乡村研究||谢治菊等：东西部产业协作 :类型 · 逻辑 · 未来

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

东西部产业协作 :类型 · 逻辑 · 未来

摘要 : 东西部产业协作是国家在新发展阶段解决区域发展不充分、不平衡问题,最终实现共同富裕的有效探索与重要途径,也是国家不断调整和优化政府与市场关系的具体实践成果。东西部产业协作已经形成资产收益型、产销合作型和订单生产型等多种类型,其持续有效运行的逻辑与机理主要是自觉认同、科学考核与利益均衡。要实现东西部产业协作提质增效,应正确处理政府与市场、效率与公平之间的关系,从强化政府宏观引导、鼓励企业创新、形成社会自主参与等方面进行有益探索。

关键词 : 东西部协作 ;产业帮扶 ; 资产收益型 ;产销合作型 ;订单生产型

文章来源：谢治菊，李华.东西部产业协作 :类型 · 逻辑 · 未来[J].吉首大学学报(社会科学版),2023(02)：97-106.

一、东西部产业协作的背景与缘起

马克思在《政治经济学批判(1857—1858年手稿)中指出,未来新社会的显著特征是生产将以所有的人富裕为目的” 。党的十九大报告强调,中国特色社会主义进入新时代后的重要目标就是逐步实现全体人民的共同富裕,同时明确指出,到2035年基本实现社会主义现代化时,全体人民共同富裕迈出坚实步伐,到本世纪中叶建成社会主义现代化强国时,全体人民共同富裕基本实现。然而,在新时代,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” ,其中东西部区域发展不平衡是社会主要矛盾之一,且已成为实现共同富裕目标的“拦路虎”。因此,通过东西部协作助推区域协调发展、协同发展、共同发展,是达成共同富裕的应有之义。

东西部协作源于1988年邓小平提出的“两个大局”思想,始于1996年的对口帮扶,于2016年7月20日宁夏银川召开的东西部扶贫协作座谈会上得到进一步强化,随后2017年8月出台的《东西部扶贫协作考核办法(试行)》,则标志其正式走向制度化、规范化和常态化。十九届五中全会将“东西部扶贫协作”改为“东西部协作,并明确指出“十四五”期间将进一步坚持和完善该项政策安排。2021年4月8日,习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作再次作出重要指示,强调要“完善东西部结对帮扶关系,拓展帮扶领域,健全帮扶机制,优化帮扶方式,加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流,动员会社会参与形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。2022年5月18日,全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进电视电话会议强调“要切实把思想和行动统一到习近平总书记重要指示精神上来,持续深化东西部协作和中央单位定点帮扶,扎实推动巩固拓展脱贫攻坚成果,加快全面推进乡村振兴”。经过多年实践,东西部协作已经构建出一套包括“组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作、携手奔小康”等内容在内的多层次、宽领域、立体化的完备协作体系,为推进先富帮后富、促进西部地区经济发展、最终实现共同富裕作出了突出贡献。其中,位居核心地位的产业协作,更是西部地区实现可持续发展的根本途径。

东西部产业协作是指东西部协作省、市、县按照“中央所求、西部所需、东部所能”的原则,根据双方签订的产业协作任务书,有序进行产业梯度转移的过程。产业协作之目的在于:一方面积极引导市场要素自东向西流动,鼓励引导东部相关产业、企业落地西部地区,为西部地区经济发展注入“新鲜血液”;另一方面不断突破西部地区经济发展的空间限制,补齐短板,培育和壮大西部地区自由市场,实现经济可持续发展。

在主流经济学理论语境中,区域间产业协作是市场充分发挥资源优化配置功能的必然结果。市场才是实现区域间产业协作、企业合作的“魔法师”和真正主体,政府只是外生于市场、在市场失灵时为其提供公共产品的补充性独立主体,政府越少干预市场越好.政府与市场之间核心关系是对立性关系。因此,一般的区域间产业协作、企业合作只能是在市场自由竞争机制引导下,协作企业完全遵循以经济利益为核心的“资本”逻辑,实现资源要素在区域和企业之间双向自由流动。这是企业自发自愿主动选择的经济行为,是其市场主体性的本质体现。这其中,地方政府主要为其协作提供公共性政策指引与服务。

