谷琶视点||董石桃：技术执行的组织整合：整体性治理视域下的大数据反腐

       现代大学教育之发展，瞬息万变。而社会国家及宇宙太空事物，无时不在变动之中。故培育人才，如何以适应社会之需要，如何以改进社会之事业，以达到社会福利之最高标准，大学教育之责任重大也——陈炳权（广州大学创校校长）

技术执行的组织整合：

整体性治理视域下的大数据反腐

董石桃

大数据反腐就是通过组织整合，推动大数据技术执行，实现对腐败的整体性治理，其逻辑可以概括为“技术执行的组织整合”。“技术执行的组织整合”在功能定位上强调大数据反腐的功能再造；在基本内容上包括目标整合、结构整合、信息整合和主体整合四个层面；在总体目标上是为了实现腐败的整体性治理中工具理性和价值理性的统一。从内在动因上看，技术认知扩散是深化大数据反腐目标整合的前提，组织职责扩展是大数据反腐的结构整合基础，信息开放共享是推进大数据反腐信息整合的关键，多元协同治理强化大数据反腐主体整合的方向。

大数据反腐是通过对海量数据进行相关性分析，利用大数据的完整信息链条，实现对权力运行的全过程监督。大数据反腐的基本目标是通过大数据技术，服务纪检监察的主责主业，实现反腐绩效的最大化。虚拟政府的核心是整合功能，而大数据的最大优势是“通过交叉复现，直抵事实真相”，其深层内涵是以真实全面的数据推动腐败治理由“碎片化”走向“系统化”,通过集成数据的“信息技术”实现腐败的“整体性治理”。习近平总书记指出，“形不成合力”是当前腐败治理亟需突破的主要问题之一。大数据反腐通过“高速度”“多样化”“大容量”集成信息推动腐败的“整体性治理”，这和中国一体推进“不能腐、不敢腐、不想腐”整体战略具有内在的契合性。近年来，大数据反腐成为信息技术赋能反腐创新的重要举措，也是未来加强权力制约和监督的重要途径和基本方向，各地涌现了大量的大数据反腐创新案例。但大数据作为一种技术是如何推动腐败的整体性治理实现的？这个问题背后实际关乎技术和组织运行关系的重大理论命题。对于大数据如何回应此问题，学界关注还较少，需要结合大数据反腐的具体实践予以深入分析。

 整体而言，目前学界主要从大数据反腐的作用和限度两方面进行了研究：第一，大数据在腐败治理中的优势作用研究。Peter W. Schroth和Preeti Sharma通过对非洲反腐的潜在力量分析，指出互联网大平台是反腐败的重要工具，可以快速便捷地发现腐败问题。IraRubinstein指出，强制性信息披露在腐败防治中具有重要作用，即政治行为者对其竞选数据披露的越多，腐败发生的几率会更小。Mihály Fazekas和István János Tóth认为，公共采购给予政府官员广泛的自由裁量权，而使得其成为最容易受到腐败影响的部门人员，可以利用政府在合同、公司和个人方面生成的大数据，指导政策干预和支持腐败控制。Chon-Kyun Kim发现，数字政府如果得到高质量的公共官僚机构的支持，可以提高政府的透明度和开放性，从而有效地降低公共事务的腐败程度。国内学者强调了大数据反腐对反腐舆情监测、发现腐败和调查腐败、个性化廉洁教育，公职人员财产监控，打通信息节点的重要作用。此外学界还关注到大数据在具体反腐领域的应用，如大数据助推扶贫监管、公共资源交易、高校廉政教育方面的应用。为优化大数据反腐，学界提出需要打造专门性反腐情报控制平台，优化数据质量和覆盖范畴、培养政府分析数据的能力、扩大数据开放和使用范围，推动大数据反腐过程技术和制度的良性互动等措施。第二，大数据反腐的限度研究。John Carlo Bertot和Heeyoon Choi指出，大数据会引发大量信息管理问题，例如隐私问题、政府数据的安全性和准确性问题等等。Martin Hilbert系统分析了大数据发展的先决条件、机遇和威胁，认为大数据虽然可以改善关键发展领域的决策，但可能会带来隐私、数字鸿沟等方面的问题。国内学界分析了大数据反腐在“数字鸿沟”、数据信息失真、数据壁垒、侵犯个人隐私方面存在的问题，以及大数据预防腐败方面的“数据困境”、“数据专家”不足、个人隐私保护尴尬、国家安全困境等方面面临的挑战。

上述研究为大数据反腐研究奠定了较好的知识基础，但可以看出，目前大数据反腐研究还停留在大数据反腐的外在相关性因素分析，无论是作用分析还是限度分析，涉及的都是大数据和腐败治理的外在相关性及其限度。大数据属于技术的范畴，外在的技术必须通过组织治理内在结构及其运行形态变化才能发生作用。那么，大数据技术嵌入反腐治理后，科层制政府如何在组织层面行动，吸纳大数据技术，实现腐败的整体性治理？其内在运行逻辑如何？本文试图从整体性治理视域出发，整合技术执行的分析框架，对大数据反腐组织整合的运行逻辑进行分析。

