谷琶书苑||《生态型责任政府论》

广州大学公共管理学院 2023-02-24

现代大学教育之发展，瞬息万变。而社会国家及宇宙太空事物，无时不在变动之中。故培育人才，如何以适应社会之需要，如何以改进社会之事业，以达到社会福利之最高标准，大学教育之责任重大也——陈炳权（广州大学创校校长）

《生态型责任政府论》序

任剑涛

随着生态问题严峻性的日益凸显，生态文明的有效建设成为后工业社会发展的一个重要任务与使命。中共十七大报告首次把“生态文明”这一理念写进党的行政纲领，十八报告更将生态文明建设作为一个重要的工作目标和任务加以重视和发展；十九大报告中更将生态文明建设视为中华民族永续发展的千年大计。此外，国际上很早就将生态文明与政府责任的有效担当纳入议事日程当中。1972年6月的《联合国人类环境会议宣言》中就已经明确指出：“保护和改善人类环境，一方面是全世界各国人民的迫切希望，另一方面也是政府的责任。”经济发展与环境保护是政府肩负的双重使命，生态文明的代际公平思想要求政府从长远的角度出发，将生态环境效益优先于经济效益进行权衡和考虑。生态危机的与日加剧无形中加速了政治文明向生态文明的发展与演进，也要求政府对生态责任的履行与担当。20世纪90年代以来，世界不少发达国家和世界组织已经开始了生态文明的实践与探索：加拿大在1990年颁布了《绿色政府计划》，旨在通过环境管理中的领导来绿化政府；世界贸易组织通过建构“绿色贸易壁垒”，对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域，而且与此相关的标准越来越多、规制的范围越来越广。

生态文明建设已经成为时代的主题和旋律，政府治理中如何有效实现生态责任的担当，这也成为当今学界关注的焦点。《生态型责任政府论》基于生态文明建设的背景，探讨政府生态责任的有效追究与落实问题，它既有理论的创新价值，也具有较强的时代意义。该书在内容上主要分为七个章节：

第一章，研究的时代背景与理论价值。在生态文明背景下，提出政府生态责任追究的重要时代背景与理论价值。此部分对国内、外的政府责任的研究进行文献综述，指出当前政府生态责任研究的局限性，并提出生态文明建设中的新型政府责任体系的定位与解读。

第二章，生态型责任政府的提出。基于生态型政府理论研究，提出生态型责任政府的建构理念，并主张通过契约式路径实现政府生态责任的有效追究与落实。同时，对生态型责任政府的模型建构展开了体系化的思考，主张实现生态伦理制度化和生态制度伦理化的双向融合，提出通过道德契约、政治契约和行政契约这三重契约的有效建构最终实现政府生态道义责任和政府生态岗位责任、公务员生态岗位责任的重重落实。为了有效推进生态型责任政府的现实转化，我们主张从行政价值理念、背景制度设计与政治伦理基础、责任主体、责任受体、责任内容、责任流程与机制这六个维度展开“观念—制度—运作机制”的一体化建构。

第三章，建构生态型责任政府的“理性生态人”行政价值理念。基于生态学的思维借鉴经济学的“理性人”假设启示、结合中国传统生态政治伦理的“天人合一”、“参赞化育”思想，提出“理性生态人”的行政价值理念，这是生态型责任政府之魂。“理性生态人”认为生态政治有三个层次，即政治体系内生态、政治社会生态和政治社会自然生态。其实，这三个层次也可看做是两个生态系统：政治“内生态”与政治“外生态”。一个具有时代特征的、富有民主精神的政治体系，要保持其良好的“内生态”系统，必须以历史的传承性、目的的人民性、体系的开放性和运行的制衡性为其准则。政治“外生态”，即政治体系与社会和自然之间通过互动而达成的互为助益的动态平衡关系。要使政治体系的功能得以充分发挥，必须把握好政治体系与整个环境的协调关系，也就是把握好政治体系的外生态。

第四章，生态型责任政府的道德契约之维。生态型责任政府的道德契约追究政府生态道义责任问题，体现在政府生态道义责任的内容界定与责任追究流程设计与制度配备中。生态型责任政府的道德契约在整个政府契约体系中处于高位契约层，它是生态型责任政府的灵魂和基础，并以此进一步推衍出后续的责任政府契约层面的建构，是生态型责任政府建构的起始步骤与首要环节。本部分先对生态型责任政府的道德契约进行理论界说；接着，从康德、罗尔斯的契约论思想获取学术养分，并探讨了生态正义问题，认为生态正义是生态型责任政府的目标与使命；最后，提出生态型责任政府道德契约的主要建构思路与流程。道德契约是指社会成员之间签订的契约，它以人民主权作为其存在的根本前提，涉及到国家存在的合法性问题。