东西部产业协作不同于一般区域间的产业协作,它是具有中国特色的经济发展探索之一,是结对省、市、县政府在中央政府总目标总任务统摄之下,融合政府、市场和社会多方需求,以多种角色内嵌于市场和社会,积极发挥其资源配置功能的行政优势,实现与市场配置功能叠加,保障资源要素自东向西的“逆市场”流动,遵循的是“超市场”与“市场”的双重逻辑。

近年来,随着实践的不断推进,东西部产业协作日渐成为学者们研究的重点问题。这些研究主要聚焦在:一是从产业梯度转移视角对东西部产业协作的可行性及成果展开实证研究;二是从个案分析视角对产业协作经验与模式进行总结性研究;三是对东西部产业协作的困境展开对策性研究。整体而言,当前学界对东西部产业协作的研究成果不仅数量有限,呈现出碎片化、表象化、经验化等特征,还缺乏系统深入的理论研究。为此,本文拟以课题组2019—2021年在G省、Y省、N省、Q省、S省等西部9省(市、区)进行系统调研时收集的文件、获取的观点、采集的案例为主要素材,系统梳理东西部产业协作的类型、逻辑与困境,进而探讨其未来的发展方向。

二、东西部产业协作的类型与特点

脱贫攻坚时期,东西部产业协作本质上是产业扶贫,因此,学术界关于东西部产业协作类型的研究主要是融合于一般产业扶贫类型的研究之中。例如,林万龙等基于河南、湖南、湖北、广西四省区若干贫困县的调研总结,将实践中各地政府多样化的产业扶贫活动归纳为产业发展带动扶贫模式、瞄准型产业帮扶模式和救济式产业帮扶模式;贺林波等将地方政府的产业扶贫总结为自由型、引导型和强制型三种合作类型;张琦在《产业扶贫脱贫概览》一书中,对产业扶贫类型做了比较完备的分析。他认为,按照产业扶贫带动主体标准可将产业扶贫分为龙头企业带动型和专业合作社带动型两种,按照部门参与标准可分为“金融服务+”“特色旅游+”“互联网+”“移民搬迁进城进园”四种类型,按照帮扶的形式还可以划分为直接帮扶、委托帮扶、捆绑帮扶等多种类型。仔细研究发现,在一般产业扶贫中,政府的核心角色是国家扶贫资源分配的主导者,“只管资源投入、不管实际效益“, 是“单向救济输入、不计后果式”帮扶。在新发展阶段,东西部产业协作虽然仍具有帮扶功能,但随着结对政府在产业协作中扮演角色的多重化与差异化,政府在注重资源投入时, 日益注重产业协作所能产生的实际收益以及收益的公平分配。这为东西部产业协作注入了鲜明的时代特征,呈现出新特色、新类型。

( 一 )“租金收益+股份分红”的资产收益型

资产收益型产业协作实质是指西部地区政府将东部地区政府无偿提供的协作帮扶资金资本化、形成经济收益的过程, 一般有“地租经济”与“股份分红”两种形式。“地租经济”是指东部地区政府根据西部地区政府的需求,将协作资金注入到引进企业或本土企业的厂房等硬件设施中,或者为其购买机器设备、生产设备,形成固定资产,企业则按一定比例(一般为5% ~8%之间)给东西部协作资金所形成的资产交租金,政府再将收取的租金放入县乡村振兴局所属的防返贫资金监测池,或作为相关村庄的集体经济,或作为相关农户的保底收益。例如,N省W县利用 B省提供的协作资金2700万修建产业园区,共建成2座恒温库、20栋网棚,完成水电围墙等基础设施修建。政府把这些固定资产租赁给某农业科技有限公司经营,企业则按照协作资金5%的比例返还租金,租赁期内租金返还比例一般保持不变或略有增长,政府也不对企业实际经营效果负责。

“股份分红”是指西部政府整合东西部协作资金在内的各种资源设立国资平台,以尊重市场规则和产业发展规律为前提, 以资本和股权“双纽带”作为突破口和切入点,通过直接投资或者组建参与各类投资基金,带动社会资本落地西部地区,“以投带引”为西部地区打造产业、培育合力提供重要保障。例如,课题组2020年在S省Z县调研时发现,该县政府整合东西部协作资金 200万、县财政资金800万, 合计1 000万成立县政府直属农投公司,与Z县TY农业有限公司合资组建H农业开发有限公司,负责Z县FZ农业现代产业园项目。农投公司代持股并参与企业利益分红,采取“政府主导、企业运作、群众参与”的运营模式,带动当地11个贫困村集体经济的发展, 实现农户年户均增收2万元以上,产业发展成效显著(LHC,20201212)。