一、技术执行的组织整合：

大数据反腐组织运行的一个分析框架 

现代性具有两面性：一方面，内在的分工性、专业化和部门化推动着行政理性化发展和行政效率的提高；另一方面，却伴随着“碎片化”治理的发生，正如齐格蒙特·鲍曼因所言:“现代性将世界的碎片化作为自己最大的成就。”“碎片化”治理的基本表现是：结构散乱、功能分异、运行分殊、低度整合，这些特征在腐败治理的过程中不同程度存在。如何解决“碎片化”治理问题？邓西尔和希克斯提出的“整体性治理”（holistic governance）理论为此提供一种可能的方案，其核心理念和基本途径就是“整合”。希克斯提出，层级整合、功能整合和部门整合三个向度。腐败治理同样面临着由“碎片化”治理向“整体性”治理转型的问题。1993年，透明国际首先提出腐败的整体性治理理念。1996年，杰里米·波普则提出“建构国家廉政体系”概念，并在2000年提出“建构整体性廉政体系”的行动方案。

整体性治理在价值理性层面强调公众需求导向，以满足公民的生活需求为核心，以预防和结果为价值目标；在工具理性层面强调运用信息技术的整合能力，协调信息系统、治理层级、公私部门并整合其功能与责任机制。整体性治理实际上通过“信息技术在政府治理中应用”，从而“推动公众导向的价值实现”。整体性治理的根本目标是实现工具理性和价值理性两者之间的统一，然而作为工具理性的信息技术并不能直接自动实现公众需求导向的价值理性，那么整体性治理中工具理性和价值理性两者之间统一的核心环节是什么呢？从技术和组织关系理论出发可以发现，整体性治理核心环节就是组织运行的“结构性”环节。在技术和组织的关系中，关键不是“技术形塑组织结构”，而是“组织结构如何吸纳技术”，巴利较早关注了这一重大主题。巴利抱怨道，“组织理论家几乎找不出比‘技术形塑组织结构’更似是而非的命题了”，巴利认为技术仅仅是组织结构化的诱因，技术和组织的关系是“技术和结构的结构化”，结构是比先前定义所界定的更加流畅的一系列过程，技术要么引发了结构的变化，要么维持了机构现状。巴利的研究非常重要，但是没有从理论上阐述结构变化的细节，没有探讨组织运作机制和技术背景下的策略行为。简·芳汀发展了巴利的组织吸纳技术的结构化思路，将技术的应用看成是组织对技术的执行过程。技术执行的基本逻辑是技术通过组织安排、制度安排这一中介变量，实现技术运用，提高组织绩效。技术的组织构件代表的仅是一个潜在的能力；只有当智力结构开始使用它的时候，技术才会对个人和组织产生实际的作用，组织现在正在开始把设计和使用正式化，这些设计和使用旨在把技术整合到组织的运作和结构中。信息技术不是简单地被购买或接通电源，即使在为政府部门采购现成的产品或服务时，信息技术总是受组织对它们的广泛使用方式的支配，而且必须整合到组织的每一个要素中。从技术执行的视角分析，技术的应用过程也就是组织对技术的执行过程，其中的关键环节是技术应用的组织整合。

从组织学角度来看，大数据反腐通过组织的结构化调整，有效执行大数据技术，实现腐败的整体性理。所谓技术执行（enactment）是指技术是在特定的社会背景、政治情景下，受组织过程、专业化和社会化因素影响，由决策者和社会组织基于自身的认知所具体执行的。所谓组织整合，是指通过组元之间的安排和组织结构的设计实现各部分之间较为稳定的关联过程状态。大数据反腐本质上是一个技术执行的过程，而技术执行离不开组织整合。正是大数据技术执行和组织整合共同推动实现对腐败的整体性治理。在本研究中，试图整合技术执行框架和整体性治理的组织理论，提出“技术执行的组织整合”分析框架。综合起来，其基本含义包括三个层面：一是在功能定位上，“技术执行的组织整合”是大数据整体性治理的根本基础，大数据反腐正是通过 “技术执行的组织整合”，实现大数据反腐的功能再造。二是在基本内容上，大数据反腐“技术执行的组织整合”包括目标整合、结构整合、信息整合和主体整合四个层面，其中目标整合、结构整合和信息整合是技术执行组织整合的内在性整合；主体整合是技术执行组织整合的外在性整合。三是在总体目标上，“技术执行的组织整合”最终是为了实现腐败的整体性治理中工具理性和价值理性的统一，即一方面包括在工具理性层面强调运用大数据技术的信息整合能力和结构整合能力、整合信息的广度和深度，实现组织结构纵向和横向结构整合；另一方面包括在价值理性层面通过大数据反腐，回应人民的反腐诉求，增进公共利益。“技术执行的组织整合”逻辑关系参见图1。

