冷观环境法治趋势|阳光特刊

Original 文黎照阳光时代法律观察 2023-02-03

文/

阳光时代律师事务所环境资源业务部文黎照

才觉春暖花开，转眼又到岁末。

自修订的《环境保护法》2015年实施以来，已经三个年头。为保持法律的一致性和协调性，以及各类环境要素的污染防治和生态保护，环境领域的多部法律法规进行了修订，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等，还有《土壤污染防治法》、《排污许可证管理办法》等在酝酿出台中。此外环保部还制定了多个部门规章配合新法实施。天下之难事，不难于立法，而难于法之必行。回首环境法治的运行轨迹，有以下几点变化和迹象可循。

一、环保督察成为新常态

近两年，“环保督察”当之无愧是最热的关键词，中央环保督察组以高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题，和环境质量恶化的区域流域问题为抓手，通过对排污企业的检查，落实“党政同责”和“一岗双责”制度，监督地方党委、政府贯彻国家环保决策部署和监督环境保护管理职责履行情况。

根据近期公开的第一批中央环保督察问责情况，内蒙古、黑龙江、江苏等八省（区）共问责1140人，其中厅级干部130人，处级504人，多数受到处分，少数严重的移送司法机关；涉及的职能部门包括环保、水利、住建、城管、发改、农业、公安、交通、安监、市场监管等。目前已经进行四批中央环保督察，覆盖到31个省区市，虽然后三批的问责处理情况还没公布，相信力度不比第一批小。总体上环保督察呈现出的几个特点：一是党政同责、一岗双责动了真格，并且是打好污染防治攻坚战的保障；二是落实各个部门的环保职责，环保不是环保局的事，需要各职能部门各司其职；三是以突出的环境问题为抓手，对企业主体责任和党、政部门的监管责任同时督察，双管齐下从根源上解决突出环境问题。

二、环境执法和环境司法更加专业和严格

由于近两年环保部门狠抓环境执法能力建设，通过集中培训、开展执法大比舞、大练兵等竞赛活动，执法能力快速提升。同时，环境执法管理和移动执法系统建设也进步很大，比如执法人员统一着装、配备执法专用车辆和装备，检查程序标准化、处罚自由裁量规范化等，因此这两年的环境执法案件普遍增长，适用移送行政拘留、按日连续计罚、查封扣押和限产停产四个新的处罚措施进行处罚的案件数量增长较为明显，2016年共21738件，同比增长85%[1]。环境执法总体呈现出趋严态势。

中国的环境司法专门化建设从2007年贵州市清镇第一个环保法庭成立至今，已经有10个年头。截止2017年6月，全国已经建立了976个环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭。已经有21个高院设立了环境资源审判庭，6个省（市）设立了三级环境资源审判组织体系，多数采用“三审合一”的模式，每年受理的环境资源案件超过30万件[2]。自2015年1月至2016年6月的一年半时间内，全国法院受理的各类刑事、民事、行政环境一审案件数量是前十年环境案件总和的1.4倍，充分说明近两年环境司法的力度之大。除此之外，北京、陕西等九省市已经建立了环境警察队伍，没准环境检察官也呼之欲出了。由于环境资源类纠纷案件的专业性和复杂性，司法专门化趋势也越来越明显。

三、新常态带来的改变与问题

上述更趋严格的执法、司法和环保督察新常态趋势，加上一系列进口固废专项巡查、VOC专项治理、 2+26城秋冬季攻坚行动、和散乱污整治等主题行动的推进，职能部门的监管职能得到履行，企业的主体责任依法落实。与此同时，明显地感觉到蓝天白云离我们更近了，空气优良的天数明显增多。据统计，全国338个地级以上城市空气细颗粒物PM2.5和PM10平均浓度都在下降，与此同时，达标城市数量和平均达标天数比例都在上升。此外，地表水国控监测断面Ⅰ-Ⅲ类水体比例呈逐年上升趋势，而劣V类断面比例呈逐年下降趋势[3]。