第五章，生态型责任政府的政治契约之维。政治契约是指议会（或公民）与政府或政府首脑之间的契约，强调政府客观责任的有效落实与责任追究，它涉及到政府的合法性问题。为了保证政府生态责任的有效落实，我们主张从政府与民众之间签订的政府契约入手，该契约的内容主要体现在即将上任的政府的施政纲领中。为此，我们主张在政治契约环节，必须将有效注入补充政府生态责任内容，它是保证政府生态责任得以有效落实的前提和基础。政治契约在整个生态型责任政府建构中，它只是一个中间层面，它以道德契约为上位契约，以行政契约为下位契约，需要通过行政契约后续建构来最终实现生态型责任政府整个契约体系的完整打造。本部分首先对生态型责任政府的政治契约进行理论界说；然后，从中世纪政约思想、近代的契约宪法政理论、当代绿色政治的理论与实践进行政治契约理论溯源；最后，通过生态型责任政府政治契约流程与制度建构来最终实现政府生态责任的锁定。

第六章，生态型责任政府的行政契约之维。行政契约在生态型责任政府的大契约体系中，属于低位契约层的定位：它以公务员（行政人员）的个人岗位责任的有效落实为最终目标和使命，涉及到行政的合法性问题。当生态型责任政府由道德契约层、政治契约层进入到行政契约层的打造时，已经将生态责任从生态道义责任、政府岗位责任的锁定与追究进一步推进到每一个公务员岗位责任的锁定与追究层面，使政府生态责任真正落实到具体的岗位和每一位公务员身上。本部分首先，对生态型责任政府的行政契约展开理论界说；接着，对行政契约进行理论溯源之后，从新公共管理中的契约外包制、公务员聘任制等制度设计中探讨其现实依据；最后，在对生态型责任政府行政契约进行类型划分基础上，探讨了生态型责任政府的官员选拔制度和终极责任清算制度。

第七章，生态型责任政府的现实关照。此部分基于全球治理的时代背景，主张国家治理与全球治理的互动与整合。同时，进一步结合实际当代中国政府在全球治理中的角色定位与转型问题，力图将生态型责任政府作为当代全不堪治理的中国智慧与中国方案。

《生态型责任政府论》具有一定的理论首创价值。在生态文明建设视角下进行政府责任研究，基于契约式责任政府有效建构的思路，首创性提出了“生态型责任政府”建构的思路和主张。生态型责任政府主张以“理性生态人”行政价值理念为指引、以政府生态责任的有效谋求作为目标和使命、主张通过契约路径、以“观念—制度—机制”一体化设计来最终保证政府主、客观生态责任的重重锁定与追究。

首先，它实现了生态型责任政府“生态正义”的新型定位与解读。用深层行政生态学的思维进一步拓展了原有生态正义的内涵与边界，将之与环境正义进行了本质性划分。它认为，生态正义学存在四个维度的坐标圈层：一是时间维度的代际公平、二是空间维度的国际公平、三是主体维度的种际公平、四是权力维度的弱势群体公平。同时，生态型责任政府的生态正义，它的实质是用人类整体理性来反思人类的生态资源开发利用行为，以人与自然和谐、可持续发展为价值目标，主张以可持续发展的思维实现国内政治、经济、社会、文化、环境的和谐发展的同时，有效实现全球治理背景下人类命运共同体的和谐共治。

其次，提出生态型责任政府的新型政府生态责任体系划分。主张政府生态责任是政府实现经济、政治、文化、社会等多维均衡发展的责任界定，它不再局限于浅层生态政治学中对政府的环境保护责任定位，而是已走向深层生态政治学中对政府承担政治、经济、文化、社会等多维均衡发展责任与追求，与此同时，它还额外追加了代际公平与正义谋求的时间之维。为此，生态型责任政府追求的政府生态责任，它涵盖了传统政府责任的所有内容，强调实现社会、政治、经济、文化的均衡发展责任，并将代际公平与正义的时间之维拉入政府生态责任范畴之中。

