地市国资国企改革五大问题的六大解决路径！

Original 华彩咨询华彩国资透视 2022-08-05

前言

12月2日，华彩发布文章《一叶知秋——从滇沪深蜀的发展路径，参透地方国改大趋势！》（点击标题可直接阅读此文），分析了2018年云南、上海、深圳以及四川这四省市的国资改革发展路径，并据此提出了国资国企改革核心逻辑的25大方面。今天我们将继续深研地方国资国企改革，进入地市层级，探究2019年国资国企改革趋势与走向！

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地市国资改革脉络前瞻

2018年，中央继续加大国有企业的改革力度。据统计，从1月份至今，已有山东、江苏、江西、浙江、云南、四川等多个省市自治区召开了高规格会议，总结此轮国资国企改革以来的国企改革经验成果，并结合当前中央对地方以及国资国企的发展要求，对今后一段时期的改革重点、难点工作进行了再部署、再推动。

省级层面的改革成效在12月2日的文章（点我查看此文）已经谈过，但相较而言，地市国资作为国资委国企改革实践的自主区域，作为数量上更为瞩目的国资重要组成部分，作为差异化更大、个性化更为突出的研究对象，行动与表现千差万别。有大改的也有小改的，有猛改的也有缓改的，有大开大合外引内整的也有就着本地封闭解决的，不一而足。

地市国企主要分为三类：一是占较大比例的投融资平台，二是公益类企业（包括水利、公交等），三是地区支柱型产业（集团）。而实业基础薄弱的地市很少有拿得出手的支柱产业或企业，地市国资发展产业化、市场化程度堪忧，主要靠基建和地方投融资平台。

究其原因，地市国资差异大，地区发展程度、产业结构、区域发展战略、地理禀赋无不对国资国企改革进程与效果施加着深刻影响。

对比于国务院国资委与央企、省（自治区、直辖市）国资委与所属企业，地市国资委及所属企业的经营空间、发展后劲、市场化程度虽受本市的融资能力和基建制约，鲜有能力通吃全省的大事大项目大机会，但手握土地、景点、矿藏、城市经营空间（水务、燃气、市政、轨道交通），具备着央企与省属企业所不具备的特有优势——接地气。

此种接地气的特质也是地市国资国企改革进一步发展所主要凭借的优势！

地市国资改革痛难点

回顾2018年的国资国企改革，各部委都出台了相关政策来指导地方的国资国企改革，如财金23号文、财预28号与34号文、财库61号文、保监发6号文等诸多文件，对于变相通过企事业单位等举借政府债务、融资平台公司进行融资、金融机构融资、违法违规担保、土地相关融资、PPP融资、政府出资的各类投资基金以及政府举债及还债管理进行了明确的指导、规定与限制。

但是在政策之下，还有诸多问题或是暴露或是隐藏在政府工作人员的视线中，请跟随华彩探其焦点问题，具体分为以下五类。

焦点问题一

缺地位（资源整合地位不强）

资源整合地位不强，是制约地方国资改革进步的主要障碍。纵向对比，不同于省级国资委，地市国资委资源规模和优质项目不足，财政吃紧，能力施展有限，难以受到重视；横向对比，在43号文、87号文、财金23号文等诸多政策背景下，地市平台公司融资乏力，地市国资委的影响力远不及把控“财政大权”且有产业基金“傍身”的财政局。同时，两类公司也面临着监管权限从国资委移交至财政部门的尴尬处境。

例：部分地市国资委地位低，话语权不足现象突出。如某地市国资委分管领导为排名第五第六的副市长，而当地财政局分管领导为常务副市长。国资委所持有的带有优质现金流的资产被财政局划走，导致地市国资仅有劣质资源在手，陷入恶性循环。

焦点问题二

缺整合（产业整合孱弱）

地方国资多形成“1+N”业务格局，即一个金控平台加八大投或者九大投（如城投、交投、公投、旅投、水投等）的形式。部分地方的全域国资经营已经开始进行，引入多层次多维度多形态的社会资本，更准确、科学地把握混改，有效地混改。