当然，肆意排放行为再也不能被容忍的时候，加上某些地方执法能力欠缺，也不可避免地出现了一些批评的声音，比如选择性执法、运动式执法。此外，在各项制度和措施的推进下，无环评审批手续、无污染防治设施或者任意、偷偷排放污染物的企业被清理；长期违法、超标排放的企业被处罚，严重的被限产停产，或是关闭，同时也有一些企业因停产牵连到上下游的企业，“环保一刀切”的声音频现，也有一些企业被断水断电，工人因此失业，有些企业和员工甚至拉横幅抗议，声称“要环保更要吃饭”；也有商家借机提高价格，小范围内垄断货源，形成不正当竞争；甚至有些企业发出公开信，以三千亿的巨额产值叫板地方政府。然而，这些可以动摇“宁要绿水青山，不要金山银山”的决心吗？显然，只有克服转型期的阵痛，遵循现行法律，才能走上可持续发展之路。

四、趋势分析和应对建议

生态文明建设已经被提到前所未有的高度，首先是纳入经济、政治、社会、文化建设的各个环节和各个领域，进入“五位一体”战略布局；其次是十九大对生态文明建设提出了四个方面的具体要求，即推进绿色发展、解决环境领域的突出问题、加强生态环境保护、推进自然资源和生态环境保护管理体制改革；最后是十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需求，必然包括对碧水蓝天，对清洁健康环境的向往。因此，在这种背景下，严格执法的态势会继续不停歇。

1. 石油、化工、资源开采行业环境法律责任加重

新修订的《水污染防治法》和《环境保护税法》2018年就要施行，其中的地下水监测和污染防治新制度弥补了我国对地下水污染防治和保护的制度空白，对相关行业企业赋予法定的义务和责任。

一是要自行监测排放的水污染物和保存原始监测记录；重点排污单位要配备自动监测设备[4]；并对监测数据的真实性和准确性负责[5]，违反则可能招致2万以上20万以下罚款，如被责令改正而未改正的，停产整治[6]。

二是化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库等运营管理单位，要采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测，防止地下水污染[7]，否则可能遭受2万元以上20万元以下的罚款，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭[8]。

三是加油站等地下油罐应当使用双层罐或者建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防止地下水污染[9]，否则可能处2万元以上20万元以下的罚款，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭[10]。

四是工业污水处理厂的排放，应进行预处理，达到集中处理设施工艺要求[11]，否则责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭[12]。

五是环境保护税2018年开征，由于税费不能并行，排污费不再征收。虽然目前采用的是平移的方式，将费改为税，由各省市自行确定税额，但是对纳税主体而言，法律责任完全不同。不如实申报和缴纳，可能会招致严厉的刑事责任，这是排污费征收时期没有的风险。不过，由于VOC暂未纳入应税污染物，因此或许《环境保护税法》在实施前会有修改，石化行业是VOC大户，提醒重点关注。

六是排污许可证的改革。2017年火电和造纸行业已经开展排污许可证的申请和发放，其他行业也在陆续进行中。今后以排污许可证为核心将成为环保监管重要抓手，持证排污和按证排污是基本要求，同时排污许可证与建设项目环评挂钩，与环境保护税和排污权交易衔接，形成一套环境保护监管的链条。因此，建议申领排污许可证的企业，务必重视这项工作，结合实际产能和预期增幅，科学合理申报污染物种类和排污量。同时有必要将这重大事项提交股东会讨论决定，以免后期因排污许可证的限制影响正常的生产运营。

2. 环境执法更趋规范和理性

在执法为民理念的指引下，随着执法能力的不断提升，环境执法更趋理性。比如为推进《水污染防治行动计划》中的“加油站地下油罐应于2017年底前全部更新为双层罐或完成防渗池设置”目标，和衔接修订后《水污染防治法》2018年实施，环保部在11月召开专题座谈会，邀请中石油、中石化、中海油、中油碧辟等公司参加，了解加油站地下油罐防渗改造工作进展和存在的问题。在得知换罐周期长、集中短期施工会造成供油安全风险、双层罐生产能力不足且质量参差不齐等问题后，明确了优先完成建站15年以上和周围存在饮用水源地等环境敏感点的防渗改造，在风险可控、供油安全有保障的前提下，分期分批完成的方案。透过个案，可以明确看到职能部门的理性思维，尊重事实、科学决策是明显的趋势。

此外，我们了解到各地的环保执法部门多在搭建智能环境行政处罚系统，为事实的认定、处罚的法律依据和处罚措施提供规范化和标准化的支持，这不仅解决环境执法领域中头疼的法律繁杂不知如何适用问题，还解决了自由裁量如何把握的问题，堪称环境监察执法神器。同时，加上悬在环保职能部门头顶的“督察”和“行政公益诉讼”达摩克利斯之剑，我们有理由相信执法的规范性和理性将是一个大趋势。