“资产收益型”产业协作的实质是东部地区结合对口协作地区的资源禀赋,经过充分论证、合理选择,以“资金+园区+(项目)”培育壮大产业链的过程。这里可能存在的“项目”,主要是东部地区帮助引进当地成长性强、产品美誉度高、市场销路宽的新品种。而西部地区政府则在产业协作中分别以“投资合伙人”“利益代言人”的身份实现政府与企业、政府与农户的有效链接,以“市场经营者”和“国家公益人”角色充分发挥其积极作用,履行政府经济社会发展职能。此种产业协作优势明显,具体表现在:一是能够充分发挥东部协作资金的杠杆作用,政府作为社会资本进入地方投资的“信用担保”,便于吸收更多企业落地西部地区;二是降低政府协作资金用于产业发展的风险,同时又可以降低协作企业的运营成本,对企业形成正向激励,为其增加投资西部的利润空间;三是政府将资产收益精准量化到每一村每一户,建立合理的利益联结机制,有利于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。当然,这类产业协作同时具有“益贫性”与“效益性”双重特征,是政府与市场共同发挥作用的结果,凸显出政府与市场的“嵌入式自主”。西部地区产业在东西部地区政府的积极作为下实现了从单纯的“输血式”协作向持续的“造血式”协作转变。但资产收益型产业协作可能存在的最大隐忧在于:一是协作企业对于政府资金及其他资源的过度依赖,可能会滋生企业“等靠要”的惰性思想;二是协作企业的良性发展问题,一旦注入协作资金的企业破产,将导致国有资产的流失。

( 二 )“前店后厂”的产销合作型

“前店后厂”式产业协作是东西部结对省、市、县基于各自优势进行专业化分工与合作的结果。从经济学角度看,地区间专业化分工的形成,主要取决于专业化效率与交易效率的比较。一般而言,专业化分工会带来交易的增加,只有在交易效率高、交易成本低,或是分工带来的效率的提高超过了交易成本的提高之时,专业化分工才会发展。东部在全国乃至全球经营生产、过程管理、市场供应、产品销售等方面的优势,远远超过西部同类地区,同时西部地区有着东部地区欠缺的土地资源、劳动力优势, 这就为企业形成“前店后厂”的产销合作模式奠定了坚实的现实基础。

“前店后厂”的产销合作主要有两种形式:一是双方政府利用各种优惠政策,帮助西部本土企业在东部各大商超设立实体专销平台或者网络专销平台,帮助西部本土企业拓展东部市场。例如B市积极帮助N省的农副产品在B市构建“市区一张网、上下一盘棋”的消费帮扶营销网络, 在京东商城、建行善融、首采网等平台持续运营B市消费帮扶电商馆。二是积极鼓励、引导和扶持东部企业将其产业的生产环节全部或部分转移至西部地区,建立生产基地,销售则留在东部, 实现双赢。例如GY集团在GZ省与GD省两地政府的积极引导支持下,在QL州HS县搭建了生产基地,挂牌成立GZ省WLJ刺柠产业发展有限公司,积极帮扶GZ省刺梨产业发展,有效促进当地人口就业,同时带动了当地原料种植、运输等相关产业的发展。

“产销合作型”产业协作的实质是围绕当地的主打产品,以东部市场来帮助提升西部技术品种、建立标准体系、打造推广品牌,增强西部产业的综合竞争力,也即,以“技术+标准+品牌”的模式优化升级西部产业链。东西部地区政府在产业协作中一方面以“产品销售员”的角色直接参与协作企业的产品销售,另一方面以“公共资源供给者”的角色重塑企业经营决策。这种产业协作类型的优点在于:一是有助于西部地区产业总量增长和产业结构优化。消费帮扶与生产基地的落户皆有助于本土企业及产业经济总量的提升, 而且还将通过“增长极”效应、产业集聚效应和产业乘数效应, 进一步放大西部产业总量。二是有助于为西部地区带来明显的税收贡献。建立生产基地的企业绝大部分是规模化生产的加工制造业,具有投资规模大、生产资料进出大、市场交易量大的特征, 能够积极为西部地区“创收”,带动西部地区经济良好发展。三是有助于促进西部地区就业水平和人力资本的提升,帮助西部地区农户实现就业增收, 提升收入水平,可持续改善西部人民的生活质量。不过,“前店后厂”产业协作的风险则是易于滋生企业对政府“销售兜底”福利的路径依赖,很可能导致企业不注重自身产品品质提升和产业结构优化,不利于企业内生动力的培育。