图1   大数据反腐“技术执行的组织整合”分析框架

（一）大数据反腐的目标整合

整体性治理首先是一种“目标治理行动”。希克斯将整体性治理视为一种“目标治理”，他论述道：“所谓的整体性治理就是政府机构和政府组织之间通过非常充分的沟通与合作，进行有效的协调与整合，制定连续一致的政策目标，通过政策执行手段的强化，才能达到合作顺畅的目标治理行动。”大数据反腐目标整合的意涵包含着三个方面的内容：第一，根本目标的“人民导向”。整体性治理强调以公众需求为导向，通过预防目标过程中可能出现的碎片化，来预防结果与初衷背离的情况。大数据反腐最终同样以社会公众的现实需求为导向，注重公共价值的重建。腐败是国家社会的毒瘤，严重侵害了人民群众的利益。“民之所望，为政之所向”，各地纪委监委创新腐败治理的手段，将大数据技术运用到反腐领域，加大腐败的惩治力度，就是为了回应人民要求反腐的诉求。第二，技术目标的“数据导向”。大数据反腐的设施基础在于将电子监察技术注入腐败治理的全过程，实现纪检监察数字化、网络化、科学化、常态化。利用大数据反腐需要建设一个反腐大平台，这个平台是由政府各个部门以及政府与企业之间的合作而形成的，政府各部门负责提供各类反腐所需数据信息，专业大数据企业提供技术支持，共同打造大数据反腐平台，从而打破纪检监察信息碎片化的窘境。第三，行动目标的“责任导向”。责任导向则是大数据反腐的基本价值追求。目标整合须建立在信任基础上，而信任需要责任机制给予支撑。为了维持治理主体之间的信任关系，需要通过制度化落实部门和个人具体责任。在大数据反腐推行的过程中要实现目标整合，必须打破责任碎片化，建立健全大数据反腐建设的责任落实机制。

（二）大数据反腐的结构整合 

新技术本质上是一种组织结构变革的力量，它通过改变既有组织结构，提高组织的运行效率与能力，“对于使用技术的组织而言技术的逻辑结构给组织结构提供了一个建议图，这就是技术的组织结构”。技术的赋能性在理念和目标层面的嵌入之后，进而需要落实到组织结构层面。传统科层制是管理型的组织模式，“条块分割”的组织结构造成反腐功能的弱化。大数据技术嵌入腐败治理，在组织结构上存在要求建设整体性治理结构，实现无缝隙化结构连接的诉求。大数据技术嵌入腐败治理，可以弱化监察组织机构“条块分割”，实现不同部门、不同层级之间的整合，具体包括两个方面：一是纵向层级间的合作。现行的纪检监察行政体制实际上包含中央、省、市、县，以及镇（区、街道）五个层级，在监督体制中，不同层级的部门之间各自为战，彼此沟通协调不够，纪检监察机关所开展的专项监督检查往往存在滞后性，反腐政策执行传递必然存在衰减效应。层级节制的组织结构有利于统一指挥，但容易对下层的主动性、灵活性和协同性造成冲击。大数据驱动的网络结构，可以推动不同层级反腐机构之间的信息共享和协作，实际上推动了层级结构的扁平化。二是横向部门间的整合。目前的监察权力分布较为分散，党委、政府和司法机关各司其职参与反腐监察。在实践中，不同机关之间相互独立行使监察权，彼此工作范围和内容存在重叠交叉和相互掣肘的情况。大数据以政府内部的信息系统和数据库为基础，实现跨部门的信息沟通与协作行动，可以增加不同反腐机构之间的整合，促进反腐能力提升。 

（三）大数据反腐的信息整合 

无论在什么环境下，信息都是国家治理的基本要素和神经系统。西蒙早就指出，当今组织面临的最大问题，不再是部门化问题和操作单位的协调问题，而是对信息储存和信息处理进行组织的问题。大数据为破解反腐信息不对称，实现反腐信息整合提供了可能。舍恩伯格和库克耶认为，“大数据发展的核心动力来源于人类策略、记录和分析世界的渴望。信息技术变革随处可见，但是如今信息技术变革的重点在‘T’（technology）上，而不是‘I’（information）上。现在，我们是时候把聚光灯打向‘I’，开始关注信息本身了”。大数据技术首先实现了实时的信息收集，包括多样化、异质性的信息以及关于同一领域、同一问题的信息。大数据信息获取兼顾了信息的广度和深度，这使得数据越来越接近治理对象本身，使得社会的治理情境和治理对象的发展变化信息得以全面掌握。同时，大数据技术实现了对“全样本”信息和数据的分析，发现数据之间的多维关联性，进而获得传统条件下无法获得的规律和结论。大数据是信息的全景式吸纳和呈现，通过数量巨大、多样性和迅速更新的原初数据，可以在信息获得和使用上具有较大优势。此外，大数据技术可以从多个维度追踪社会运行和人类行为、交往的过程，云计算等技术所提供的数据分析能力则实时地复现了社会的全貌和信息图景。

