【华创宏观·张瑜团队】今年的财政是如何打算的？——扩内需系列六

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文/华创证券首席宏观分析师：张瑜

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【扩内需系列报告】

主要观点

一、今年的预算缺口有多大？

今年以一般公共预算支出-收入衡量的预算缺口达6.76万亿。其中，3.6%的赤字率安排对应弥补3.76万亿，剩余约3万亿缺口仍需通过调入今年二、三本账资金及使用往年结转结余资金来弥补。

二、6.76万亿预算缺口怎么平？

除3.76万亿赤字外，今年全国财政将调入资金及使用结转结余29980亿。分中央和地方看：中央将从中央预算稳定调节基金调入5300亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元。地方财政将调入资金及使用结转结余21100亿。其中涉及中央的科目分类较为清楚，而地方只给了总数。

三、从中央预算稳定调节基金及二三本账调入

（一）从中央预算稳定调节基金调入预算稳定调节基金的起的是“以丰补歉”的“蓄水池”作用。李克强总理在政府工作报告中强调“各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排”，今年从中央预算稳定基金调入5300亿创下历年之最，主要就来自于收回中央财政结转资金。2019年末中央预算稳定调节基金余额升至5272亿元，加上决算整理期内预计新增补充的部分资金，足以满足一本账5300亿调入。（二）从二本账调入中央财政预算从二本账调入3002.5亿（去年仅调入4.23亿），主要增量来自抗疫特别国债发行收入。今年发行的1万亿特别国债要求全部直达市县基层，从特别国债注入的中央二本账出发，分为两条路径：约7000亿直接在二本账内对地方转移支付。剩余约3000亿先调入中央一本账，再通过一般性转移支付进入地方一本账，地方理论上没有使用限制，可灵活用于“六保”等领域。（三）从三本账调入中央财政预算从三本账调入577.5亿（去年调入389.8亿），主要增量来自于央企（非金融）的利润上缴。虽然今年来自三本账调入的增量贡献仍有限，但是在利润增速大幅放缓背景下的逆势加大上缴。从中央财政整体看，除了8.28万亿一本账预算收入和2.78万亿中央财政赤字之外，从中央预算稳定调节基金和二、三本账调入合计达到8880亿，规模均创历年新高，再通过中央本级支出的负增长安排，共同支撑了今年中央财政对地方近9万亿的转移支付（同比12.8%，增速历史最高）。四、地方调入资金及使用结转结余地方财政预算调入资金及使用结转结余2.11万亿，但具体构成不予公布。我们估算年初地方结转结余资金剩余不到2000亿，考虑到结转结余资金未来年份仍需使用，在不使用地方新增存量盘活资金的保守假设下，2.11万亿将主要来自二、三本账调入资金。其中，地方三本账调入资金792.57亿，意味着需要从地方二本账调入2.03万亿资金。地方二本账中，由于专项债额度已经确定，土地出让收入成为地方财政支出的最大不确定因素。我们估算若土地出让收入增速低于-5%，地方财政支出或将面临资金缺口。面对较为刚性的土地出让收入增速目标，今年地方财政的选项包括：1.继续加大优质地块的出让力度，维持至少-5%以上的土地出让收入增速；2.提升盈余资金调出比例，但可能意味着部分项目资金的挪用；3.压减地方基建配套支出。若二本账盈余不足以满足预算支出，地方可能将根据目标优先级进行支出压减；4.盘活地方存量资金，补充地方结转结余资金供使用。但在年初地方结转结余资金估算余额不足2000亿的背景下，考虑到地方财政困难局面可能并非一时，对今年盘活使用地方存量资金的期待不宜过高。

风险提示：财政收入增速不及预期，土地出让收入大幅下滑。

报告目录

报告正文

一

今年的预算缺口有多大？

今年全国一般公共预算收入180270亿元，下降5.3%。全国一般公共预算支出247850亿元，增长3.8%。以一般公共预算支出-收入衡量的预算缺口（实际赤字）达6.76万亿。其中，3.6%的赤字率安排对应弥补3.76万亿，剩余约3万亿缺口仍需通过调入今年二、三本账资金及使用往年结转结余资金来弥补。

二

6.76万亿预算缺口怎么平？

在我国目前的全口径预算体系下，财政分为四本预算，称为“四本账”。其中，“一本账”一般公共预算规模最大，今年预算支出24.79万亿，资金主要来自财政收入（税收收入为主）。“二本账”政府性基金预算规模其次，今年预算支出12.61万亿，收入主要来自土地出让、专项债、抗疫特别国债。“三本账”国有资本经营预算规模较小，今年预算支出0.26万亿，收入主要来自国有企业（非金融）利润上缴。第四本账社会保险基金预算今年预算支出8.23万亿，收入主要来自保险费和财政补贴，年末滚存结余8.9万亿。“四本账”之间的勾稽关系可简单表述为：二、三本账当年盈余可调出补充一本账，一本账通过支出补充第四本账，前两本账历年累积的结转结余资金，每年可调出补充一本账。

预算草案要求“加大各类结转结存资金盘活使用力度，努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口”，除3.76万亿赤字外，今年全国财政将调入资金及使用结转结余29980亿。分中央和地方看：中央将从中央预算稳定调节基金调入5300亿元（包括决算整理期内预计新增补充的部分资金），从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元。地方财政将调入资金及使用结转结余21100亿元。其中涉及中央的科目分类较为清楚，而地方只给了总数。