( 三 )“保底收益”的订单生产型

“保底收益”式订单生产型产业协作是订单农业的一种具体形式。农牧业在西部地区的产业结构中占有重要地位,订单农业是实现小农户与大市场有效连接的方式,目的是在维护以家庭为基本生产单元的前提下,保障农户的农畜产品有效进入市场,实现农畜产品的货币化、效益化, 帮助农户增收。企业与农户依托于产品生产与市场销售两类衔接工具,双方分别以口头和书面形式就产品生产与市场销售形成具有约束效力的契约安排。农户的职责是按照企业统一的生产标准和要求进行生产,并自觉接受企业的统一监管;企业的职责则是在规定的时间地点对农户的农畜产品按照协议收购价格进行“保底收购”,并负责产品销售,自负盈亏,农户通过“保底收益”获得生产中的固定收益。

东西部产业协作中的订单生产有三种形式:一是东西部地区政府利用协作资金对企业直接进行补贴,企业最终以略高于市场价格兜底收购农户产品。例如, N省S种羊科技有限公司的“种羊投放”模式。S公司一只种羊正常售价1万元,政府每只补贴5000元,企业让利 4000元,公司以每只1000元的价格出售给贫困户,贫困户自繁自育成功的杂交羔羊,S公司以高于市场价1元每斤的价格进行回收。二是东西部地区政府利用协作资金对农户直接进行补贴,企业按照固定兜底价格回收农户产品。例如S种羊科技有限公司的“母羊银行”模式。S公司向当地每户贫困户提供6只怀孕母羊,所产羔羊饲养2个月达到35~40斤,公司按照700元每只的价格兜底回收,当地政府利用协作资金向每户贫困户提供2400元专用饲料补贴及每户360元的母羊配种补贴,累计带动275户弱劳动能力的贫困户实现增收。三是东西部政府利用协作资金购买种子、牲畜等生产资料,交由企业代管,形成固定资产收益由贫困农户均享。例如S种羊科技有限公司的“托管代养”模式。当地政府利用东西部协作资金购置648只种公羊,交由S公司托管经营,合作期6年,期满后种公羊资产归村集体所有,合作期内产生的资产收益按年兑现到贫困户。

以“公共资源供给者”“担保人”的多重角色间接介入企业和农户的生产经营环节, 在企业和农户之间架构起一座维持长期供应合作的桥梁。这种协作模式的优点:一是有效降低农户产品自行进入市场的风险,实现稳定收益;二是有利于帮助农户形成稳定的农畜产品销售渠道, 降低农户与企业的交易成本,一定程度上缓和了农畜产品“小生产,大市场”的矛盾 ,有利于保护农户生产的自主性和积极性;三是有利于提升农户种养殖技术水平,提升农畜产品的质量,增强产品的市场争力,实现农业结构的升级创新发展。其缺点在于削弱了农牧产品生产的多样性,大规模的单一种植或养殖,增加了产品过剩的可能。

除以上三种主要类型之外, 东西部产业协作还有合作社带动等具体类型。总体而言,在东西部产业协作中, 对口协作政府常常以“政策制定者”“公共资源供给者”“公司合伙人”“公司职能人”“农户利益代理人”“信用担保人”的复合角色积极作用于市场和农户,参与产业协作。因此,对于结对地区而言,东西部产业协作不仅是一项“经济任务”,更是一项“政治任务”,且其“政治正确性”意义远远高于“经济实效性”意义。

