文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 朱昌明
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三部门对表：统一规则、分工监管、创新举措——这就是《上市公司国有股权监督管理办法》(上) | SOLAR股权投融资
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在36号令出台之前，现行国有资产管理体制中关于上市公司国有股权的监管规定并不健全，且主要散落于《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委、证监会令第19号，下称“19号文”）等规定中。本次36号令将原分散的相关规定进行整合和完善，发布单位由此前的国务院国资委、证监会两部门增加为国务院国资委、财政部和证监会三部门，集三部门之长统一完善监管规则，不仅方便企业的执行，还有利于提高监管制度的集中性与权威性。
36号令与2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）共同构成了覆盖上市公司国有股权和非上市公司国有产权的企业国有资产交易监管制度体系，在企业国有资产规范运作、国有资源市场化配置、促进国有资产保值增值、防止国有资产流失等方面必将发挥重要作用。
根据36号令进一步界定了国有股东的范围，包括：政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；上述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。
上市公司国有股权变动行为是指上市公司国有股权持股主体、数量或比例等发生变化的行为，具体包括：国有股东所持上市公司股份通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让、国有股东发行可交换公司债券；国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购上市公司股份和认购上市公司发行股票；国有股东所控股上市公司吸收合并、发行证券；国有股东与上市公司进行资产重组等行为。
（一）36号令将国有股东分为三类（证券账户标注“SS”），即国有单位或国有独资企业以及其控股的二级企业和三级企业，因此国有股东的认定只与出资人的身份和出资比例有关。结合36号令关于“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定”的规定，可得知国有股东认定与管理人（GP）的身份是否为国有无关。这意味着国企以合设有限合伙制基金方式进行投资，可以提高投资决策效率。
此外，本着“实际控制”原则，36号令规定下述企业所持上市公司股权变动行为参照36号令进行管理：不符合国有股东标准，但政府部门、机构、事业单位和国有独资或全资企业通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配其行为的境内外企业（证券账户标注为“CS”）。
（二）36号令扩大了国有股权变动监管适用范围，在19号文“证券交易系统转让、以协议方式转让、无偿划转或间接转让”的基础上，将“公开征集转让；发行可交换公司债券；国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购上市公司股份和认购上市公司发行股票；国有股东所控股上市公司吸收合并、发行证券；国有股东与上市公司进行资产重组等行为”纳入国有股权变动监管范围。
根据36号令，上市公司国有股权变动实行分级监管：上市公司国有股权变动的监督管理由省级以上国有资产监督管理机构负责；省级国有资产监督管理机构报经省级人民政府同意，可以将地市级以下有关上市公司国有股权变动的监督管理交由地市级国有资产监督管理机构负责；上市公司国有股权变动涉及政府社会公共管理事项的，应当依法报政府有关部门审核；须经本级人民政府批准的上市公司国有股权变动事项，国有资产监督管理机构应当履行报批程序。
国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。36号令首次规定国家出资企业负责管理的事项为：国有股东通过证券交易系统转让所持上市公司股份，未达到本办法第十二条规定的比例或数量的事项；国有股东所持上市公司股份在本企业集团内部进行的无偿划转、非公开协议转让事项；国有控股股东所持上市公司股份公开征集转让、发行可交换公司债券及所控股上市公司发行证券，未导致其持股比例低于合理持股比例的事项；国有参股股东所持上市公司股份公开征集转让、发行可交换公司债券事项；国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等未导致上市公司控股权转移的事项；国有股东与所控股上市公司进行资产重组，不属于中国证监会规定的重大资产重组范围的事项。
此前，根据19号文的规定，国务院国有资产监督管理机构负责国有股东转让上市公司股份的审核工作。本次36号令调整了地方上市公司国有股权的管理事项，将原本属于地方负责的管理事项全部移交由地方国有资产监督管理机构负责，企业和中介机构再也不用为找不到、确定不了主管国资监管部门而发愁了。
36号令也明确国家出资企业管理权限，赋予国家出资企业内部决策权限以及处理一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等事项的权限。
36号令的重大监管创新是提出上市公司国有股权管理信息系统（下称“管理信息系统”），要求国有资产监督管理机构通过管理信息系统对上市公司国有股权变动实施统一监管，要求国家出资企业应通过管理信息系统，及时、完整、准确将所持上市公司股份变动情况报送国有资产监督管理机构。
36号令规定了上市公司国有股权监管的三种方式，包括审批监管、备案监管和过户监管：
首先，统一规定了上市公司国有股权变动事项审批所需的法律文件，如国有股东内部决策文件、上市公司股份变动可行性研究报告等，并将律师事务所出具的法律意见书、财务顾问出具的尽职调查报告（适用于上市公司控股权转移）作为必备文件。
其次，明确规定国家出资企业审核批准的变动事项须通过管理信息系统作备案管理，并取得统一编号的备案表。
第三，对证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司办理上市公司股份过户登记手续规定了必备文件，如国有资产监督管理机构的批准文件或国有资产监督管理机构、管理信息系统出具的统一编号的备案表和全部转让价款支付凭证（如有）等。
此外，36号令创新提出了国有控股股东的“合理持股比例”的监管概念，要求省级以上国有资产监督管理机构另行制定合理持股比例的具体办法，授权国家出资企业研究确定“合理持股比例”，并报国有资产监督管理机构备案。
（一）36号令首次提出国有资产监督管理机构统一建立信息化管理平台，对国有股权变动的过程进行全程监管，有利于推进信息化与监管业务深度融合、解决信息不对称、监管不到位等问题，切实提升监管信息化水平，同时也有利于国资监管机构统筹把握国有股权的变动节奏和力度（避免国有股东减持对股市的冲击也是主要目的）。
（二）审批监管、备案监管和过户监管这三大监管举措层层递进、环环相扣，将有效提升监管效率和效果。
（三）“合理持股比例”可能是一个动态管理的机制，不同的企业对应不同的合理持股比例，使得国有资产管理更加灵活。（未完待续）
（点击下面阅读原文链接，查看《上市公司国有股权监督管理办法》全文）
朱昌明 合伙人
杭州办公室 公司与投融资业务部
业务专长：私募股权投资法律服务、股权激励与合伙人制度设计、IPO法律服务、公司设立与清算法律服务、企业改制重组法律事务、国企混改法律服务
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