一一对应的支援与受援关系，即对口支援关系。

2．结对扶贫关系(1986—2020年)

东西部结对扶贫关系在扶贫开发过程中逐步确立。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着以政府为主导的有计划、有组织、大规模的扶贫行动开始，并逐步推出“八七”扶贫计划和两个“十年扶贫开发纲要”，提出以经济发展促进贫困问题解决的扶贫开发道路，并引导发达地区对欠发达地区进行帮扶。1994年，“八七”扶贫计划要求北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部一两个贫困省、区发展经济。1996年，“九五”计划要求加强发达地区对贫困地区的支援，继续巩固和发展各种形式的对口扶持。1996年7月6日，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，标志着东西部扶贫协作关系正式建立。在脱贫攻坚阶段，东西部扶贫协作关系不断强化，具体包括加大结对主体关系覆盖面、推进结对主体关系下沉、引入结对考核机制，进而实现了发达地区对欠发达地区的扶持。由于经济因素作为建立结对关系的重要考量，在脱贫时间紧任务重的情况下，东西部形成了结对政府间层级、数量不一定对等的“插花”结对关系。

3．结对发展关系(2021年以后)

在结对发展关系中，东西部协作不仅需要巩固脱贫攻坚成果，还需要实现农业农村现代化。2021年全面乡村振兴战略开启后，东西部协作目标任务从解决“两不愁三保障”转向全面推进乡村振兴，工作方式从精准到户转向推动区域发展，政策机制从以政府投入为主转向政府与市场有机结合。东西部结对关系由“插花”结对关系转变为顺序结对关系，逐步恢复层级对称、差序管理的结对关系，即省级对省级、市级对市场、县级对县级，使结对关系呈现“东西对称、上下对齐”的常规组织运行秩序，促进了结对主体间规则协同。

(二)东西部结对治理的政策运行过程

1．在决策方面，以中心任务明确结对责任分工

中心任务是指党和国家的政治任务，为应对综合性、复杂性问题，如应急救援、脱贫攻坚、乡村振兴等，往往需要通过政治权威来协调跨域跨部门共同参与。中心任务由中央与党和政府向地方各级党委和政府自上而下传递和分解，各级党委和政府根据中心任务再确定相关配套支持政策和执行分工。党的十八大把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局；党的十九大将脱贫攻坚作为三大攻坚战之一；党的二十大要求全面推进乡村振兴，并建立了“五级书记抓扶贫(乡村振兴)”的党政一把手工作责任制。东西部协作政策在当前的国家治理目标背景下，作为帮助贫困地区摆脱贫困、巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴的重要政策，是中央下发给发达地区的政治任务。在结对帮扶分工上，东部发达地区以提供帮扶资源、动员社会参与帮扶为主要责任，西部欠发达地区以传递帮扶需求信息、整合帮扶资源为主要责任，结对双方政府要签订年度帮扶协议，并按照一定的目标、时间、步骤和标准，推进东西部协作工作。同时，中央为东西部协作制定了相应的资金管理、干部人才选派和绩效评价考核等配套政策以保障落实。围绕各个时期东西部结对帮扶的中心任务，东西部各省级政府将结对帮扶责任层层分解到市、县，并出台地方配套政策以保障政策落实。

2．在执行方面，以项目运作整合结对帮扶资源

东西部协作是一种区域间横向资源流动过程，一般是东部的资金资源、技术理念、管理思想流向西部，而西部的务工劳动力、农产品和旅游消费流向东部。各时期中心任务在形式上分解为产业合作、劳务协作、消费协作、人才支援、资金支持、社会参与等几大板块。其中，横向财政资金转移及其“项目制”运作是东西部各项资源配置的主要方式。每个板块任务由结对双方相关职能部门分工协作完成。在东部，部门项目运作的主要特点是将东西部协作的目标任务整合进本部门的业务中，例如，工会采购将东西部协作地区、对口支援地区、省内帮扶地区的农产品全部纳入本级政府消费帮扶的范畴。在西部，部门项目运作的主要内容是积极申报项目，争取东西部协作资金对项目的经费支持，具体项目包括修建学校医院、发放劳务补贴、提供消费扶贫奖励、共建产业园区等。在项目资金使用博弈方面，帮扶方政府着重关注项目立项、流程、风险和质量等内容，而被帮扶方政府则充分利用地方治理经验与治理环境，通过“项目制”整合利用东西部协作资金在内的各种帮扶资源以服务当地发展，东西部协作资金项目最终呈现吸纳式、变通式、自主式和搁置式等具体的资源运作模式。

