深化要素市场化改革，促高质量发展 ——《要素市场化配置综合改革试点总体方案》点评 || 蒋飞、李相龙

核心观点

1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，推动要素市场化配置改革向纵深发展。

方案指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，以综合改革试点为牵引，更好统筹发展和安全，为完善要素市场制度、建设高标准市场体系积极探索新路径，为推动经济社会高质量发展提供强劲动力”。

另外，在2020年4月9日，中共中央、国务院曾给出了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，为国家深化要素市场化配置改革提出了讨论性建议，而当下给出的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》则代表要素市场化配置改革试点的全面落地，意义重大而具有提纲挈领性。

深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础和条件，是加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。市场体系是由商品及服务市场和土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的有机整体。而某一类要素市场化如果发展滞后，都会直接影响其他要素市场化的发挥功能，从而影响市场体系的整体效率。因此，推进要素市场制度建设、提高资源配置效率，如同我们专题报告《破旧立新，储粮过冬》所推崇的加快经济改革进程的大方向一致，对推动我国经济高质量发展具有十分重大的意义。

《要素市场化配置综合改革试点总体方案》政策解读

1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，推动要素市场化配置改革向纵深发展。

方案指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，以综合改革试点为牵引，更好统筹发展和安全，为完善要素市场制度、建设高标准市场体系积极探索新路径，为推动经济社会高质量发展提供强劲动力”。

另外，在2020年4月9日，中共中央、国务院曾给出了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》），为国家深化要素市场化配置改革提出了讨论性建议，而当下给出的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（下称《总体方案》）则代表要素市场化配置改革试点的全面落地，意义重大而具有提纲挈领性。对于《总体方案》，我们有如下解读：

1、《总体方案》指出要“全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍”，而《意见》中的表述为“坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍”。

我们认为将“供给侧结构性改革为主线”变为“全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局”为主导是符合当下国家所面临的改革大局，目前我国正处在经济下行的阶段，而牺牲经济的代价下所要置换出的效果就是新发展理念，新发展格局和高质量发展，正如我们专题报告《破旧立新，储粮过冬》对2022年宏观经济整体环境的预判一样，我们认为，2022年甚至以后的几年内国家都处在经济转型期，经济结构调整期，以债务推动、财政货币刺激为主的粗放式发展向高质量发展转变期。

2、《总体方案》在土地要素配置改革中指出要“合理划分土地管理事权，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权”，“推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发”，“坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，支持试点地区结合新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”，并删除了“推动制定不动产登记法”。

可以说土地要素是生产和生活的载体，也是经济发展中最基本的生产要素之一，并且土地的分配效率在很大程度上影响着经济社会发展的平衡。但是在我国，由于受到土地制度的约束，目前土地市场化程度仍然有待提高。我们认为，土地要素改革的重点就在于增强土地管理的灵活性，而《总体方案》中提出“给予更大土地配置自主权”符合该改革方向。

可以看到，《总体方案》关于要素市场化配置改革中，排在首要位置的就是土地改革的内容。我们认为，土地改革是提高生产力总体水平最快最好的途径，这一途径可为在保证严格管控国家耕地统筹规模下，通过规划用途生产力水平较高的土地置换较低的，已达到全面提升生产力的水平。例如，以工业用地置换农业用地，以商业用地置换工业用地。

“推进国有企事业单位存量用地盘活利用”目的是提高存量土地和低效用地的利用效率，更好满足城镇化的用地需求，“支持试点地区结合新一轮农村宅基地制度改革试点”和“支持建立健全农村产权流转市场体系”目的都在于让土地收益分配更多向农村倾斜，而《总体方案》中删除了《意见》中拟定的“推动制定不动产登记法”表述，我们认为可能当前进行城乡土地统一登记时机尚未成熟。

3、《总体方案》在劳动力要素改革中指出要“合理畅通有序流动”，要“支持具备条件的试点地区在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认”，“加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道”和“激发人才创新创业活力”。

我们认为劳动力要素改革的目的就在于人才和劳动力畅通有序流动。首先是深化户籍制度改革，除个别超大城市外的城市落户限制放松，建立城市群或者都市圈，使得户籍、居住证同城化和互通互认，这有助于解决人户分离的问题；其次要求教育、就业创业、医疗卫生等基本服务与常住人口挂钩，推动公共保障服务如医保、公积金等互相认可，如果能落实到位，可帮助居民真正安居乐业，也符合共同富裕的大政方针；另外则是畅通人才流通渠道，打通人才流动面临的城乡劳动者就业权不平等、各地社保政策差异等问题，尽量让劳动力也能够“因城制宜”。