三、东西部产业协作的逻辑与机理

在直觉思维及西方主流经济学看来,不同人与人之间结成的组织、集体皆是“经济人”,追求自身利益最大化是“经济人”一切行为选择的根本出发点。亚当·斯密说:“我们所需的食物,不是出自屠宰业者、酿酒业者、面包业者的恩惠,而仅仅是出自他们自己的利益的顾虑,我们不要求助于他们的爱他心,只要求助于他们的自爱心”。穆勒随后进一步明确指出“经济人”就是精于计算、富于创造并能获得最大利益的人。社会主体具有多元性,在国家政策的执行过程中,执行主体是各级政府及政府官员,国家政策落实执行的问题自动演化为人格化的行为问题,所以美国著名经济学家、公共选择派代表人物布坎南等主张:“人们扮演着‘公共选择者’的角色,不论是作为一般的成员还是作为政治机构的工作人员,人们在本质上保留着与他们的私人角色相同的行为特征,就像在普通的私人事业中的参与者一样,不论是单个人还是集团,在参与公共经济或私人经济的过程中都将进一步追求自己的私人利益。”这就意味着不同政府主体之间在政策的执行中必然存在自身利益的差异性和分离性。谢炜、蒋云根的研究也发现 ,在中国的公共政策执行过程中,地方政府之间形成了纵向的上下政府之间和横向的同级政府之间的利益博弈关系,并指出利益关系是政府间所有关系的核心。但是在东西部产业协作中,东西部地区政府之间、政府与企业之间、企业与个人之间、政府和个人之间打破了“经济人”、博弈论的“魔咒”,超越各自利益的不均衡性而在产业协作中实现内部组织结构和行动的基本一致性。这是如何做到的呢?

( 一 ) 自觉认同:东西部产业协作有效推进的思想基础

政府、企业和个人形成关于东西部产业协作的思想共识成为主体间打破狭隘利益博弈、推进产业协作的基础和前提。这种共识具体表现在:第一,东西部产业协作是中国政府执政为民的正义之举,其直接目的是要助力中西部欠发达地区经济社会发展,提升当地人民的生活水平和质量,实现共同富裕,是中国各级政府主动有为、积极担当的责任感和使命感的根本体现,是合民心顺民意的大义之举,具有政治、道德的双重正确性。第二,政府、企业和个人之间是共生共荣的整体关系,企业和个人有责任和义务积极参与产业协作,同样具有崇高的政治正确性和道义普遍性。

思想共识的形成根源于人民对执政党及政府执政理念的高度信任与认同。在国家作用问题上,中国人皆认为国家是可以信任的“善”,我们的执政党、中央及各级地方政府应该主动承担更多职责。党和国家执政理念的核心就是实现好、维护好最广大人民的根本利益。这不仅是社会主义国家的内在规定性,也是中国五千年以“民生”思想为核心的传统政治文化的历史必然。

古希腊哲学家亚里士多德曾在《政治学》一书开篇提出:“那些最高的共同体,也包括其他一切共同体,就一定会追求至善。这些共同体就被称为城邦或政治共同体”。朱辉宇认为: “国家是伦理理念的现实——是作为显示出来的、自知的实体性意志的伦理精神。”社会主义国家追求的终极目的是实现绝大多数劳动者的根本利益。马克思恩格斯基于现实的人的生存论维度,揭示大多数劳动者期待的根本利益的实质就是每个人对自己向往的物质和精神生活需求的满足。因此,消除贫困、改善民生、实现共同富裕构成当前社会主义中国国家目的的实质内容,也是中国共产党和各级政府的终极使命和承诺。

在中国传统政治文化中,民为政之基,为政在贵民,治国在富民,善政在教民。人民的幸福生活、人民的共同富裕历来是中国人民最大的民生, 是中国历朝统治者最大的政治,是国家和民族追求的终极目标。中国五千年的农耕生产方式塑造了中华民族集体主义、团结主义的文化内核和以“郡县制”为载体的中央威权政治体制。个人与企业在思想与行动上自觉融合于国家、政府成为普遍性和根本性原则。

东西部产业协作是东西部协作的一部分,东西部协作是国家为实现共同富裕的终极“善”,遵循政治与经济双重逻辑,是举东西部政府及全社会之力助力西部经济良性发展的重要举措。地方政府之间、政府与企业之间、政府与个人之间的本质关系是互助共生关系,而非对立排他关系。改革开放以来,我国基本按照邓小平“两个大局”的思想分阶段分层次发展,因而始于1996年的东西部协作,是贯彻执行邓小平“两个大局”思想的重要体现。这一点,已成为政府和社会的基本思想共识与情感共识。按此逻辑,东西部产业协作是集“政治、道德、经济”任务于一体的协作,因而能在各级主体间产生自觉认同。