（四）大数据反腐的主体整合

整体性治理理论强调公私部门的协调与互动以及尊重公民的身份本位，让其参与到治理过程中，有学者将这种趋势描述为从“金字塔”到“同心圆”。大数据技术嵌入腐败治理要求实现政府与社会、市场之间的合作。大数据反腐的主体整合主要包含两个方面：一是政府和公众参与的整合。大数据与互联网、新媒体深度融合，可以突破时空限制，促进政府与民众之间互动。在利用大数据反腐的过程中，公民既是数据的需求者也是数据的提供者。一些大数据反腐平台具有信息公开的功能，公民通过各种途径进行查询即可获得相关数据，还有一些大数据反腐平台为公民提供了监督举报的渠道，使公民参与到反腐活动中。随着数据开放程度增加，权力也将从政府逐渐向社会分散。这种权力结构的调整意味着在腐败治理中，必须实现政府和公众力量整合。二是政府和企业间的力量整合。大数据产业发展的主要推动力量是市场竞争，是市场主体的自我发展和自主提高。数据企业掌握着大数据分析与应用的能力，反腐部门通过发布招标公告选择专业互联网公司打造大数据反腐平台。专业的互联网公司拥有大数据方面的先进技术和人才，反腐部门要想利用互联网、大数据技术来进行腐败治理，需要大数据企业提供相应的技术支撑。

二、个案呈现：

大数据反腐组织整合的实践过程分析

大数据反腐整体性治理中“技术执行的组织整合”在实践中如何实现？本文将以N省H市M县大数据反腐实践为例，对大数据反腐的目标整合、结构整合、信息整合、主体整合的实践逻辑进行分析。按照研究惯例，本文对个案进行了匿名处理。

H市隶属于中部省份N省西部山区，M县是H市一个省级贫困县，拥有的民生资金数额较高，每年高达17亿，监督难度非常大。M县纪委在2015年10月开始运用大数据分析技术，搭建“互联网+监督”的大数据反腐平台，并于2016年1月20日开始正式投入使用。M县是全国首创大数据反腐的县，2018年该案例获评为首届“中国廉洁创新案例”。该案例还具有较强的创新扩散效应，在该县大数据反腐实践模式基础上，2017年，N省建立“互联网+监督”平台，在全省推广。该案例的资料与数据，主要来源于：①媒体和公众平台。政府官网，如M县廉政网、M县人民政府网；全国各大新闻媒体的报道，如新华社、人民日报、人民网等媒体报道的关于M县大数据反腐的新闻报道；M县、H市、N省纪委监委所开通的微信公众号，如M县纪委所开通的廉政公众号，N省纪委公众号等。②地方政府领导讲话文稿和对相关人员访谈。主要对M县、H市和N省纪委相关工作人员进行访谈，并获取了部分相关领导人讲话和调研的内部文稿。通过以上两种方式共收集资料10万余字。

（一）问题驱动和组织动员：大数据反腐目标整合的实践 

从组织理论来看，目标整合就是“目标调整与逼近环境的过程”，在凝聚和整合组织成员动机前提下，赋予各种要素和力量“目的性”。整体性治理目标整合过程实际上是动员相关组织力量行使职能，实现组织间内外平衡的过程。在M县大数据反腐过程中，目标整合是通过问题驱动和动员整合实现的。

首先，问题驱动是目标整合的外在动因。问题驱动包括两个方面：①自上而下的任务型问题驱动。实现监察全覆盖、增强监督有效性，重点在基层，短板也在基层。据2016-2019年全国反腐的数据统计，基层腐败案件查处数量约占整体查处案件的9成。从群众身边腐败和作风问题通报的数据上看，被通报的乡科级、村（居）干部占比达96.95%，涉案金额小到260元，大到3094万元。2016年11月，N省纪委十届八次全会明确提出，要对“雁过拔毛”式腐败问题开展专项整治。2016年3月，N省委、省政府又部署用一年的时间在全省开展专项整治。H市第四届纪委第十一次全会提出，要强力推动正风反腐向基层延伸、“上山下乡”，深入开展“雁过拔毛”式腐败专项整治。基层监督成为重点工作，是促使M县寻求利用互联网和大数据技术有效解决监督难题的目标设定和整合的主要动因。②基层权力监督的实际问题驱动。M县是N省西部山区扶贫攻坚试点县，有8.64万贫困人口，一年各项民生资金高达17亿元，庞大的资金体量和扶贫项目复杂多样化，形成巨大监督信息不对称，造成层出不穷的基层腐败。2014-2016年，M县发现13000多条有疑点的问题线索，接到群众来信来访266批次、862人次，经过统计分析，多数集中在低保、住房补贴、贫困残疾人生活补助、城乡养老等民生领域。2014-2016年，M县纪委查办案件中涉及民生领域的村干部30多个，占全县村干部的2.3%。这些问题积累日深，及至2015年6月9日爆发了一个引起中纪委关注的重大案件，即该县一个村的村主任段某某违纪违法案，该案造成县、乡、村共25名涉案责任人纪律处分或组织处理。这些基层监督的实际难题，驱动地方政府探索通过互联网大数据科技手段，实现监督全覆盖、无死角监督目标的确立。