生态型责任政府的政府责任体系划分：它包括政府生态道义责任（主观责任）和政府岗位责任（客观责任）、公务员岗位责任（客观责任）这三个层面。同时，这三个政府生态责任层又存在如下的关系：第一，存在逻辑先后关系，强调主观责任对客观责任的统摄与渗透。政府主观责任（政府道义责任）应当是政府客观责任的灵魂与指南，政府主观责任对政府客观责任发挥着统摄作用。政府客观责任必须与政府道义责任相一致为前提，当出现责任冲突时，必须无条件履行政府道义责任为目标。这在很大程度上解决了政府现实运行中，出现的客观责任与主观责任的伦理冲突问题。第二，尽可能以法律责任的形式外化，以便责任的落实与追究。为了保证政府道义责任的追究与落实，契约式责任政府的责任追究思路主张将政府的主观责任通过契约的方式具体化，从而实现责任的有效锁定，如通过法律等条文形式的明文规定，以法律底线形式确保对道德这种形而上层面的追究与落实。在生态文明视角下的新型政府责任体系里，不论主观责任还是客观责任都将最终通过契约的路径尽可能外化为法律责任，并最终以法律责任追究的方式来达成；生态型责任政府中的生态责任体系是对传统政府责任体系的解构与升级，而非只是额外增加的一个责任内容或指标。

再次，建构生态型责任政府的“理性生态人”行政价值理念。从经济人、理性人和生态人等人性假设出发，建构出具有生态文明特色的新型“理性生态人”责任政府观，并从核心责任政府价值观和衍生责任政府价值体系两个层面展开体系化建构。“理性生态人”责任政府观以承认“人是理性地追求自身利益最大化”为前提，同时又主张政府用可持续发展的生态眼光来进行决策和管理；它以“理性”为“用”（即手段），以“生态”为“体”，是生态政治文明和追求经济理性发展思想的有效整合；它有效界定出了新时代的政府道义责任的内涵与实质，是当代社会公平与正义的政府责任的新型定位与解读。“理性生态人”责任政府价值体系主要从“为民”的目的子系统、“生态产业化”的手段子系统、“生态与经济理性”的规则子系统、“竞争与监督”的制衡子系统和“绿色行政文化”保障子系统这五个方面进行建构与打造。

最后，生态型责任政府主张通过契约式路径，实现“理念—制度—运作”的一体化设计与打造。生态型责任政府是通过契约路径实现政府生态责任的重重锁定与追究，它实质上是法律路径的探讨。契约理论意味着契约政治与契约文明，它背后蕴涵了主体性、平等性、正义性、互惠性和效率性这五种价值取向；契约更是责任政府建构的一种有效手段和工具。生态型责任政府是由道德契约、政治契约和行政契约组成的三位一体的契约体系，最终保证政府生态责任的重重追究与落实。道德契约是指社会成员之间签订的契约，它以人民主权作为其存在的根本前提，它从国家存在的合法性入手，讨论政府道义责任的有效追究与落实；政治契约表现为议会（或公民）与政府或政府首脑之间的契约，强调政府客观责任的有效落实与责任追究，它从政府的合法性层面，探讨政府客观责任的追究与落实；行政契约表现为行政官员（或行政部门）与政府（最终是人民）之间的契约，强调行政官员或行政部门的岗位责任的有效落实与追究，它从行政官员的合法性层面，研究行政官员岗位责任的有效追究与清算。本研究侧重探讨了三重契约层的关系定位与制度链接问题，确保“理性生态人”政府责任追究制度在各契约层面的有机运行。在契约体系中，道德契约是高位契约、政治契约是中位契约、行政契约是低位契约；这三重契约的高、中、低定位，不是对契约层的价值意义上的尊卑定位，而是功能体系上的前后配置与安排；三个契约层面彼此间不是孤立发展的，而是存在着一个层层统摄与嵌套的关系。

同时，生态型责任政府主张从三个契约层面（即道德契约、政治契约和行政契约）、六个建构维度（即责任主体、责任受体、责任内容、责任追究与清算机制、政治伦理基础、背景制度设计）实现“理念—制度—运作”一体化建构：在“理性生态人”行政价值观的统摄下，以一个契约体系的形式，并配之以政府主、客观生态责任的追究和清算制度，最终完成生态型责任政府的“观念—制度—运作”一体化设计与建构。

生态文明建设对于一个国家而言，任重而道远。纵贯人类发展史，生态治理思维已经超越了主权国家版图的界限。生态型责任政府的有效打造，不仅有利于解决当今国家治理的逻辑困境与路向选择，它还为全球治理、地方治理、区域治理，甚至是边疆治理的纵深发展带来不少有益的价值启示与思路借鉴，这也无形中为全球治理和人类命运共同体的有效打造带来了一缕中国智慧和发展曙光。

任剑涛

2018年6月18日

（序者任剑涛系长江学者特聘教授、清华大学政治学系教授）

编辑|肖文正

编审|廖令剑

监制|林曼曼

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