3．在评价方面，以绩效考核激发结对竞合行为

党的十八大以后，中央加强了社会帮扶的政策力度，围绕东西部扶贫协作工作出台了一系列考核政策，凸显了问责式政府绩效评价的重要性。绩效考核主要依据包括《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《脱贫攻坚责任制实施办法》《东西部扶贫协作成效评价办法》《关于进一步加强和完善东西部扶贫协作干部人才选派管理工作的通知》等。虽然各地方政府治理重心和考核指标不尽相同，但在东西部协作任务上，中央既考核东部地方党委政府，也考核西部地方党委政府，评价结果报送中央领导和中共中央组织部，经党中央、国务院审定后予以通报，与地方党政主要负责人政绩挂钩，对评价较差或发现问题较多的省份，中央将对地方党委政府负责同志进行约谈并提出限期整改要求。各省级地方政府效仿国家考核办法，再制定本地东西部协作考核办法，层层分解指标、压实责任。问责式绩效考核评价具有较强的激励作用，有利于激励东部党政干部将注意力转移到结对帮扶工作中，加大实际投资力度；也有利于西部党政干部提高结对工作配合度和资源配置科学性；同时，也促进结对双方形成连带奖惩关系，加强双方内部合作与共谋，共同应对中央的绩效考核压力和其他东西部结对兄弟省份的绩效排名竞争。

(三)东西部结对治理的重要影响力量

东西部结对治理是多元主体共同作用的过程。从治理体系来看，在东西部结对双方的帮扶与帮扶关系背后，有中央与地方、国家与社会、东部与西部等各方主体基于政治、经济和文化价值，围绕权力、制度、利益等资源配置进行的博弈。本文将推动东西部结对治理向前发展的机制归结为政治权威引导、治权结构延伸、价值认同激励的共同作用，见图1。

1．政治权威引导是结对治理的牵引力

在东西部结对治理过程中，政治权威不仅主导了结对关系的建立，还为实质性帮扶提供了保障。一方面，在国家与社会关系中权力具有合法性，由科层组织制度将政党意志与群众期望相结合，使东西部结对治理具有广泛动员性质。国家权力来源于人民，执政党的合法性政绩延续则要不断满足最广大人民群众对美好生活的期望。由于中国公民社会自治水平相对较低，因此不得不依靠强有力的科层体制来规范国家治理。与韦伯式官僚体制不同的是，中国传统科层体制不是建立在完备的法理权威基础上，而是依附于君主权威和传统权威。新中国成立以后，这两种纵向权威转变为党的权威和政府权威，其在各类施政文件中常以“党和政府”的形式存在，有利于实施组织动员和社会宣传教育，这也奠定了政治权威时常打破科层制常规僵化束缚而启动运动式治理的优势。另一方面，在中央与地方关系中权力具有支配性，由“M型”单一制国家科层结构将中央集权与地方分权结合，有效调控上下级之间的目标设定权、检查验收权和激励分配权，引导地方结对竞争与合作。多民族团结奋斗长期实践中形成的中国单一制国家结构形式，有利于按照全国一盘棋的要求配置全国资源，其中，规划、人事、财政、考核等核心权力自上而下控制性分配，同时，又允许地方政府在政策执行上结合自身情况灵活施策。2016年引入绩效目标考核办法以后，中央控制权加强，地方结对合作和结对竞争更加深化，各帮扶省份互相比拼东西部协作成效，中央再进行“排名通报”“照单收账”，进而使结对帮扶任务上限不断提高，帮扶事项范围不断扩大。