其次，组织内动员整合是目标整合的内在条件。确定寻求大数据方式解决基层监督难题后，M县在推进大数据反腐的过程中需要将地方政府内部目标进行统一和整合。和社会动员不同，这种整合主要通过内部组织动员方式实现，目标是使大数据反腐技术能够更好地被政府科层组织所吸纳接受，主要策略包括：①实施方案推动动员整合。M县首先出台印发了《M县“互联网+监督”工作实施方案》，明确大数据反腐工作的方向、目标任务、职责分工、步骤以及完成期限等，确保各部门按照标准规范，在各个时间节点的时限规定内完成各项工作。②专题培训推动动员整合。M县多次召开大数据反腐平台专题培训会、推进会等会议，凝聚思想共识。该县在2016年至2017年间，召开“互联网+监督”工作培训会议2次，推进会议3次（参见表1）。③严格考核推动动员整合。自2016年开始，M县将“大数据”反腐平台建设情况纳入到党风廉政建设责任制检查考核和绩效考核体系，对相关成员单位工作推动不力，影响到大数据反腐工作整体推进的，予以严肃问责。还专门出台了《“互联网+监督”工作问责办法》，通过考核压实责任，实现目标整合。截至2017年5月，M县有5个乡镇 以及3个县直单位的党委（党组）书记、纪委书记（纪检组长），由于大数据平台建设工作中推动不力，从而被约谈。

表1   2016-2017 M县召开的“互联网+监督”工作动员议会

（二）小组统领和制度安排：大数据反腐结构整合的过程 

结构整合包括两个范畴：组织整合和制度安排。M县的结构整合主要通过小组统领和制度安排予以实现。

第一，在纵横向组织结构整合上发挥“领导小组”的统领功能。在地方治理过程中，领导小组往往“承担着地方重大决策的参谋议事、实施过程中的协调和专项工作的推进等地方治理事务”，“党政领导人的高密度集中是领导小组机制的一项先天特质，因其能够聚集可观的权力权威资源”。十八大后，领导小组机制逐渐向制度化方向发展。整体而言，领导小组机制是实现组织整合和科层组织吸纳技术嵌入运作的重要方式。这一点在M县推进大数据反腐过程中可以得到验证。为吸纳大数据技术反腐，M县委常委会3次专题研究，出台了《关于成立M县“互联网+监督”工作领导小组的通知》，按照“县级管理、乡镇设置”的基本构架，组建了县乡村3级扁平监督机构：县级设立“互联网+监督”工作领导小组，由县委书记任组长，县委副书记、县人民政府县长以及县级相关职能部门等13个单位负责人为成员，18个乡镇设立民生监督组；221个村（社区）设立民生监督小组。同时，为发挥互联网实战合成的指挥中枢作用，设立县监督信息中心，核定人员编制2名，具体负责“互联网+监督”平台的管理维护、信息数据收集登录、分析监督和违纪情况的及时处置。大数据反腐的领导小组运行机制实现了纵横向组织结构的整合，为腐败的整体性治理奠定了组织安排的基础（参见图2）。

图2   M县 “互联网+监督”组织结构整合体系

第二，通过制度安排实现组织结构整合的具体操作化。技术执行的制度安排既是行为的赋能者，也是行为的限制因素，在这个意义上，制度可被定义为极富有弹性又非常稳定的“再生机制”。M县政府认识到，要使大数据反腐发挥作用，必须建立健全制度体系，管好大数据平台，以刚性的制度规定和严格的制度执行进行保障。M县主要从如下三个方面着手：①创新监督管理制度。出台了《乡镇民生监督组管理考核办法》《民生监督组工作职责》《乡镇民生监督组监督检查办法》《民生项目（资金）备案办法》《民生项目监督暂行办法》等5个工作制度，对民生项目申报、审批、施工建设、竣工验收、资金拨付进行全程监督。同时，将工作考核结果作为民生监督组成员职务晋升、表彰奖励、教育培训和批评辞退等事项的重要依据。同时，出台监督组干部管理办法、监督组重大事项报告、监督组信访举报等相应制度，努力形成系统完备的制度体系。②建立经费保障制度。在经费投入上给予充分保障，M县财政将“互联网+监督”平台软件系统的开发、安装与设备设施的购置等费用全额纳入政府采购，由财政专项列支，2016-2017年投入资金300多万元；按照每个民生监督组2万元/年、每个民生监督小组3000元/年的工作经费标准纳入财政年度预算，监督组财务由县纪委列入机关账户统一管理。③建立规范阵地制度。县乡村三级平台按“十有标准”建设，即有办公牌、办公室、办公桌椅、电脑、电话、档案柜、干部去向牌、上墙制度、流程图和信息公开屏。在县政务服务中心设立县监督中心大厅。

