张新宝：层层加码的底层问题与治理 | 学者评论

国家或省市制定的每一项政策和指示，下达到区县乡镇乃至街道社区和村民委员会，总是希望得到正确理解和贯彻实施。实践中，大多数政策和指示能够得到基层的领会与全面的执行，是为政令通畅。但如果发生消极应付或者执行跑偏的情况，则为政令不畅。政令不畅大致表现为三种具体情形：一是不执行上级的政策和指示，直接“顶牛”或消极不作为；二是拖延折扣，完成个“大概齐”敷衍了事；三是擅自层层加码，“不惜一切代价”“超额完成任务”。

这三种对待上级政策和指示的做法都是错误的。前两种行为比较容易发现，其危害较为显性，对相关组织和责任人员的处理通常也有明确的规定。而后一种层层加码、“不惜一切代价”地“超额完成任务”，虽然在实践中常常出现，但是其危害性在社会治理的理论层面尚缺乏深刻的认识，造成的危害后果往往也少有被追究的。

比如，近年来的抗疫应急管理中，国家根据疫情防控情势的变化发布了不少政策和指示，到了某些地方特别是少数市县和乡镇社区，就被层层加码过度执行。上级提倡鼓励老年人接种疫苗，他就以阻止亲属探视养老院老人为“抓手”——不同意接种疫苗的就不让子女探视；上级要求进入公共场所出示72小时以内的核酸检测结果，他就擅自加码至24小时以内；上级要求核查来自高风险地区人员的行程并做好健康观察等措施，他就动用警力强制隔离所有返乡人员并收取高额食宿费用；上级要求对病毒感染者活动场所进行消杀，他就撬开社区居民的家门大肆喷洒消毒剂；上级要求部分区域静态管理，他就挖路断桥、关闭所有急诊通道，令产妇和病人救治无门。诸如此类，已屡见不鲜。

对抗新冠疫情，中央强调“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”。在这样的指导原则下，国家制定的防疫政策必定要统筹防疫与经济发展、生命保护与人身自由、防疫与社会稳定、长远发展与当前安全之间的关系，在尊重科学规律的基础上制定政策和发布指示，做到精准施策，争取获得最佳防疫效果并尽量避免次生灾害的发生，尤其是杜绝次生灾害达到甚至超过疫情危害的情况发生。因此，我国防疫的基本政策是依法防控、科学防疫、动态清零，国家防疫指南也审时度势不断调整完善。

一些地方的基层组织热衷于搞层层加码、“不惜一切代价”“超额完成任务”，表面看是对上级的忠诚和服从。长期以来，这种行为往往还被“好心办坏事”的思维所谅解。然而实际并非如此，行为者未必“好心”，造成危害后更不应获得谅解与宽容。

古人云：过犹不及。对国家政策和上级指示错误曲解，滥用行政权力损害广大人民群众利益，破坏了党的威信和政府公信力。其“心”往轻了说，是缺乏正确理解和执行上级政策与指示的能力和水平，与消极拖延之过并无大小轻重之别；往重了说，是对人民群众的切身利益与愁难疾苦漠不关心，一心只想着自己的乌纱帽安全。更有甚者，还有少数人通过层层加码谋取个人不当利益。这般层层加码行为，所不惜的“代价”是人民群众的权利和自由，所图的则是个人或小集体绩优评价，背离初心践踏法治。

面对一些地方层层加码的基层行政执行乱象，需要回归实事求是的思想路线，从历史经验中吸取教训，唤起以人民为中心的理念和初心；同时还需要严肃相关法纪制度，用法治思维和法治方法加以治理：政策的制定和指示的下达，应当更加科学民主，更具有可操作性，以便基层严格依照法定权限和法定程序贯彻落实；基层官员和公务人员应该努力提高理解政策和指示的能力，切实遵循不得任意限制公民权利、任意设置公民义务的行政法治原则，提高规范执行政策的自觉性和行动力；在绩效考评、职务晋升、调查审查、执纪执法诸方面，要特别注意预防、查处层层加码的不当执行行为，保障国家政策和上级指示执行不走样，确保滥用权力层层加码者不被赏识重用；对于擅自越权加码造成人民群众人身和财产权利损失、损害国家形象与公共利益的，应当严格依法依纪处理，绝不放任姑息。

作者 | 张新宝 （中国人民大学法学院教授、博导，教育部长江学者特聘教授，第三届全国“十大杰出中青年法学家”，中国法学会法学期刊研究会会长，中国法学会网络信息法学研究会副会长）

（原文刊载于《上海法治报》2022年8月19日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）

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编辑 | 谢钱钱

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