( 二 )科学考核:东西部产业协作有效运行的制度保障

东西部产业协作的实践主体是东西部地区政府、企业和个人,其中政府是核心主体。中央政府如何确保东西部地区政府及其官员在产业协作中主动有为, 同时又能有效防止和避免政府及其官员在协作中不作为甚至是乱作为,最大程度上保障东西部产业协作理想成效的实现? 除了依赖于协作主体的思想自觉与思想认同外,更需要合理可靠的制度监督进行外在保障。因此,中央政府对东西部结对地区产业协作的科学考核是其有效运行的根本制度保障。

东西部协作考核机制既是对东西部结对政府及官员的正向激励,鼓励其积极主动有为;也是有效监督和约束其消极无为、防止结果偏离的根本保障。东西部协作考核机制是一套极具中国特色的制度设计,既可以实现上级政府对地方政府的有效监督,又可以作为提拔官员的客观依据 ,实质是把政府官员的个人利益与国家利益进行“捆绑”,激发各级官员积极履行自身职能的内生动力,有力推动地方经济社会发展,实现国家既定公共目标。

在脱贫攻坚阶段,东西部协作考核的组织者是国务院扶贫开发领导小组,采取结对省份自查、省际交叉考核、第三方评估的形式, 根据“随机抽取、临时定向”的原则,从“组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作、携手奔小康”等方面对结对协作地区进行综合式、立体式考核,力求做到客观公正。在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段,东西部协作考核的组织者是中央农村工作领导小组,采取结对省份自查、专家考核的形式,同样遵循“随机抽取、临时定向”原则,从组织领导、助力巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域协作、促进乡村振兴四大方面对结对协作地区进行量化考核,进而进行相应的等级考核。等级评判既成为结对协作地区政府官员的巨大压力,更成为结对协作地区政府超越狭隘差异、走向共同目标、实现共同利益的巨大推力。自上而下的组织化、体系化东西部协作考核机制,成为结对地区协作行为高度一致的超强“粘合剂”,双方自觉形成利益共同体。

有研究表明,作为中国官员的激励模式,地方官员的“晋升锦标赛治理模式”是中国各区域乃至全国经济增长奇迹的重要根源。东西部产业协作的成效直接关系到协作地官员的个人仕途、政治生命,因而考核成为持续推动双方携手并进的强劲动力。

( 三 )利益分配:东西部产业协作持续运行的调节机制

东西部产业协作是政府、企业、个人多元主体之间的经济合作行为。如果这种协作只是奠基于抽象的主体思想认同、道德情怀感召和严格的考核机制监督,而不能切实满足多元主体的现实利益诉求,那么东西部产业协作可能是昙花一现。法雷尔(Farel)探讨产业区的信任与合作问题时,证实了基于潜在利益的信任比基于身份和基于文化的信任更能对产业区内企业的合作提供合适的解释。利益是否在合作者中共享与合作者之间能否形成良好的信任关系高度正相关,主体间信任关系的强弱又极大地影响着协作质量。

一般地,信任关系的建立能促使企业间形成一种共进退的战略姿态,从而促进企业双边关系的形成。因此,东西部产业协作能实现协作主体间的利益均衡,从而在政府、企业和个人多元主体之间构建良好的信任关系,从根本上确保产业协作持续有效运行。

在东西部产业协作中,主体间力图满足的现实利益结构具有复杂性。首先,政府及其官员想要获得的利益是政治利益。只有两地政府及其官员能顺利通过国家考核,才能为其积累一定的政治资本,实现可预期的职位升迁。其次,协作企业想要获得的是经济与政治利益的叠加。其中,企业获得的经济利益主要包含两个方面,一是切实享受来自协作政府的资金支持和各种政策优惠,二是企业生产的各类产品通过政府的消费帮扶获得直接的经济利益。企业想要获得的政治利益主要是企业积极主动执行政府政策,符合国家民生大义,既能获得政府的高度认可,从而为企业积攒宝贵的政治资本,同时能在民众中树立良好的社会道义形象,为自己积累社会声誉。最后,个人在产业协作中一方面能以较小的资金投入获取较大的经济收益,政府与企业的帮助可以为个人降低产品生产和市场交易的成本与风险;另一方面则是获得来自政府和企业的资金扶持、能力培训、技术服务等馈赠,实现积极的自我赋能。

