国有资本投资运营公司的“病”，治好了么？

前言

早在几年前，也就是搭建国有资本投资、运营公司和“管资本”成为本轮国资国企改革核心亮点之一的时候，华彩对搭建两类公司面临的问题进行了深度思索，针对顶层设计尚未出炉、实践经验不成体系、各省市“摸着石头过河”等现象，提出了5大症结所在。

这些当时就已经存在的问题，有些随着《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》等政策的发布已经得到解决，有些则仍然在持续存在并阻碍着两类公司的进一步发展。

前事不忘后事之师。当年的五大问题究竟是什么？国资委作为国资国企改革的操刀手，在这轮针对两类公司的手术中，究竟有没有直接命中症结源头？请看下文

1

平台公司定位不清、投资运营职能混淆

在《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（以下简称《意见》）未推出前，部分省市国有资本运营投资平台的功能定位并不清晰。

首先，在组建环节上，部分省市的国有资本运营公司是由一些偏产业经营的集团公司改组而来的，其资本运营功能通常较弱，达不到国有资本运营公司的要求。

其次，在运营环节上，很多国有资本运营公司除资本运营，往往还涉足产业经营、产业投资，各种功能交叉在一起，经营、运营、投资混杂，定位混乱。

那么，为了实现两类平台明确的职能定位，平台型公司到底该如何搭建？搭建后的平台型公司如何运行？兼具产投功能的集团企业改组而成的平台型公司如何实现业务剥离与重组？两类平台型公司又该如何互动呢？

这是华彩在2016年所提出的问题，也是华彩创新中心致力于研究的课题。华彩在2016年给两类公司的定位，与《意见》给出的定位不谋而合。

国有资本投资运营公司分为国有资本投资公司和国有资本运营公司两类。

国有资本投资平台（大投行+大基金）的主要职能是增量投资，做新兴战略性产业的投资，在扶持产业发展、调整经济结构的同时，获取所投产业迅速增长的红利。

国有资本运营平台（大资管+大资本运作）的职能主要是资产整合：一是存量资产整合，将国有股权、债权等存量资产盘活，促进股权流动，资产盘活所获得的资本反哺其他需强化的公司；二是增量资产整合，类似“淡马锡”，代行使政府或国资委行政指令，完成存量资产整合后，围绕国有资本布局规划，扩大增量，用投资的理念来运营。（2016年）

华彩咨询

《意见》

国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。

国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。（2018年）

平台公司定位不清、投资运营职能混淆的问题，可以说已经得到彻底解决了。

2

平台公司定位偏离，做成投控集团

要将国企改组成真正意义上的国有资本投资公司，国资委和集团公司必须有取有舍、加快转型。

在当时，部分省市的国有资本投资公司是由原本的交投集团、能投集团等专业投控型集团改组而来的，改组后虽被赋予了“平台型公司”的帽子，却“有名无实”，本质上仍定位于“产业控股集团”。部分平台型公司缺乏长期战略性投资的内在动力和外部激励，抵制不住市场诱惑，进行盲目性投资、机遇性投资，甚至“由虚做实”，步入产业经营阶段。

这些都与国有资本投资公司所要求的战略性投资和产业控制目标不一致，与国资委赋予平其助推国资布局与结构调整的使命相背离。

“平台型公司”出现“有名无实”、“由虚做实”等问题的根本原因，在于国资委目前以财务指标为主的考核方式，使得多数国企倾向于短期业绩，而不太顾及长期投资和战略性布局，尤其是在经营压力较大、利润考核指标较重、国企领导人实行任期制的情况下，很多国企甚至采取减少研发投入、优先卖掉好资产等做法，以满足当年业绩考核要求。

而战略性产业往往需要持续的大规模研发投入或逆周期投资，但这可能导致企业当期收入或利润减少，如果没有机制保障，对注重短期考核又要市场化运作的国有资本投资公司而言，这绝非明智的选择！

而在《意见》中，则完善了对国有资本投资、运营公司的监督体系,并实施绩效评价。

意见指出，国有资本投资、运营公司要接受政府或国有资产监管机构的综合考核评价。考核评价内容主要包括贯彻国家战略、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程，重大问题决策和重要干部任免，国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

针对两类公司的不同定位，设定国有资本投资公司建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司建立财务管控模式，对所持股企业考核侧重于国有资本流动和保值增值状况。

绩效考核对于两类公司的发展转型进行着正反馈，全方位考核，避免了干活全方位，考核财务一根筋，可以多角度确认两类公司价值。

3

病急乱投医，盲目学习淡马锡

时间回到2016年，在地方国企改革进程中，由于国内尚无成体系的成功实践经验，新加坡“淡马锡模式”被频频提及，特别是在被称作“重庆淡马锡”的渝富集团逐步形成国有资本投资运营公司的基本架构后，各省市更是纷纷启动打造“地方版淡马锡”的行动计划，但“淡马锡模式”真的是我国适合我国国资国企改革的“良药”吗？

