科技成果转化受制于国有资产使用管理约束问题的分析与建议
李振国 吕佳龄 郭雯 温珂
近两年，国家出台了《中华人民共和国促进科技成果转化法（修正案）》《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》等一系列促进科技成果转化的法规政策，形成了从修订法律条款、制定配套细则到部署具体任务的科技成果转移转化政策的“三部曲”，在一定程度上激发了科技成果转化活力。但是，仍然存在一些制约科技成果转化的问题，如现行中央级事业单位国有资产评估和备案管理规定严重拖延了科技成果转化进程。
一、科技成果转化过程中的国有资产评估和备案管理现状
近年来，为解决科技成果转化过程中政府部门对科技成果使用、处置的审批环节影响转化的时效性，以及处置收益上缴国库削弱单位科技人员转化的积极性等瓶颈问题，财政部、科技部等相关部门陆续出台了若干政策文件，下放中央级事业单位国有资产使用管理权限。从2011年在中关村国家自主创新示范区先行试点800万元以下科技成果由单位自主处置、报财政部备案，800万元以上仍按原程序经主管部门审核后报财政部审批；到2014年财政部、科技部和国家知识产权局联合发文《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，取消主管部门、财政部门对科技成果使用、处置事项的所有审批和备案要求；再到2016年2月国务院颁布《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，进一步明确“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，除涉及国家秘密、国家安全外，不需审批或者备案”。权限下放后，目前中央级事业单位在开展科技成果转化活动时，仅需完成请第三方评估国有资产价格和上报财政部备案科技成果转化方案等两个主要环节。然而，从调研来看，改革后的评估和备案这两个环节却演变为当前阻碍科技成果转化的制度性约束，突出表现在以下两个方面：
（一）评估环节流于形式，徒增成本。科技成果转化一般是在合作双方商定协议价格后，邀请第三方机构进行评估。从实际操作来看，评估价格与协议价格基本一致。评估只是形式上的“走过场”，且增加了一笔费用支出。特别是当科技成果转让价格不高，如不超过10万元时，最低收费达5000~6000元的评估支出，反而为科技成果转化增添了负担。
（二）评估备案流程较长，严重阻碍了科技成果转化进程。目前，科技成果转化主要包括三种形式：技术转让、技术许可和技术作价入股。技术转让和许可的评估备案过程相对简单容易，但目前的备案所花的时间比较长，新政实施后有的技术转让项目历经3个月才仅仅完成评估。相较而言，技术作价入股的评估、备案管理则要复杂得多，不仅需要先对无形资产及公司价值分别进行评估，向财政部备案；而且要办理产权登记和提交国有股权管理方案，且办理国有产权登记是国有股权管理方案的前置程序，需要经过财政部两个司会签，再由副部长签发。整个流程耗时至少在8个月以上。
二、产生问题的原因分析
（一）关于科技成果转化过程中的资产评估及备案规定，现有政策之间存在不一致。国务院在2016年3月发布的《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》中，明确国家设立的研发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等市场化方式确定价格；同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，规定以科技成果作价入股作为对科技人员的奖励涉及股权注册登记及变更的，无须报科研机构、高校的主管部门审批。但同时，国家财政部2006年颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，事业单位以非货币性资产对外投资，以及资产拍卖、转让、置换均需对相关国有资产进行评估；之后，在2015年发布的《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》中，明确“对国有资产配置、使用、处置等事项，应当按照有关规定报经主管部门或同级财政部门审批”，“主管部门根据财政部门授权审批的资产处置事项，应当及时向财政部门备案；由行政事业单位审批的资产处置事项，应当由主管部门及时汇总并向财政部门备案。”显然，财政部关于事业单位国有资产管理的各项规定与国家为推动科技成果转化出台的政策，出现了明显的不一致，制造了一个关于科技成果转化过程中的资产评估“模糊地带”。这导致各单位在执行政策时只能自行探索“不犯错又能办事儿”的办法甚至是权宜之计，其结果往往是既未能有效保护国有资产，也没有提高科技成果转化的效率，反而极大增加了工作成本。
（二）评估很难为科技成果提供一个科学、合理、可信的价格，造成评估环节成为一个负担而不能有效服务于国有资产管理。一方面，创新具有很高的不确定性，在全世界范围内，给新技术和新产品定价都没有统一固定的标准可供参考。对于仅仅表现出应用潜力而尚未真正走向市场的科技成果，更无法用已有的商品定价模式为其估价，因此，“评估”天然具有高度不确定性特征，所谓“技术价值更多是谈出来的价格，而不是评出来的”。另一方面，当前国内第三方评估市场能力有待提升、从业监管不严格，导致评估只能成为协议价格的背书。现有的评估机构从业人员大都是财务管理人员，他们对科技创新的本质以及创新产品的未来价值认识往往十分有限；再加上维护客户关系和尽可能获得最高佣金的利益诉求，也就只能依据业已形成的协议价格再行“评估”，并得出近乎完全一致的“评估价”。因此，本是为保护国有资产不流失而设计的评估流程及其执行机构，在实际运行中只表现出了象征意义。这也是资产评估环节为何仅流于形式，甚至完全成为科研人员负担的一个重要原因。
（三）评估备案的流程设计与实施牵涉部门多且缺乏具体的流程管理办法，造成了管理中的不确定性。在具体执行过程中，评估备案的“全流程”管理牵涉不同部门，由于没有可参照执行的时间表和具体管理办法，流程管理上有很高不确定性，往往需要10~12个月甚至更长时间才能走完。这样的程序设定，大大增加了科技成果转化的时间与人力成本，更重要的是，新技术和新产品的潜在市场与投资人极有可能在这个过程中已经被其他竞争者抢夺了先机，错失了创新价值实现的最佳时机。
三、相关建议
建议一：呼吁制订《关于促进科技成果转化的事业单位国有资产管理暂行办法》。呼吁由财政部牵头，会同科技部、教育部、中国科学院等部门联合研究制订与《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》相配套的《关于促进科技成果转化的事业单位国有资产管理的暂行办法》。下放科技成果转化相关的国有资产管理备案权限到主管部门，财政部门对科技成果转化中国有资产的处置行使检查监督权力，对相关单位国有资产处置进行抽查、规范。规范相关资产评估流程及管理办法，缩短评估备案周期，建立符合科技成果转化需求的资产评估、备案与处置流程。
建议二：建立第三方评估机构的市场竞争机制，以市场化推动专业化。第三方评估机构亟待提升专业化能力。取消第三方评估机构认定制度，鼓励第三方评估机构完全参与市场竞争；设立准入门槛，提升对第三方评估机构成立的资质要求；以政府采购、后补贴等政策手段鼓励第三方评估机构发展，形成权责明确、分工有序和监管严格的资产评估市场。
（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院。本文由中国科学院科技战略咨询研究院供稿）
来源：《中国科学报》 (2017-08-28 第7版 观点)
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