其中，以城投为代表的地方平台公司投融资特征突出，但缺乏由平台主体带动产业整合的能力，导致地方产业化、集群化发展能力不足。同时，要将国企改组成真正意义上的国有资本投资公司，国资委和集团公司必须有取有舍、加快转型。

焦点问题三

缺优势（资源/资产禀赋不足）

通常地市国资资源禀赋不足主要体现在资产结构不佳及产业基础不足两方面。资产结构上，部分地方国有资产规模可观，但充斥大量无效、低效、不实资产，资产质量难以获得银行认可，制约其融资能力；产业基础上，华彩研究过的多个地市国资构成，地方国资单边依靠平台公司和基建现象突出，除市政等公益类企业外，大多数集中于房地产、酒店、金融、旅游、医疗等政商关系依赖程度高的领域，自身造血能力严重不足。

除此之外，就打造具有全球竞争力的世界一流企业而论，很多地方未能把握或找到自己独有的特色资源，未能在无人区做出重大探索，未能在空白地带与盲区将中国方案、中国优势实践到微观经济层次中去，也没能深刻体现四个自信与地市国企独有的优势发展路径。

例：以某地市国资为例，国有资产规模“虚胖”现象突出，表面上资产估值超过千亿，但其中仅占比不到20%的注册金（不确定是否出资到位）为实际资金投入，大部分资产由湿地、滩涂、荒山、市政路桥等公益类项目等无效、低效资产组成，资产质量不受银行认可，融资能力欠缺。

焦点问题四

缺动力（体制机制落后）

地方国企体制机制的短板也是影响地方国资改革进程的因素之一。主要表现在，国有企业的市场主体地位尚未真正确立，政企不分，政资不分，管理存在错位、越位、缺位等问题，市场化选人、用人和激励、约束制度机制尚未真正建立等等。

焦点问题五

缺远见（远期与当下问题的矛盾）

很多区域在应对过去一段时间的投融资平台债务高企、金融风险警钟高响、地方基建任务民生任务与国企融资能力落差等问题面前甚至采用了更多的行政手段、行政措施和带有行政思维的非市场化整合做法，这些做法短时间内解了地方的渴、松了地方的绑，但长期来看，这些行政化的冲动和围绕政绩与地方主观争面子工程的做法又回过头来伤害了市场化的改革进程。

除了以上核心问题之外，华彩发现，还有地区主官改革意志、局委办博弈难题、改革担当和改革氛围、同质化发展难题、产业空心化难题、地产及基建均沾化难题、证券化难题、市场化难题、创新与投资窘境等诸多细节问题等待着地市政府或国资委解决。

2019地市国资国企改革路线图正在加载...

地市国资改革路径解析

“夫以铜为镜，可以正衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。”今次就以2018为镜，观2019之方向。

谈完了5个焦点问题，华彩还要与大家聊一聊这些问题的解决方式以及2019年地市国资国企改革的发展路径。本文给出部分相关路径指引，更多内容可关注12月中旬华彩全国战略家年会（点击蓝字即可跳转）。

路径之一

塑骨骼（地方国资深化改革）

地市国资改革应主要关注内部的深化改革，抓机遇找项目，解决资源整合不足、话语权较弱的问题。不同于聚焦国有资本布局管理和内部部门机构设置调整的省级国资体系改革方式，地方国资改革应剖析落后现状成因，深挖区域改革战略机会点，积极向上营销，获得政府与上级的支持，引发区域对国资国企改革的重视，争取区域内若干重大项目与课题。

在具体实施上，其操作重点在于挖掘地市产业、企业资源优势与省级规划的契合点，找准地市战略定位，争取重大项目落地；突出强调地市改革不可控的缺陷与不足，谋求政府支持与关注，积极获取资源。