（三）信息公开和标准规范：大数据反腐信息整合的过程 

第一，以信息公开作为信息整合的关键切入点。信息公开本质上就是信息整合，使碎片化的信息在公众视域中连成关系链条，可以互相比照，从而实现信息贯通，民众可以通过这一平台进行有力的监督。M县纪委在建立大数据反腐平台时，坚持“公开是原则，不公开是例外”，推动民生资金发放主管部门的数据全面公开。目前，平台前台已采集了基础设施建设、居民养老保险金、社会救助、助学贷款、惠民补贴发放等34类全县实施的民生项目、12大类107项民生资金，这些数据信息来自民政、人社、住建、扶贫、林业、畜牧等26个部门，共计150多万条。另外，前台还建立了全县23817户84846名贫困人口的数据库，以及采集了全县18个乡镇、221个村（社区）12万条村务财物信息，这些信息都在平台上进行了公开。“扶贫政策”公布了国家、省、市各项民生政策，“民生资金”公布了各政府职能部门各项民生资金的发放明细，“服务信息”公示了整个县各项扶贫项目资金整合等。“村务公开”公开了各村各季度的财务收支情况明细表，“党务公开”公开了包括党员发展评议等党务信息。此后，N省还将全省各村支出的发票全部上传予以公示，民众不仅能查询到本人信息和公共信息，还能看到他人的相关信息。

第二，以统一标准推动反腐数据收集的实现。①统一数据收集认识。鉴于各个政府部门的数据都有各自的一套系统，且处于保密、不联外网的状态，不利于反腐所需数据的整合。M县纪委把各个政府职能部门召集在一起，通过开会向他们传递大数据反腐的重要价值和作用，并且明确表示不会影响到任何职能部门的权力，从而将各个部门的思想统一起来。对于多次督促依然不愿意开放数据的部门，M县纪委甚至强势表示“不换思想就换人”。②统一数据收集格式。各个部门在存储数据时都采用了不同的格式，收集到的发放数据采集格式纷繁复杂，不利于大数据反腐所需数据信息的融合。为此M县运用统一的样表来采集有关公务员、车辆、不动产、企业法人等数据信息。通过统一信息格式，M县大数据反腐后台建立了村干部及家属信息、公职人员及家属信息、党员信息、国土部门的不动产信息、人口计生部门的死亡人员信息、工商部门的个体户信息、交警部门的车辆信息、企业法人信息等12大类基础信息共计20余万条。这一平台有效打破了“数据孤岛”，推动了反腐数据信息的互联互通，具备了数据分析比对的基础，极大提高了腐败的发现概率（参见图3）。据统计，仅仅在2017年1-8月份，M县纪检监察机关通过“互联网+监督”平台，发现违规违纪问题线索127个，立案38 件，结案24件，党纪政纪处分22人，诫勉谈话2人。

图3   M县大数据反腐信息整合情况

（四）企业协作和公众参与：大数据反腐主体整合的过程 

主体整合主要指技术嵌入组织间，组织和公众间的协作和良性互动。任何组织都处在一定环境中，任何单一组织自身并不能完全自给，必须和社会系统其他主体进行互动。M县大数据反腐的主体整合主要体现在如下两个方面：

第一，反腐部门与企业的协作整合。专业的互联网公司拥有大数据方面的先进技术和人才，这是作为腐败治理主体的反腐部门所不具有的。M县“段某某”案发后，M县纪委生发利用大数据技术监督民生资金去向的想法，但是M县自身并不具备设计大数据反腐的技术能力。于是，找到了一家一直以来负责“互联网+扶贫监督”的科技公司共同开发大数据反腐平台。M县纪委的任务是准备必要的资金保障，提出“互联网+监督”大数据反腐平台的要求和设想，与大数据技术人员进行积极的沟通交流；科技公司的主要任务就是负责“互联网+监督”八大模块的搭建，将M县纪委所提出的要求和设想转变为现实。

第二，大数据反腐的公众参与整合。迈克尔·约翰斯顿认为，腐败治理的理想模式是要建立一个社会行动联合体。该联合体主要由两个方面构成，一方面是领导者要有坚定的决心和意志，另一方面是要有社会公众的积极参与。大数据技术的运用，为公众参与腐败治理提供了便利的参与渠道。M县搭建的“大数据”反腐平台，从各部门采集整合的各类民生项目及民生资金的申报流程、补贴范围、补贴标准及发放情况等进行公开公示，使得民生资金信息能够被广大人民群众了解，时时处于群众的监督之下。在M县所创建和运用的“互联网+监督”平台上，公众不仅可以查看自己所享受的民生资金到位情况，而且还可以查看其他人享受了哪些民生资金项目以及是否合理。该平台具有投诉举报的功能，若是查询时发现民生资金发放异常的问题，只要点击信息页面末尾的举报键即可进行举报。在平台使用上，M县为公众提供了最大化的便利体验，公众既可以按照类别查询，也可按照部门/地区查询，还可以进行综合查询。除此之外，还为公众提供了多种登录平台的渠道：一是百度搜索“M县互联网+监督平台”；二是通过“互联网+监督”终端查询机；三是通过M县纪委微信公众号访问。对于“互联网+监督”终端查询机，最初只投放了5台，目前已经全面覆盖全县18个乡镇、221个村和社区。多样化的查询方式和查询渠道，使公众可以随时随地查询。据统计，每天登录终端机查询验看的群众可达8000多人次，访问量已达到20多万人次，微信公众号的日均浏览量也在1万人次。