2．治权结构延伸是结对治理的承载力

结对结构关系是多元主体互动的组织载体，是结对治理资源生产与再生产的结构化要素。东西部结对关系的形成基于各区域分散化、非均衡发展基础条件，而在政策变迁过程中呈现网络化发展趋势，其中，科层结对组织权力资源作为支配性资源，不断重塑资源交换的时空结构并强化经济社会交互性，最终使结构形态和财富分布趋向均衡，全局性资源得以优化配置。一方面，在东西部结对关系基础上成立相应的组织协调机构，加强结对结构弹性。组织协调机构是针对东西部协作任务成立的“领导小组”“办公室”或者“工作组”，并通过层层传递的党政权力，将党中央政治势能传递到结对帮扶工作中。协调机构不一定有正式编制、机构和经费，但在事实上依托原有的科层结构资源。例如，随着各种对外帮扶任务的加重，东部各省普遍设立了支援或者协作办公室以协调各领域帮扶资源；同时抽调相关部门干部组成工作组执行驻外帮扶任务。另一方面，在东西部网络化组织架构之上完善行政组织制度规范，加强结对制度韧性。在省市级结对关系中，中央要求结对双方政府签订帮扶协议，这作为政府间契约具有督促政策执行的作用；相应地，在市以下的县、乡镇、学校、医院结对关系中，大部分单位都签订了东西部帮扶协议。此外，“一把手”负责制、高层定期互访、联席会议制度、干部交流与挂职、监督考核等具体制度规范，都有利于结对帮扶资源的组织化运作。

3．价值认同激励是结对治理的助推力

在结对帮扶政策实施过程中，价值认同激励主要表现为干部和群众对结对治理政治伦理以及运动式治理、绩效目标管理等科学施政方式的认同。一方面，在政治动员上激励干部作为，加强绩效评价与治理过程相结合。完整的政策过程，不仅包括决策与执行，也包括评价、监督与反馈。其中，政府绩效评价与监督是保证党中央制定的结对帮扶政策既能高效执行又能协商适配的关键环节。另一方面，在社会动员上激励社会参与，坚持群众利益与治理效能相结合。最广大人民群众的根本利益事关社会参与的积极性及其对党中央治理效能的认可。在东西部协作过程中，资源要素流动更加自由，东西部市场利益联结更加紧密，贫困群众、企业家、消费者等市场参与者各得其所，进而增强了各民族互帮互助的共同体意识，进一步强化了社会信任交往的制度环境。

四、总结与讨论

本文认为，结对治理是权威主导下的非均衡主体间定向合作过程，是中央实现社会公平的结构化治理模式，反映了中国特色社会主义制度凝聚社会分散资源将其转化为国家治理公平效能的过程。以东西部协作为例的结对帮扶政策实施过程，以中心任务明确结对责任分工，以项目运作整合结对帮扶资源，以绩效考核激发结对竞合行为，通过政治权威引导、治权结构延伸、价值认同激励三重力量的相互作用，逐步实现社会各领域由非均衡发展向均衡发展转变，进而实现社会公平。

与传统科层治理理论对话发现，结对治理在组织结构上促进了国家治理体系的进一步完善。结对关系的建构有利于克服科层治理形式主义、各自为政、推诿扯皮的行为弊端，有利于整合各领域碎片化、分散化的治理资源；而结对关系的启动与调整具有非常态化、主观化的特点，需要依托传统科层结构的权力资源、组织运作和政策工具。因此，结对治理并非与科层治理相对立，而是对科层治理结构的弹性变革，不仅弥合了原有科层组织“条块”分割的组织缺陷，也为市场与社会参与搭建了组织交流平台，有利于将政治动员转化为社会动员，将资源匹配转化为资源创造。结对治理理论以实现共同富裕为背景条件和研究意义，在实践意义上既有利于实现治理公平，又有利于实现治理效率。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家要实现高质量发展，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。结对帮扶以非均衡发展为前提，同时又结合区域优势互补的特点，是与社会生产力发展、社会财富积累相伴产生的，是实现社会资源普遍地、精准地、渐进地均衡分配和高质量发展的政策机制：一方面，通过结对帮扶关系的建构，让先富帮扶后富，有利于实现社会公平，同时，结合了正式与非正式制度，增加了科层组织内部结构弹性，提升了部门和区域行政资源优化配置的效率；另一方面，通过结对关系的网络化建构，延伸拓展了科层组织运行的国家与社会边界，形塑了市场竞争与社会参与规范，促进了资源创造与社会信任，提升了市场与社会资源配置的效率。

广州大学乡村振兴研究院

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