敲黑板——《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的六大要点 | 天同快评
注：文/孙艺茹、李燕、桂锶源
2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），本次《意见》共8章30条，系资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领[1]。本次《意见》全方位、多维度、立体化地规制、查处证券违法活动，力度空前。天同律师深入研究《意见》并逐条梳理，归纳出六大要点。
1.《意见》第一条强调“建制度、不干预、零容忍”的三个指导方针
“建制度”是规范市场秩序，优化治理效能的重要基础。《意见》全篇共指明加强建设／建立健全／完善落实／开展试点／推进改革十五项制度建设：（1）“资本市场基础制度”、（2）“资本市场违法犯罪法律责任制度”、（3）“行政法律制度”、（4）“期货市场监管执法制度”、（5）“民事赔偿制度”、（6）“证券纠纷代表人诉讼制度”、（7）“证券行业仲裁制度”、（8）“退市制度”、（9）“自律监管制度”、（10）“专家咨询制度”、（11）“重大违法案件内部通报制度”、（12）“资本市场法律域外适用制度”、（13）“证券违法线索举报奖励制度”、（14）“资本市场诚信建设制度”、（15）“信用承诺制度”。
“不干预”是保持市场功能正常发挥、稳定市场预期和增强市场活力的重要路径。《意见》提出三个方向落实“不干预”方针：（1）协调工作机制，完善侦查体制、检察体制、审判体制；（2）强化地方属地责任，防范地方保护的阻力和干扰；（3）加强问责，干扰案件正常查办的，严肃追究责任。
“零容忍”是强化监管震慑，净化市场生态的重要保障。《意见》在“指导思想”、“工作原则”、“加强舆论引导”三处提及“零容忍”，尤其突出通过舆论引导向市场传递“零容忍”信号，加快推动形成崇法守信的良好市场生态和文化。
2.《意见》第三条明确2022年、2025年两个阶段性目标
《意见》提出到2022年，“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”“资本市场秩序明显改善”；到2025年，“证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升”“行政执法与刑事司法衔接高效顺畅”“崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成”。
由此《意见》确立“十四五”证券执法司法工作的主要目标，也预示接下来三到五年证券违法行为的监管、查处、惩戒力度会继续加强，证券违法成本会越来越高。
《意见》第五条指出将“修改有关刑事案件立案追诉标准”。第十五条明确要从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法行为，加大对证券发行人有关责任人员、中介机构及其从业人员责任并严格依法控制缓刑适用。第十八条提出加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。
《刑法修正案（十一）》对欺诈发行证券罪，违规披露、不披露重要信息罪，操纵证券、期货市场罪，提供虚假证明文件罪，出具证明文件重大失实罪等罪名进行修订。本次《意见》明确继续贯彻实施《刑法修正案（十一）》。
《意见》第六条指出加快制定修订上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度，加快制定《期货法》。
针对非法证券活动，《意见》第十六条提出要做到“三个坚决”：坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动；同时明确要加强场外配资监测，依法坚决打击场外配资活动，严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。
近年来，债券市场违约风险加剧，《意见》十七条重申要强化对债券市场各类违法行为的统一执法，重点打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等违法行为。
《意见》第二十六条还提出要建立资本市场行政许可信用承诺制度，明确适用主体范围和许可事项，将信用承诺事项及其履行情况纳入信用记录，作为事中事后监管的重要依据，对严重违反承诺的当事人，依法撤销有关行政许可。
《意见》第七条指出要健全民事赔偿制度。抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序，开展证券行业仲裁制度试点。
1.明确取消证券民事赔偿诉讼的前置程序
2003年，最高法院颁布《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《虚假陈述司法解释》），第六条规定法院受理虚假陈述民事赔偿案件以行政处罚决定、刑事判决文书作为前置程序。2015年，《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》（以下简称《八民会议纪要》）明确，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。2020年7月15日最高法院发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，第九条表明，法院受理债券虚假陈述、欺诈发行的民事纠纷不以行政处罚或者生效刑事裁判文书为前提。同年7月30日，颁布《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，第五条规定，除行政处罚决定、刑事裁判文书外，原告还可以提交被告自认材料、证券交易所和国务院批准的其他全国性证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。同日，最高法院在（2020）最高法民申3556号案中认为，证券虚假陈述民事纠纷存在“前置条件”。
至《意见》发布，已明确将修改司法解释，取消民事赔偿诉讼的前置程序。
2.证券仲裁制度试点，深圳将建立中国（深圳）证券仲裁中心
2021年1月8日，中国证券业协会与中国国际经济贸易仲裁委员会签署《战略合作框架协议》，双方将围绕商事调解合作机制、商事仲裁合作机制、证券行业争议解决的学术研究与培训等方面展开交流、合作与共建，推动证券纠纷调解与仲裁制度的有效衔接。
2021年6月15日，深圳市委全面深化改革委员会召开会议，审议通过《深圳国际仲裁院与深圳证券交易所共建中国（深圳）证券仲裁中心改革方案》，深圳将建立中国（深圳）证券仲裁中心。
在全面推进证券纠纷多元化解机制建设的背景下，证券仲裁中心将与证券诉讼共同高效推进解决证券纠纷，进一步完善投资者民事索赔路径，健全民事赔偿制度。
《意见》第九条指出要建立打击资本市场违法活动协调工作机制，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。
《意见》第十、十一、十二条提出要完善证券案件侦查、检察、审判环节的体制机制。首先，要进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善行政刑事执法协作机制，优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。其次，在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制，加强最高检与证监会、公安部的协同配合。再次，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理，加强金融审判队伍专业化建设，落实由中级法院和同级检察院办理证券犯罪第一审案件的级别管辖。
中概股境外上市数据安全问题备受关注，《意见》第十九条聚焦数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规，加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。此次《意见》第二十条提出要加强中概股监管，做好中概股公司风险及突发情况应对，修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。
注释：
【1】证监会主席易会满就《关于依法从严打击证券违法活动的意见》发布接受新华社记者专访，载证监会官微，2021年7月6日。
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