三

从中央预算稳定调节基金及二三本账调入

（一）从中央预算稳定调节基金调入

顾名思义，预算稳定调节基金的起的是“以丰补歉”的“蓄水池”作用。上世纪80~90年代，我国财政资金相对短缺，跨年度平衡无从谈起。进入21世纪，由于经济增长持续高于预期目标，加上政策性增收因素，财政一度从收支困难转为连年超收，2003年至2006年年均超收达2040亿。在此背景下，为更科学合理地编制预算、保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，2007年十届全国人大五次会议做出设立中央预算稳定调节基金的决定。根据现行办法[1]，只有一本账可以设置预算稳定调节基金，一本账的超收收入（除冲减赤字外）、结余资金以及一、二本符合特定要求的结转资金应用于设置或补充预算稳定调节基金。预算稳定调节基金存在于各级财政，但仅中央公布历年使用、补充和余额情况。

李克强总理在政府工作报告中强调“各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排”，今年从中央预算稳定基金调入5300亿创下历年之最，主要就来自于收回中央财政结转资金。2019年调入一本账2800亿后，中央预算稳定调节基金余额仅剩966亿，但通过收回中央财政结转资金补充3000亿及中央一般公共预算结余补充1269亿，2019年末中央预算稳定调节基金余额升至5272亿，加上决算整理期内预计新增补充的部分资金，足以满足调入一本账5300亿的要求。

（二）从二本账调入

中央财政预算从二本账调入3002.5亿（去年仅调入4.23亿），主要增量来自抗疫特别国债发行收入。根据预算草案，今年发行的1万亿抗疫特别国债要求全部直达市县基层，主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。从特别国债注入的中央二本账出发，分为两条路径：约7000亿直接在二本账内对地方转移支付，这部分资金主要用于抗疫相关支出，要求形成项目对应。剩余约3000亿先调入中央一本账，再通过一般性转移支付进入地方一本账，地方理论上没有使用限制，可灵活用于“六保”等领域。

（三）从三本账调入

中央财政预算从三本账调入577.5亿（去年调入389.8亿），主要增量来自于央企（非金融）的利润上缴。现行预算体系下，非金融央企利润先缴入三本账（上缴比例约15%~20%），再从三本账调入一本账（调入比例约20%~25%），两重“截留”机制下，归母净利润实际缴入一本账、用于填补收支缺口的比例仅约3%~4%。虽然今年来自三本账调入的增量贡献仍有限，但是在利润增速大幅放缓背景下的逆势加大上缴：1-4月国有企业归母净利润同比下降88.8%，央企税后净利润同比下降59.5%，假设全年央企净利润恢复至去年7成水平，非金融央企利润上缴三本账、调入一本账的比例都将有10个百分点左右的提升，实际缴入一本账比例将较去年翻倍。

从中央财政整体看，除了8.28万亿一本账预算收入和2.78万亿中央财政赤字之外，从中央预算稳定调节基金和二、三本账调入合计达到8880亿，规模均创历年新高，再通过中央本级支出的负增长安排（同比-0.2%，非急需非刚性支出压减50%以上），共同支撑了今年中央财政对地方近9万亿的转移支付（同比12.8%，增速历史最高）。

四

地方调入资金及使用结转结余

地方财政预算调入资金及使用结转结余2.11万亿，但具体构成不予公布。我们估算年初地方结转结余资金剩余不到2000亿，考虑到结转结余资金未来年份仍需使用，在不使用地方新增存量盘活资金的保守假设下，2.11万亿将主要来自二、三本账调入资金。其中，地方三本账调入资金体量较小（预算调入792.57亿），意味着需要从地方二本账调入2.03万亿资金。

地方二本账中，由于专项债额度已经确定，占比达本级收入90%的土地出让收入成为地方财政支出的最大不确定因素。我们估算在其他条件不变的情况下，-3%的预算土地出让收入增速对应2.87万亿地方二本账盈余，按往年约75%的调出比例可供调出2.22万亿，足以满足地方财政支出要求，且余量较充足；若土地出让收入增速降至-5%（1-4月同比-4.5%），调出资金将降至2.1万亿，仍可满足地方财政支出要求，但余量紧张；若土地出让收入增速降至-10%，地方财政支出将面临近2000亿的资金缺口。面对较为刚性的土地出让收入增速目标，今年地方财政的选项包括：

1.继续加大优质地块的出让力度，维持至少-5%以上的土地出让收入增速。每提升土地出让收入增速一个百分点，可创造约700亿二本账盈余；

2.提升盈余资金调出比例。二本账盈余可分为调入一本账和结转下年支出两部分，通过压降结转下年支出的比例，可供调入一本账的盈余比例将有所提升，但这可能意味着部分项目资金的挪用；

3.压减地方基建配套支出。若二本账盈余不足以满足预算支出，地方可能将根据目标优先级进行支出压减：由于一般性支出压减和民生支出“六保”目标明确，反映地方基建配套的城乡社区和农林水事务支出增速可能不及预期。

4.盘活地方存量资金，补充地方结转结余资金供使用。以上分析均基于地方不使用新增存量盘活资金的保守假设，而我们估算2015-2019年地方盘活存量资金总量约1.2万亿，2014年底省本级财政存量资金约为2.3万亿[2]，不考虑新增沉淀资金，粗算目前地方财政存量资金至少尚存1.1万亿盘活空间。但在年初地方结转结余资金估算余额不足2000亿的背景下，考虑到地方财政困难局面可能并非一时，对今年盘活使用地方存量资金的期待不宜过高。

[1]2015年《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》、2016年《中央部门结转和结余资金管理办法》、2018年《预算稳定调节基金管理暂行办法》。

[2]《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，“去年各级财政均有大量资金结存未用，至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元”。简单线性外推可得当时省本级存量资金在2.3万亿左右。

具体内容详见华创证券研究所6月1日发布的报告《【华创宏观】今年的财政是如何打算的？——扩内需系列六》。

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