显然,政府、企业与个人在东西部产业协作中皆能“各取所需”,主体间的特殊利益与国家的共同利益的整合成为可能。协作者之间追求的不再是“吃独食”与“利益最大化”的“零和博弈”,而是“共赢”,这使得政治利益与经济利益在主体间的共享成为可能,进而确保产业协作可持续发展。

四、东西部产业协作的困境与未来

调研发现,东西部产业协作面临如下困境:

一是协作产业同质化现象普遍存在,产业链条短。同质化主要表现在协作企业或项目主要集中在投资规模小、技术含量低、经营模式可简单复制等低端加工制造行业,类似企业、行业出现“扎堆”现象。显然, 同质化会造成自然、社会资源的严重浪费,阻碍西部地区产业结构进一步优化升级,不利于西部地区经济可持续发展,最终影响共同富裕目标的实现。

二是产业协作中政府总体投入大、成本高,综合成效不明显。在东西部产业协作中,东部地区向西部结对地区提供的年度产业协作资金高达数十亿,但现行的东西部考核机制遵循结果导向原则,以协作企业的数量、资源投入总量等量化指标为核心,不太重视对投入资源产生的实际效益进行考核,这就必然导致一些协作资金及其他资源只能以“撒胡椒面”的形式被消耗,造成部分国家与社会资源的浪费。

三是西部地区整体营商环境不理想,产业协作成本增加。对于西部地区而言,竞争、开放、效率、信用等市场经济观念比较薄弱, 自然经济观念和小农意识比较浓厚,地区之间、政府职能部门之间条块分割现象比较明显,严重制约政府职能部门之间及政府与企业之间的沟通协调,无形中增加了产业协作的成本,一定程度上削弱了东部地区政府及企业的协作积极性与信心。

四是产业协作项目的益贫性不够, 利益联结机制须进一步完善。东西部产业协作中来自政府的资金援助及其产生的实际收益,龙头企业、能人大户是主要受益者,脱贫户或一般农户获得的收益有限,也就是会出现“垒大户”“精英俘获”现象, 不利于产业的结构转型与升级优化。

由上可知,当前东西部产业协作存在的困境既在于政府过度发挥作用,又在于政府在某些领域的消极无为,为此需要重新梳理和界定政府与市场、效率与公平的关系,真正有效发挥政府在资源配置中的作用。

一是正确处理产业协作中政府与市场的关系。西部地区正处于工业化、现代化发展的初始阶段,必然需要政府与市场同时积极有为。政府的积极有为要助力市场的积极有为。政府积极有为的表现就是产业协作中职能角色的多重复合。政府既是各种市场要素的“供给者”“输血者”,又是引导企业、产业未来可持续发展的“规划者”“规范者”和“塑造者”,帮助其实现“自我造血”。在东西部产业协作的不同阶段, 政府职能和角色的发挥呈现不同的特征。在扶贫阶段,东西部产业协作实质是“输血式”协作, 主要是指东部地区政府按照“西部所需、东部所能”的原则直接向结对的中西部地区政府提供资金、人才、技术等,是“一种救助“。“输血式”的产业协作在帮助西部地区解决产业、企业“有没有”的问题上占有重要地位。但随着转型期的到来,“输血式”产业协作的成效与初衷日渐背离,即这种扶贫模式容易使中西部政府及贫困者养成“等、靠、要”的消极依赖心理; 甚至朱坚真等人认为该模式“具有很大的局限性, 如:不能达到扶贫的根本目的 ,不能充分利用资源等”。在乡村振兴阶段,政府在东西部产业协作中的职能应更多体现在对企业、产业合理化发展的引导、激励和规范等方面,实现“造血式”协作,正所谓“授人以鱼不如授人以渔”。只有增强西部地区的自我发展能力, 才能真正帮助企业和产业实现可持续发展,无论参与国内市场竞争还是国际市场竞争,都能为其找到坚实的立足之根,才能真正帮助西部地区实现真脱贫、脱真贫,实现共同富裕。