淡马锡模式的经验，归结起来有如下几点：

（1）国有资产公司化运作，投资主体和决策主体的分离，政府不干涉企业运作。这确保了企业拥有独立决策权，从而有利于企业及时应对市场变化做出调整。

（2）追求公司效益最大化，目标明确。淡马锡公司作为一个完全的国有企业，却始终坚持公司的地位，以追求效益最大化为目标，积极为股东创造价值。

（3）母公司从总体上对子公司实施管控，但不干涉子公司的实际运作。淡马锡公司对下属公司的控制主要通过财务方面进行管控，而不实际参与子公司的运作。

（4）有一支高素质的人才队伍和一套行之有效的人力资源开发制度。淡马锡公司注重人才培养，拥有高素质的人才队伍，能人居其位的思想始终贯彻其中。

（5）有雄厚的资本实力和灵活的融资手段。淡马锡雄厚的资本实力，可以确保其各项战略的实施，灵活的融资手段，也帮助其获得了巨大的资金来源。

（6）完善的制度环境和市场环境。淡马锡的成功，离不开新加坡国内健全的公司政治经济环境，离不开完善的法制制度。

淡马锡模式的精髓在于所有权与经营权分离，其政企分离、市场化运作、利用董事会划清企业与政府和被投资企业之间的边界、坚持市场化人才选聘机制等方面的做法，的确值得借鉴。

但无论从其诞生的历史背景、运作现状，还是它所折射的本土化环境来看，淡马锡的成功有其特有的环境，中国不宜复制或移植这一模式。

针对这一问题，主治医师国资委也开出了一剂良方。过去很多地方的两类公司也取得了一些突破，比如渝富对于地方国资的总体经营，比如四川发展的区域国资大平台等等，国资委也一直鼓励试点先行，大胆探索，及时研究解决改革中的重点难点问题，尽快形成可复制、可推广的经验和模式。

而特色化的中国两类公司则依靠着中国模式进行运营：

• 国有资本投资、运营公司要按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰、精简高效、运行专业的管控模式，分别结合职能定位具体负责战略规划、制度建设、资源配置、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价等事项。

• 围绕落实出资人职责的定位，有序推进对国有资本投资、运营公司的放权。将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司，相关管理要求和运行规则通过公司组建方案和公司章程予以明确。

• 国有资本投资、运营公司不设股东会，由政府或国有资产监管机构行使股东会职权，政府或国有资产监管机构可以授权国有资本投资、运营公司董事会行使股东会部分职权。按照中国特色现代国有企业制度的要求，国有资本投资、运营公司设立党组织、董事会、经理层，规范公司治理结构，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

• 把加强党的领导和完善公司治理统一起来，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。按照“双向进入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子。党组织书记、董事长一般由同一人担任。对于重大经营管理事项，党组织研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序。国务院直接授权的国有资本投资、运营公司，应当设立党组。纪检监察机关向国有资本投资、运营公司派驻纪检监察机构。

我国国资国企改革并不盲目学习淡马锡，而是在顶层设计逐渐明细的基础上，大力支持基层首创，逐渐放权，这才形成了目前一轮的两类公司改革。但是，华彩有问题要问：目前，两类公司的组建、运营、改革，真的形成体系了么？

4

顶层设计依赖，基层首创不足

《关于深化国有企业改革的指导意见》这一国企改革顶层设计方案总体要求中，明确要求“正确处理好顶层设计和尊重基层首创精神的关系”。

2016年，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》出台后，各地对搭建国有资本投资运营平台的关注度明显提升，有的还启动了试点，但多是表态性的，地方政府提口号，地方国企争试点，看似热闹非凡，实则毫无进展，有的甚至将现有集团公司简单“翻牌“为投资运营公司，结果“换汤不换药”，国资委职能并无实质性转变，企业运作方式并未彻底改革，一切还是“新口号”下的“老套路”，很多地方的国有资本投资运营公司搭建实际上处于静止、停留、观望状态，地方随中央“刮风”的色彩浓重。

重庆的渝富集团、上海的上海国际和上海国盛集团、深圳的深投控等，都是当时基层首创的典型示范，“摸着石头过河”固然有风险，但其巨大的价值创造力更不可忽视。

而《意见》中，顶层设计基层首创这一观点进行了进一步的推动，在上一条症结中也有提都啊。

《意见》明确指出，国有资本投资、运营公司所持股国有控股企业中，符合条件的可优先支持同时开展混合所有制改革、混合所有制企业员工持股、推行职业经理人制度、薪酬分配差异化改革等其他改革试点，充分发挥各项改革工作的综合效应。

华彩咨询认为，单项试点没有道理，为什么甲可以试点A，而乙却只能试点B，丙为什么非要被安排试点C。很机械。以后不要搞单项改革，只要有利于发展企业，就要搞多方位改革。追求改革的综合效应，要树立一批真正的改革标杆而不是实验室小试成果。

5

平台公司超多元化，基层首创不当

在2016年，因国有资本投资运营公司顶层设计尚未出炉，各省市平台型公司的设立五花八门，“基层首创”乱象丛生，部分省市以行业龙头国企为主体，将各行业的国企分别“归堆”，组成多个专业的国有资本投资运营公司，导致平台型公司数量过多、种类繁杂，如机械、车及汽车零部件产业投资平台、水务投资平台等，这类“平台型公司”因存在产业单一性，进行资产经营运作的空间与价值有限，实际上更适合打造为产业集团。

那么，到底该如何组建平台型公司？组建多少个平台公司？组建专业型平台公司，还是组建综合型平台公司？组建后的平台型公司又该如何避免与既有资本市场、实体经济的冲突呢？

这是华彩在2016年提出的问题。

问题部分得到了解决。《意见》指出，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。

可是，问题还没解决的部分怎么办？

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