文章出处：Rethinking
Rulemaking Through International Cooperation | The Regulatory Review，https://www.theregreview.org/2022/12/12/karttunen-morales-international-cooperation/
Marianna Karttunen，经济合作与发展组织（OECD）国际规制合作政策分析师。Alberto Morales，经济合作与发展组织（OECD）规制政策分析师。文章主旨：国内规制机构在规则制定中应当考虑国际因素。几十年来，公民和企业在国际层面的互动速度日益加快。[1]人们的跨国流动更加频繁，数字技术已经超越国界，国际贸易一体化也成为许多政府优先事项的核心。然而，国际一体化是一把双刃剑。它也会导致疾病激增，数字和环境风险在国内辖区的传播速度比以往任何时候都快。[2]尽管技术、经济和文化价值观念已超出了传统的法律管辖界限，国内规制机构面临国际合作实践的挑战也在日益增多。[3]但问题是，国内规制机构能否以足够及时的方式将规制实践扩展到国境之外，并与全球化问题保持同步？为了了解政府规制框架在当今互联社会中的弹性，经济合作与发展组织（OECD）在其2021年最新发布的《规制政策展望》(Regulatory
Policy Outlook)中，统计了规制过程中不同阶段国际规制合作实践的数量。[4]尽管各国已加大努力，促进在国内规制程序中运用国际证据、专业知识和规范，但国内规制机构无论在制定高级政策方面，还是开展国内规则制定的技术方面仍面临着更多工作。[5]开展国家间的规制合作有多种原因，包括应对迫在眉睫的全球风险、解决人道主义问题，或通过开放的贸易机制和同步的财政政策实现经济一体化。[6]国际规制合作并不是一种新的做法，其实践可以追溯到数个世纪之前。在罗马共和国时期，哲学家西塞罗就强调立法机关与国际盟友、朋友、条约和公约保持同步的重要性——而不仅仅是国内事务。[7]但今天，国际专业知识、规则、标准和政治与多数国内规制机构和政策制定者的工作实践存在脱节。[8]国内规则制定与国际互动之间的脱节是由治理体系造成的，该体系的角色、责任和流程界定不清，没有将国际知识嵌入国内规则的制定过程中。经济合作与发展组织关于国际规制合作的建议旨在帮助各国政府避免这些缺陷，[9]在面对全球危机时更具弹性，并为解决越来越多具有跨境渊源或后果的政策问题做好准备。[10]
多数国家的国内规制机构缺乏在规制时考虑国际因素的整体政府策略。[11]经济合作与发展组织的《规制政策展望》显示，38个成员国中只有6个国家拥有全政府（whole-of-government）或跨部门的合作政策。多数国家都有针对具体部门的部分政策，大约25%的国家根本没有任何规制合作政策。[12]制定全政府的国际规制合作政策有助于建立适当的法律和体制框架，使部门机构在进行或评估规制时能够考虑国际因素。然而，国内规制机构对其规制决策的国际层面的考虑往往是例外而不是常态。[13]此外，国内规制机构缺乏必要准备，使得在出现不可预测的风险时与外国实体的合作变得更加困难。COVID-19的疫情爆发正是这种情况。大多数国家采取了单边行动，其效果却往往适得其反。[14]经济合作与发展组织记录了至少24个国家禁止或限制医疗设备的出口，如口罩、药品和医疗设备。这些出口政策不仅伤害了其他国家，也伤害了采用国的公民。[15]为了避免这些有害的单边行动，各国政府需要将国际因素考虑作为日常规则制定的一部分。在实践中，国内规制机构可以在规制生命周期的不同阶段（事前评估、具体执行和事后评估）参与国际合作。[16]在这方面，《规制政策展望》的结果并不是特别乐观。经济合作与发展组织成员国没有采取与国际同行接触的系统性做法，尽管它们可以使用各种手段来接触外国利益相关者。这并不是说国内规制机构在制定规则时从不考虑国际因素。各国越来越认识到其规则对邻近和远离他们的民众都有影响。《规制政策展望》调查了规制机构在制定国内规则时评估国际影响的三种不同方式：对贸易、市场开放和外国管辖的影响。多数国家都会评估这些影响，即使不是系统性的。大约74%的国家评估了对贸易的影响；50%的国家评估了对外国管辖的影响；82%的国家评估了对市场开放的影响。[17]当政府对其制定的规则进行事后评估时（规制周期的最后阶段），国际因素考虑可以成为一个有用的工具。《规制政策展望》调查了各国是否评估了偏离国际标准的成本。在规则实施后对其进行评估并不是所有经济合作与发展组织成员国都采用的做法。大约39%的成员国报告说，他们在对规则进行事后评估时根本没有评估成本。而这些国家中只有不到三分之一报告了他们的规制成本是否与国际标准一致。[18]《规制政策展望》中关于国际规制合作的数据并不一定反映国内规制机构进行国际活动的强度。经济合作与发展组织的研究人员研究了大约50个国际组织，这些组织为实现进一步的规制一体化，提供了专门的区域论坛。这些组织还与具有国际意识的国家共同参与到大量的双边协议中。[19]《规制政策展望》显示，一国政府仍需将国际因素予以考虑，将其系统纳入国内规则制定中。国内的规制框架仍远未完全反映出国际活动的丰富性、广泛性和增长性。现在正是通过国际规制合作重新思考国内规则制定之时。[20]注释：【原文无，编译者根据网页相关链接阅读编译并补充】
[1]参见Esteban
Ortiz-Ospina, Diana Beltekian & Max Roser, Trade and Globalization,
Our World in Data, https://ourworldindata.org/trade-and-globalization
[2]参见Anthony
J. McMichael, Globalization, Climate Change, and Human Health, 368 The
New England Journal of Medicine 1335, 1335-1343 (2013).[3]在国内规则制定过程中，对国际因素的考虑在稳步增加。然而，OECD成员国之间的国际规制合作进展仍然落后于对国际规制行动日益增长的需求。在面对COVID-19疫情和气候变化等挑战时，凸显了各国在危机发生前迅速合作并加强其国际规制合作能力的重要性，以便在面对国际紧急情况时能及时行动起来。参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, in OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[4]参见OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-regulatory-policy-outlook-2021-38b0fdb1-en.htm[5] 2020年iREG（Survey