二是正确处理产业协作中效率与公平的关系。一般地,效率是一个经济学概念,核心是如何实现经济总量增长、做大蛋糕;公平是一个政治学和社会学概念,核心是如何合理地分配蛋糕,“给予每个人所应得的权益”和“对同样的人平等对待”。效率是实现公平的基础和前提。在东西部产业协作中,应该首先关注效率,且是实质效率而非形式效率。所谓实质效率就是按照市场规律,计算投入成本的经济效益产出。东西部产业协作面临的诸多困境正是政府追求形式效率的结果,政府的资源投入难以产生与之匹配的经济收益,这可能会造成政府和社会产业发展资源的浪费。当然结对协作地区过度追求形式效率是政府化解中央绩效考核“短期性”与产业发展“长期性”矛盾的必然选择。追求形式效率必然导致追求形式公平。在东西部产业协作中 ,虽然政府、企业、农户之间构建了普遍的利益联结机制,但“精英俘获”现象屡见不鲜,龙头企业、种养殖大户成为实际的最大获益者。长远来看,追求形式效率与形式公平,将会逐渐瓦解普通民众对政府与企业的信任关系,降低其参与产业协作的积极性和主动性。在新发展阶段,东西部产业协作不仅要努力实现转型升级,解决发展的实质效率问题,还要同步完善和升级多元主体间的利益再分配机制,解决发展的实质公平问题。

正如前文所述,东西部产业协作在新发展阶段的重点是如何实现产业转型升级,更好地巩固拓展脱贫攻坚成果,实现共同富裕。产业、企业转型升级的实质在于企业凭借过硬的产品质量和科学管理,在激烈的国际国内市场竞争中占有一席之地。要达此目就应该同时调动政府、企业和社会组织等多元主体的积极性,建立“强化政府宏观引导、鼓励企业创新发展与形成社会自主参与”的多元治理框架。具体来说:

一是强化政府宏观引导。随着新发展阶段的来临,政府应从产业发展的主导者向政策引导者转化。为此,唐雪松等人建议,要深化市场体制改革,政府应该推动产业政策改革,从依靠政府直接干预的选择性产业政策过渡到以增进市场机能为目标的功能性产业政策。功能性产业政策是企业内部合理化政策,这将是政府引导的重点,引导的根本目的是政府通过制定对企业内部生产经营管理过程的规范、塑造、引导和激励举措,帮助企业实现“自我造血”。因此,在东西部产业协作中,政府要积极引导和鼓励企业不断“亲”市场,通过制定系统科学的企业合理化政策,给予市场主体选择的机会,尊重经济主体进入产业和市场的自由权利,激发市场活力,进而保护和促进产业发展。

二是鼓励企业创新发展。创新理论大师熊彼特认为,在市场中真正占据主导地位的并非价格竞争,而是新商品、新技术、新供应来源、新组织形式(如巨大规模的控制机构)的竞争,也就是占有成本上或质量上决定性优势的竞争,这种竞争打击的不是现有企业的利润边际和产量, 而是它们的基础和它们的生命。所以创新是企业可持续发展的第一动力。“亲技术”是企业实现创新发展的关键路径。一方面,企业要充分整合与利用各类政策和环境资源,主动引进、消化和吸收高技术,通过“外部引进”方式助力企业实现阶段性创新发展;另一方面,从长远来看,“外部引进”式创新发展不是长久之计,还应该实现“内生原创”式技术创新才能为企业提供源源不竭的动力。这就要求企业应该集合自身的资本、技术等资源优势进行原创性的自主创新。企业通过“亲技术” 实现产品升级和创新发展,有效满足人民群众日益增长的美好生活需要,赢得市场竞争,真正落实供给侧结构改革,使企业保持不断发展的活力。

三是形成社会自主参与。东西部产业协作是一项长期而复杂的系统工程,并非可以由政府或企业单独能完成,还需要整合社会资源、社会组织,它们是东西部产业未来转型升级的不可替代的辅助力量。社会组织具有政府和企业无法比拟的优势。因此,政府应完善相关政策引导社会组织积极主动参与东西部产业协作,多方合力共同助力东西部产业协作转型升级,促进东西部区域发展,最终实现共同富裕。

参考文献：略

广州大学乡村振兴研究院

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