四巡判例｜30居委会实施的强拆行为不是行政行为

王建锋精诚法律人 2024-01-26

编者按：本案所涉及的法律问题值得深究、反思。

裁判要点

利害关系人申请行政复议的前提条件是存在行政机关作出的具体行政行为或者存在不作为情形，如果申请复议的对象不是行政机关作出的具体行政行为，复议申请就不符合上述法律规定的申请复议条件。社区居委会是自治性组织，而非行政机关，其实施的拆除房屋行为不是行政行为。对该行为的复议申请，应予驳回。

基本案情

刘光平系宜城市鄢城街道办事处白庙社区九组居民，在该社区拥有房屋。2012年8月26日，襄阳市委办公室印发襄办发[2012]45号《市委办公室、市政府办公室关于开展新型农村社区建设试点工作的意见》（以下简称[2012]45号《意见》），该意见载明：“新型农村社区建设试点工作的基本原则是科学选址，合理规划；分步实施，试点先行；政府引导，农民主体(发挥农民的主体作用，加大政府引导和扶持力度，引导各种民间资本、社会资源投入新型农村社区建设)；产业为基，就业为本；坚持政策，鼓励创新。”2012年9月26日，宜城市委、市政府根据上述意见要求，确定白庙社区为新型农村建设试点社区，并印发宜办发[2012]44号《宜城市新型农村社区建设搬迁安置方案》（以下简称[2012]44号《方案》），该方案载明：“搬迁原则坚持以村为主、群众自愿、先建后拆、总面积控制、稳步推进的原则建设新型农村社区；宜城市政府指导全市新型农村社区建设工作。迁村腾地所在地的镇(办事处、区)、村(居)委会为项目建设具体实施主体；搬迁方式是由村(居)民推选产生搬迁工作组；房屋拆除及拆除物规定，搬迁户领到安置房钥匙一个月内，须自行拆除原有房屋，若在规定的时间内不自行拆除的，则由房屋所在地村(居)委会组织拆除，拆除物由村(居)委会处置。如旧房拆除过程中出现安全事故一律由拆除人承担责任。”在实施新型农村社区建设中，白庙社区居委会虽然未与刘光平签订《白庙社区房屋征迁安置协议书》，但刘光平从白庙社区居委会处已经领取了补偿款，选定了还建房，将原住房腾空，同时将房产证、土地使用权证、房屋钥匙交给白庙社区居委会。2015年10月16日刘光平的房屋被拆除。2015年10月27日刘光平向襄阳市政府申请行政复议，请求确认宜城市人民政府强拆行政行为违法。襄阳市政府受理行政复议申请后，因法律适用问题，中止了行政复议审理。2016年3月24日，襄阳市政府恢复了该行政复议的审理。2016年4月18日襄阳市政府以白庙社区居委会组织人员将房屋拆除，而白庙社区居委会是群众性自治组织，其拆除房屋的行为不是具体行政行为为由，作出襄政行复驳字[2016]14号驳回行政复议申请决定。刘光平不服该决定，向该院提起行政诉讼，请求撤销襄阳市政府作出的襄政行复驳字[2016]14号驳回行政复议申请决定。

四巡观点

本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政机关作出的具体行政行为或者不履行法定职责的不作为，具有利害关系的公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。据此，利害关系人申请行政复议的前提条件是存在行政机关作出的具体行政行为或者存在不作为情形，如果申请复议的对象不是行政机关作出的具体行政行为，复议申请就不符合上述法律规定的申请复议条件。本案，刘光平认为拆除其房屋的行为主体是宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处，并以其实施强拆行为违法为由申请行政复议。行政复议受理机关襄阳市政府认为拆除刘光平房屋的行为主体是白庙社区居委会，其拆除房屋行为不是具体行政行为，刘光平的复议申请不符合受理条件，予以驳回。根据双方上述争议，本案的争议焦点是拆除刘光平房屋的行为主体是宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处，还是白庙社区居委会。根据本案查明的事实，刘光平的房屋系由白庙社区居委会拆除。另，刘光平以宜城市人民政府、宜城市鄢城街道办事处强制拆除其房屋行政行为违法为由提起了行政诉讼，该案业经湖北省高级人民法院二审和本院再审审查，生效法律文书认定拆除刘光平房屋的行为系由白庙社区居委会所为，宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处不是拆除其房屋的行为主体。因白庙社区居委会是自治性组织，而非行政机关，其实施的拆除房屋行为不是行政行为，故被申请人认为宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处没有实施拆除刘光平房屋的行为，以其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，作出驳回刘光平复议申请的复议决定，符合法律规定。一审判决驳回刘光平的诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持一审判决，并无不当。

案例索引

审理法院：最高人民法院

案　　号：（2018）最高法行申556号

案件类型：行政

案　　由：行政复议

裁判日期： 2018-03-09

合议庭：刘慧卓　刘崇理　张志刚

法条检索

中华人民共和国行政复议法（2017）

第二条

公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

中华人民共和国城市居民委员会组织法