of Regulatory Policy and Governance）的调查证实了各国在国内规则制定过程中系统考虑国际因素的趋势愈加明显，如OECD对墨西哥和英国的国际规制合作的审查。然而，多数OECD国家还没有完全实现将国际因素的考虑纳入其国内规则制定过程中。参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, inOECD Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[6]参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, in OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[7]参见M. TVLLI CICERONIS DE LEGIBUS
LIBER TERTIVS（拉丁语，西塞罗论法律第三编）, https://www.thelatinlibrary.com/cicero/leg3.shtml#41[8]总的来说，国内政府对国际规制合作的体制安排仍然是分散的。国际规制合作与更好的规制之间存在脱节，表明国际因素仍然很少被认为是国内规则制定过程的一个组成部分。参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, in OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[9]参见Recommendation
of the Council on International Regulatory Co-operation to Tackle Global
Challenges, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0475[10]在全球范围内，国家正面临越来越多难以单方面解决的规制挑战。例如，碳排放、税收规则和国际并购，迫切需要各国采取协调一致的行动，因为它们的影响早已超越了国界。再如化学危害管理问题，主要涉及国内层面，但如果没有国际合作，解决这类问题的成本会很高。国际规制合作为国内政府提供了一套工具，以利用国际专业知识来解决跨境和全球问题。参见Marianna Karttunen & Alberto Morales,
https://www.theregreview.org/2022/09/06/karttunen-morales-improving-international-regulatory-cooperation/[11]参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, in OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[12]参见Governance
of IRC, in Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/38b0fdb1-en/1/3/4/index.html?itemId=/content/publication/38b0fdb1-en&_csp_=98126082d8cd9c3becbc075f085ad466&itemIGO=oecd&itemContentType=book#figure-d1e14471[13]参见Governance
of IRC, in Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/38b0fdb1-en/1/3/4/index.html?itemId=/content/publication/38b0fdb1-en&_csp_=98126082d8cd9c3becbc075f085ad466&itemIGO=oecd&itemContentType=book#figure-d1e14471[14]参见Rethinking
rulemaking through international regulatory co-operation, in OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/921dbc5f-en/index.html?itemId=/content/component/921dbc5f-en[15]参见No
policy maker is an island: the international regulatory co-operation response
to the COVID-19 crisis, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=134_134311-cbjgrk3pwj&title=No-policy-maker-is-an-island-the-international-regulatory-co-operation-response-to-the-COVID-19-crisis#page=11[16]参见OECD
Regulatory Policy Outlook 2021, https://gslegal.gov.gr/wp-content/uploads/2021/10/OECD-REGULATORY-POLICY-OUTLOOK-2021.pdf#page=146[17]参见OECD
Regulatory Policy Outlook 2021,
https://gslegal.gov.gr/wp-content/uploads/2021/10/OECD-REGULATORY-POLICY-OUTLOOK-2021.pdf#page=144[18]参见OECD
Regulatory Policy Outlook 2021, https://gslegal.gov.gr/wp-content/uploads/2021/10/OECD-REGULATORY-POLICY-OUTLOOK-2021.pdf#page=146[19]参见OECD
Regulatory Policy Outlook 2021, https://gslegal.gov.gr/wp-content/uploads/2021/10/OECD-REGULATORY-POLICY-OUTLOOK-2021.pdf#page=147[20]参见OECD Regulatory
Policy Outlook 2021, https://gslegal.gov.gr/wp-content/uploads/2021/10/OECD-REGULATORY-POLICY-OUTLOOK-2021.pdf#page=133