三、内在动因：

大数据反腐组织整合的发展逻辑

在技术和组织的关系中，大数据反腐的关键不是大数据技术本身，而是技术执行引发的反腐组织变革。因此，深化大数据反腐的整体性治理，形成反腐“合力”，还需分析大数据反腐组织整合的深层机制。

（一）技术认知扩散是大数据反腐目标整合的前提

希克斯认为，目标整合的途径就是“化异求同”，化异是“消除团体间或社会组织间的差异性，排除彼此消解冲突的可能性”，求同是“使双方的内在动机可以得到集结”。在大数据反腐的目标整合中，需要对不同行动者的技术认知加以区分，在“化异求同”的基础上，提升技术认知的传递扩散性。技术认知的传递性指至上而下的层级性认知传递；技术认知的扩散性指技术认知在同一层级的普及和认同。在大数据反腐的整体性治理中，技术认知的传递首先需要领导者的认知提升，领导者技术认知明确后，其认知带来的理念通过决策向管理层和使用层传递，从而实现组织目标纵向的整合。这一点在M县大数据反腐的推进中可以得到验证。M县是一个省级贫困县，处在经济不发达地区，反而在大数据反腐的进度和力度上走在全国前列，原因何在？领导者的技术认知及其层级传递起了重要作用。M县开始探索大数据反腐首先来自其所在的H区区委书记的案件督办压力，探索大数据反腐起到一定成效，此时N省委书记（在发达地区有长期履职的经历，技术认知相对超前）非常重视，在信息技术的应用的重要性和有用性非常明确，他要求，“我们多年想办的事，M县办成了，此经验值得推广”，他还要求在全省推广，“M县能办其他县也能办，关键是领导要有这个意识”。决策层对技术重要性和有用性的认知向管理层和使用层传递，因而推动了大数据反腐在组织中嵌入。但需要明确的是，技术认知传递性实现并不意味着扩散性的解决。技术认知的扩散性关键在管理层和使用层，管理层和使用层主要基于有用性和相容性的技术认知，受行动者利益、本位主义、部门主义等诸多因素的影响。

（二）组织职责扩展大数据反腐结构整合的基础

巴利揭示了技术和组织结构相互形塑的关系，这种形塑过程具有时间序列性。初始技术引入时，技术更多的是以其自身的灵活性适应结构的刚性需求，在提高组织工作效率的基础上，组织结构为了适应技术引入要求对自身结构进行微调。进入成熟期后，信息技术逐渐融入组织内部目标，慢慢成为组织运行的一个组成部分，信息技术和组织结构逐渐融合，从而界定、制约组织行动者行为。M县首先利用大数据技术建立了集监督、执纪、问责、分析和决策于一体化监督平台。随着平台的建成并投入使用，技术和组织结构融入更加深入，其对组织行动者的界定和约束作用开始显现。一个明显的例证是：平台建好并开始投入使用不久，M县纪委就迎来了一些干部自首，自首者大多是违规套取贫困资金，自首的原因是大数据通过比对已经发现其存在问题，准备线下进一步核实证据，违规者主动就范以求从轻处罚。此后M县自首干部越来越多，这印证了技术嵌入组织后的制度性刚性约束力。值得指出的是，技术嵌入组织的过程同时也是一个组织内部复杂的微观政治过程。技术提供了组织变革的可能，但是组织结构整合的延续与深化需要组织内关键行动者提供更多机会，引入新的资源不断促进组织变革。在大数据反腐的整体性治理过程中，组织结构深入整合需要从两个方面着手：①实现线上平台和线下查实的职责整合。只有将线上监督与线下查处结合起来才能更好地惩治腐败现象。目前，纪委监委在利用大数据比对分析发现疑似问题线索后，在线下核查时存在着问题线索查实率有待进一步提升的问题。②实现发现、惩处、预防的职责扩展。目前M县的大数据反腐主要应用于贫困资金和民生资金的监控，以后可以将其运用领域进行拓展，向税收领域、工商领域、工程领域、医疗领域等延伸，提升大数据技术嵌入组织整合的广度和深度。

（三）信息开放共享是大数据反腐信息整合的关键 

大数据本身源于对信息共享的需求，大数据关注的是“是什么”，这个比寻找“为什么”更为重要，因为前者表明事实才是我们生活和思维的基础。腐败治理的根本是弄清楚腐败行为“是什么”的事实，因此信息整合是大数据反腐的核心。从M县实践看，信息开放共享还存在着较大的阻滞。

第一，部门之间的信息整合难题。信息是权力的重要来源。受到本位主义的影响，一些政府机构将数据当作其专有的、独有的资源，守着数据不愿意共享、利用和开放。一些政府部门认为数据的公开会给本部门带来一些障碍和问题，比如会削减本部门的职能、可能带来法律风险和安全风险等等。虽然M县在收集反腐数据时采取了“不换思想就换人”强势动员，迫于压力一些政府部门不得不共享数据，但内心深处未必真正认同数据开放共享，有的采取一些阻滞共享的策略：如将一些非核心数据共享出去，而将核心数据加以封闭。