如云南的“1+1+X”方案，着力抓好全省的经济升级、城市升级、产业升级、社会转型问题。方案规定，原则上国有资产规模2000亿元以上的州市，保留不超过8户企业；国有资产规模介于300亿元到2000亿元之间的州市，保留不超过5户企业；国有资产规模在300亿元以下的州市，保留不超过3户企业。这就是要通过专业化的重组流程、企业内部资源整合、理顺企业之间股权关系，优化资源配置，减少无序竞争和同质化经营，做强主业。

路径之二

建平台（两类平台公司建设）

为整合优化区域产业资源，应建立国有资本投资公司和国有资本运营公司，以解决区域产业同质化、分散化的问题。一方面，通过平台公司多年的资源整合和产业规划，打造地市具备突出“造血功能”（就业、税收、品牌等贡献）的产业集团／公司，帮助地市国资获得更多话语权和发展空间；另一方面，以国有资本运营公司为主体，整合本地天然资源、资产（体育场馆、道路桥梁）、壳资源（特许、牌照、资质）等对象，进行市场化、企业化经营，起到国有资产盘活作用。

华彩建议，在组建国有资本投资运营公司后，先采取产业整合和资产盘活等手段梳理内部资源，在此基础上通过持股、并购等多元手段整合外部资源，形成具有地市特色的若干产业集群。

路径之三

引“伙伴”（混合所有制）

地市国资应拉起民营企业的手，共建互利共生关系，以解决地市企业资金不足、产业基础薄弱及体制机制不灵活等问题。

在具体操作上，地方国资和民营企业应优势互补，国企拥有优质土地资源、低成本资金渠道、良好政商关系，民企往往在资金规模、管理模式、人才团队、经营理念等方面更胜一筹。同时基于“全域国资经营”的理念，通过混改把国资系统的土地、厂房、技术、品牌，以及矿藏、物业、老字号、文化等进行估值，转化为支撑进一步发展的资源、资金。混改的关键在于地市国资应转换传统观念，学习吸取民营企业经营之长，通过优化体制机制使地市企业成为可靠可信赖的合作者。

路径之四

激活力（股权与薪酬改革）

通过股权与薪酬激励改革解决地市国资激励不足、员工动力不足的问题。可通过完善薪酬确定机制，合理确定薪酬水平，规范福利性待遇，健全薪酬监督管理机制，完善市属企业薪酬改革；对条件成熟的企业，建议引入员工持股计划，实现企业和员工的利益共享和风险共担，从根本上激发员工的主动性和创造性。

在具体操作上应循序渐进，根据企业自身情况针对性设计绩效考核及激励办法，然后选取具备条件的企业开展员工持股计划。对于员工持股计划的引入，应对核心管理人员及技术人员为主要持股试点群体、控制员工持股比例、合理设置持股员工行权机制等多方面控制谨慎推行。

路径之五

拓渠道（上市与资产证券化）

拓渠道即多元化拓展融资渠道，将在一定程度上缓解地方平台功能弱化、融资乏力等问题，主要通过探索主板上市和资产证券化等多元化融资渠道降低融资成本。对于长期闲置的国有资产，可积极与民营企业、金融机构合作，谋求资产证券化途径，真正盘活闲置国有资产，实现国有资产的保值增值。

具体操作上，以资源重组整合方式培育的产业集团为种子上市标的，确保优质资源注入上市平台；通过成立金控集团，主动对接地方财政局、金融办等相关部门，实现推行地方证券化与财政创新双赢。

路径之六

强团队（三项制度改革）

强团队的核心在于推行地市国资的人事制度改革，建设以人为本的现代企业，保障企业经营水平和经营活力。人才培育与建设是地市国资打赢这场国企改革攻坚仗、持久仗的关键。

在人才选拔方面，应全面引入竞争机制，内部选人原则上实行竞争上岗，外部选人应积极采取公开招聘、人才市场选聘等方式，扩大选人视野，拓宽用人渠道；在人才管理方面，推行契约化、市场化管理，实现职务能升能降、收入能高能低、人员能进能出。