3. 应对建议

一是审时度势，正视新常态，适应新变化。通过环境合规将法律风险降至最低，结合环保督察和检查的关注重点进行自查，比如从以下三个方面判断是否合法：1）许可是否齐备（环评、验收及排污许可等）；2）污染防治设施是否正常运行（包括废气、废水、噪声、固废处理及防渗等）；3）实际排放情况是否达标（监测数据和台帐记录）。企业可通过内部的风控系统，或者借助外脑请第三方进行审查，通过清单式的管理，查漏补缺，对未原始取得、遗失或已经与生产现状不符的审批，可通过补办或后评价的方式重新取得；此外对污染物的排放和治理，要做好实时管理，即使委托第三方进行监测和治理，也需要进行过程监管，因为企业仍旧是法律上的责任主体。

二是积极参与法律和标准的制定。环境领域的许多法律法规和技术标准都是新近制定或修订，也有一些还正在制定和修订当中，抽象的法律规则很难涵盖现实生活中纷繁复杂的具体情况。这里一方面有法律解释和适用问题，另一方面也存在挂一漏万的情形，因此建议多关注法律法规和技术标准的变化。环境领域的标准诸多，强制性、排放标准直接涉及法律责任，因此在征求意见阶段多参与，帮助立法者丰富和完善立法前的基础调研工作，同时也积极行使公民的参与权，了解即将施行的法律可能对本行业和企业造成的影响，通过沟通和参与的方式尽可能准确、合理地发声，表达意愿。

三是敢于维权，积极进行权利救济。在法治的时代背景下，其实有很多大型企业仍旧存在传统的厌讼和息讼心理，尤其是对行政诉讼敬而远之，不愿意与政府职能部门形成原、被告的对立形势。事实上，法治的进步需要通过一个个案例去推动，环境领域的许多新法是否适应和满足当前社会发展的现实需求，需要在执法和司法中进行检验。因此，对审批或处罚不服、认为处罚存在事实认定和法律适用等问题，应当充分行使法律赋予的救济权利，比如处罚前的听证、处罚后的复议和诉讼、依赖利益的保护和赔偿等，都是法律规定的表达诉求的正当途径。传统的通过“攻关”免除和减轻处罚的思维，在公权力头顶上的多重监督和制约下，难免费力无果。

四是乘势而为、抓住新机遇。在新常态下，呈现出两种截然相反的情形，一边是哭爹喊娘拼命抗争抵制环境执法；另一边则是储能技术研发、新能源新材料项目建设、水性或免处理技术及产品上市、环境修复及人工智能发展的热闹场面；一边是死水一边是火焰，其实是一个不难做的选择题，难的是审时，然后度势。事实上在后一种情形中，还有国家政策和财政上的支持，相信新时期的企业家们都具有非同凡响的智慧，能把握住新时期赋予的历史机遇。

[1] 中国人民大学竺效教授领衔的课题组于2017年4月18日发布的新《环境保护法》四个配套办法2016年度实施与适用评估报告成果。

[2] 吕忠梅《吕忠梅：环境立法法典化的几个问题》中国法学会环境资源法研究会公众号，2017年11月10日。

[3] 中国政法大学王灿发教授带领的课题组编制的《新环境保护法实施效果评估报告》（简版）,2017年4月由课题组发布，中国政法大学环境资源法研究所微信公众号。

[4] 《水污染防治法》第二十三条实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对所排放的水污染物自行监测，并保存原始监测记录。重点排污单位还应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。

应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定。

[5] 《水污染防治法》第二十四条实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当对监测数据的真实性和准确性负责。

环境保护主管部门发现重点排污单位的水污染物排放自动监测设备传输数据异常，应当及时进行调查。

[6] 《水污染防治法》第八十二条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整治:　

（一）未按照规定对所排放的水污染物自行监测，或者未保存原始监测记录的；

（二）未按照规定安装水污染物排放自动监测设备，未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，或者未保证监测设备正常运行的；

（三）未按照规定对有毒有害水污染物的排污口和周边环境进行监测，或者未公开有毒有害水污染物信息的；

[7] 《水污染防治法》第四十条第一款化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位，应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测，防止地下水污染。

[8] 《水污染防治法》第八十五条有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担:

（七）未采取防渗漏等措施，或者未建设地下水水质监测井进行监测的；处二万元以上二十万元以下的罚款，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

（八）加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的；处二万元以上二十万元以下的罚款，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

有前款第三项、第四项、第六项、第七项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款。