第二，条块之间的信息整合难题。条块分割、条强块弱是我国行政管理体制的重要特征。在我国这种管理体制下，数据信息在“条”的系统中沟通和传递也许较为顺畅，但在横向流动上却存在着障碍，结果就是海量反腐所需的关联数据和有效数据处于孤立、碎片化状态，影响着大数据反腐的成效。例如，M县在采取关键比对信息时，就存在着如何从相关部门获取房产、车辆、个体工商户等方面的数据信息，缺少一个统一的专门机构来对政府各部门进行协调整合。

第三，层级之间信息整合的难题。民生资金数据后台管理权限都在国家、省直部门，造成数据均需人工二次录入，工作量很大，且不能保证数据的真实性和数据的及时更新。因此打破纵向层级之间的信息壁垒问题需要上级相关部门开放端口，实现数据共享。

（四）多元协同治理是大数据反腐主体整合的方向

目前，在大数据反腐过程中，还面临着反腐部门与大数据企业、公众等多元治理主体的有效合作还不够广泛、腐败治理创新的社会力量还不足等问题。一方面，从反腐部门与大数据企业的合作情况来看，只是浅层水平的接触和服务外包；另一方面，从反腐部门与人民群众的合作情况来看，人民群众参与腐败治理的程度还较低。从M县大数据平台的使用情况来看，截至2016年年底，通过“互联网+监督”大数据平台，发现的问题线索有13268条，其中仅有110多条是人民群众举报的。因此，大数据反腐的政企合作需要创新反腐部门与大数据企业合作的模式，不断丰富合作的多样性，加强反腐数据挖掘、处理与分析以及存储等多方面的合作。

在推进公众参与大数据反腐方面：一是要打消大数据反腐的政治性顾虑。一种观点认为，大数据反腐中公众参与的扩大，容易降低公众对政府的感情认同，这种观点是片面的。腐败才是造成政治资源流失的最大威胁，公众参与反腐，也许需要回应公众参与的诸多诉求，甚至在政府和公众互动的过程中产生一些冲突，造成腐败治理行政成本短期的提升，但是可以对腐败进行遏制，同时净化社会风气，长期来看，这是增加而不是减少政治资源的。二是加强数据安全和个人隐私保护的制度化。应该通过制度化方式，严格控制信息使用权限的可见度，可以参考舍恩伯格提出的“数据使用者”隐私保护模式，即要求数据使用者为其行为承担责任，而不是将重心放在收集数据之初取得个人同意上，从而使机构对涉及个人数据利用行为的责任和后果进行制度化评估。

四、总结与讨论

综上所述，从组织学角度看，“技术执行的组织整合”是指为了更好地吸纳技术，科层组织对自身的目标、结构、信息要素做出的调整和整合，同时加强组织间的协同，最终实现技术赋能组织的目标。从整体性治理视域出发，我们可以发现大数据反腐的实施过程是一个“组织吸纳大数据技术”的过程，大数据反腐就是目标、结构、信息和主体的“组织整合”，推动大数据技术执行，实现腐败的整体性治理的。大数据反腐的根本目标是实现腐败的整体性治理，其方式是“技术执行的组织整合”，将客观的大数据信息技术引入到腐败治理的组织管理过程中。

本文提出的“技术执行的组织整合”分析框架，有助于解释组织在面临革命性信息和传播技术冲击下所表现的令人吃惊的韧性。信息技术决定组织结构，这种假设依然在某些领域占据统治地位，然而本文的分析框架以及案例，也许可以反映面对技术引入科层组织自身的稳定性和自主性。这在一定程度上印证了简·芳汀提出的观点，“通过现行组织安排和制度安排的中介作用，新的信息技术得以执行，即被理解、设计和使用（当它们被使用的时候）。但对于组织安排和制度安排而言，它们具有自身内在的逻辑和偏好。这多重的逻辑就体现在日常运作、官僚政治、规范标准、文化信仰和社会网络中”。但是，简·芳汀并未清晰地展示组织整合的要素，本文拓展了简·芳汀的分析框架，将技术执行的过程进一步聚焦组织整合的要素和环节。信息技术决定组织结构，这种假设依然在某些领域占据统治地位，而组织形式的稳定性和自主性则证明了组织制度分析在这些领域中的重要性。我们的社会已经进入数字时代，而组织结构的变化也已经渗入技术的变化之中，然而简单将组织的变化归因于技术可能是错误的。组织的、网络的、制度的安排，以及行为内嵌于这些安排的特征，也许从一个侧面证明“技术执行的组织整合”在大数据技术赋能的腐败整体性治理中扮演了关键角色。当然，对于大数据反腐而言，技术提供了组织整合的契机或诱因，本文侧重于大数据反腐的组织层面分析，技术赋能腐败治理过程中的技术运行逻辑可能是需要关注的另一个问题，有待继续研究。

来源：《电子政务（E-GOVERNMENT）》2020年第11期

项目：国家社科基金项目“网络时代中国特色廉政建设中的公民有序参与研究”（19BKS043）

作者：董石桃（广州大学公共管理学院教授，廉政研究中心副主任）

编辑|郑丹桐

编审|肖文正

监制|杨   芳

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