4、《总体方案》在资本要素改革中指出要“增加有效金融服务供给，探索建立中小企业坏账快速核销制度。探索银行机构与外部股权投资机构深化合作，开发多样化的科技金融产品”，“发展多层次股权市场，探索加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制”，“支持具备条件的试点地区创新金融监管方式和工具，对各类地方金融组织实施标准化的准入设立审批、事中事后监管”。尤其提到“支持在零售交易、生活缴费、政务服务等场景试点使用数字人民币”。

我们认为资本要素的改革重点在于金融创新、金融开放和完善各类融资渠道，最终服务实体经济发展。《总体方案》中无论是“有效金融服务供给，探索建立中小企业坏账快速核销制度”还是“发展多层次股权市场，探索加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制”都是金融创新增加，金融服务实体的有力表现。中国目前金融体系是以间接融资为主的模式，信贷推动国家经济增长方式和房地产基建等传统投资项目占据主导性，资本要素的改革需要在融资结构性调整中增加直接融资的比例，并“发展多层次股权市场”。

另外，《总体方案》中提到要“支持在零售交易、生活缴费、政务服务等场景试点使用数字人民币”，目前在区块链的大背景下，数字人民币也正在被国家大力推广，而数字人民币最大的好处是可以追踪，对贪污和洗钱能有较大遏制作用。符合要素改革中发挥资源优化配置，发展与安全并存的理念。

5、《总体方案》在技术要素改革中指出要“支持开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”，“探索对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置”，“完善知识产权融资机制，扩大知识产权质押融资规模”。

我们认为，技术要素的改革目标是激发科技创新活力，促进技术向现实生产力转化。当前地缘政治面临巨大的不确定性因素，无论是华为被制裁和国际科学技术壁垒的死灰复燃，我国一系列基础技术被卡脖子，还是中美贸易摩擦升级后的关税大战，以及疫情影响下的各国民粹主义意识上升，都倒逼了我国要加快科学尤其是基础科学的自主创新。要使我国经济进入高质量发展阶段，则必须将技术这一要素放在越来越重要的位置上。“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，”可以有效促进“产、学、研”创新发展，保护知识产权，使技术要素流通给予保障。

6、另外，《总体方案》在数据要素改革、健全要素市场治理、发挥要素协同配置效应等中也给出了相应改革指导。

首先，要建立数据要素流通规则，要“原始数据不出域、数据可用不可见”，“保护数据安全；发挥领军企业和行业组织作用，推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化”，我们认为，数据要素改革的重点为在保证数据安全的前提下，提升社会数据资源价值，促使数据更好流通，让数据和各个行业深度融合，并培育数字经济、新产业和新模式。

其次，在发挥要素协同配置效应中，《总体方案》指出要“提高劳动报酬在初次分配中的比重，强化工资收入分配的技能价值激励导向”。我们在专项报告《从“六大体现”解析共同富裕》中也曾指出：中国GDP总量已经稳居世界第二，近年来随着经济社会快速发展，人民生活的水平也在逐步提高，但与之形成鲜明反差的是我国居民劳动报酬在初次分配中的比重一直不高，且“十四五”规划也提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重。因此“提高劳动报酬在初次分配中的比重”在发挥要素协同配置效应中具有举足轻重的作用。

最后，深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础和条件，是加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。市场体系是由商品及服务市场和土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的有机整体。而某一类要素市场化如果发展滞后，都会直接影响其他要素市场化的发挥功能，从而影响市场体系的整体效率。因此，推进要素市场制度建设、提高资源配置效率，如同我们专题报告《破旧立新，储粮过冬》所推崇的加快经济改革进程的大方向一致，对推动我国经济高质量发展具有十分重大的意义。

风险提示

国内宏观经济政策不及预期；改革不及预期。

证券研究报告：

《深化要素市场化改革，促高质量发展——“要素市场化配置综合改革试点总体方案”点评》

对外发布时间：

2022年1月10日

报告发布机构：

长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）

本报告分析师：

蒋飞 S1070521080001 [e-mail],

研究助理：李相龙 S1070121080029 [e-mail].

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