2017年美国最高法院判例译述(51)——政府能否禁止相邻两个地块分割出售？

木耳诉威斯康辛州政府

——政府能否禁止相邻两个地块分割出售？

原案名：Murr v. Wisconsin

判决日期：2017年6月23日

案号：15-214

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/16pdf/15-214_f1gj.pdf

主笔：肯尼迪大法官（金斯伯格，布雷耶，索托马约尔和卡根大法官附议。首席大法官罗伯茨撰写了异议意见，托马斯和阿利托大法官附议。托马斯大法官另行撰写了异议意见。戈萨齐大法官未参与本案的讨论和判决。）

判决主旨：在审查政府是否存在管制性征收行为时，应首先确定具体受到政府行为影响的土地范围。为此应综合考虑当地法律、土地的物理特征、以及被管制的土地的预期价值。

判决译述：

1. 祖传土地分割出售受阻

木耳（Murr）家的四个兄弟姐妹从父母那里得到了两块位于威斯康辛州圣克罗伊县的地（在本案中被称为地块E和地块F）。最初，他们的父母是在1960年买了地块F，并在上面建造了一座供休憩的小木屋，然后在1961年的时候把这块地转移到家族公司的名下。到了1962年，他们的父母又买了地块E，登记在自己名下。

这两块地相互紧邻并且拥有相同的地理风貌，每块地的中间都被陡峭的悬崖所分隔，但被分隔的地面都非常平坦且适宜开发。两块地之间由流经的河流作为区隔地块的界线。尽管每一块地都大约占地1.25英亩，但由于悬崖以及河流的隔断，即使把所有空地连接在一起，可开发总面积也只有0.98英亩。

木耳兄妹的父母在1994年将地块F转移登记到木耳兄妹名下，1995年又将地块E转移登记到木耳兄妹名下。在得到土地十年后，木耳兄妹一拍脑袋，想将小木屋从地块F的一边平移到另一边，并计划单独出售地块E，用销售获得的资金来实施这个方案。虽然是这么筹划的，但他们也清楚这个方案存在一些法律上的问题。

因为圣克罗伊县所在的威斯康星州的行政法禁止将可开发面积小于1英亩的地块分割利用。

但是该法中有一条“祖父条款”允许一种例外情形，即如果相邻的两个地块至1976年1月1日（该法颁布日）止分属于不同的所有权人，可以不受前述规定的限制。

该法其实蕴涵着一个合并条款，即：如果两个相邻的地块属于同一个所有权人时，当每个地块的土地可开发面积小于1英亩时，两个地块只能合并，不得分割利用。

威斯康星州的行政法要求本州各地方在制定法规时都应当遵守前述规定。因此圣克罗伊县的区划法也包含了一模一样的限制性内容。

木耳兄妹名下的E、F两块地就属于被禁止分割转让的情形。好在威斯康星州行政法同时也赋予各地方自主权：如果发现在执行上述规定时会带来不必要的困难，可以豁免当事人不受此限。木耳兄妹于是向圣克罗伊县区划调整委员会申请豁免，允许其单独修缮地块F和单独出售地块E。

然而委员会拒绝了这一请求，州地方法院以及州上诉法院都支持委员会的决定。眼看着无法获得豁免，木耳兄妹决定另辟蹊径。他们针对威斯康星州政府和圣克洛伊县的行政法规向州法院提起诉讼，认为该法剥夺了他们单独使用地块E的权利，构成了“管制性征收”（regulatory taking）行为。

2. 管制性征收的法律背景

美国联邦宪法第五修正案的征收条款（theTakings Clause）是政府征收私人财产的重要法律依据。该条款规定：如果没有给予公平的补偿，政府不得为了公共利益征收私人财产。但是，对于政府通过颁布行政规定对私人财产施加负担的行为，征收条款没有作出任何明确的规定。

之前，征收条款只适用于对私人财产的直接征收或剥夺，直到1922年的Pennsylvania Coal Co.v. Mahon案，才出现了“管制性征收”这一法理学上的概念，即“如果行政规定对于私人财产的限制超过一定的限度，那么这项行政规定可以被视为管制性征收”。

最高法院就是否构成“管制性征收”曾确立了两条指导性意见：

1. 若某行政法规否定了土地所有的经济利益或生产价值，则政府应当按照征收条款给予土地所有权人补偿；或者

2. 当某行政法规没有剥夺财产所有权人的所有经济利益，却减损了其财产的利用价值，如果符合下述要素，该行政法规仍将被视为对私人财产的征收：（1）该行政法规对请求权人存在经济上的影响，（2）该行政法规已显著影响到所涉财产的投资回报预期，并且（3）具备政府行为的特征。

3.镜头回放

镜头回放到州初审法院。诉讼双方都向法院递交了争议地块的估值报告。应诉方州政府和县政府递交的评估报告中写明，E、F两块地打包出售可以卖69.83万美元，而如果作为可以开发的土地分开出售后获得的总价款则为77.10万美元，单独出售地块F则可获得价款37.30万美元。

木耳兄妹提供的评估报告中却提到，尚未开发的E地块单独出售仅值4万美元。

圣克罗伊县巡回（初审）法院认为威斯康星州以及圣克罗伊县的行政规定并未剥夺木耳兄妹对争议地块加以利用的所有权利，而木耳兄妹根据政府方提交的评估报告，争议地块合并出售的价格相较于单独出售的价值，降幅小于10%，说明争议地块的经济价值并未受到严重的损害。

威斯康星州上诉法院支持巡回法院的观点。同时还认为，要讨论是否存在“管制性征收”，首先要解决“是哪一块土地受到了限制”？根据州以及县的规定，木耳兄妹在1995年受让地块E时，就理应知道将来无法将其单独出售。因此上诉法院拒绝将地块E作为单独的审查对象，而将两块地作为整体，认为当地政府制定的法律并未管制性征收作为整体的这两块土地。

威斯康星州最高法院驳回了木耳兄妹的上诉。兄妹们不服，向联邦最高法院提起诉讼。

4. 联邦最高法院的终审裁判

联邦最高法院认为，在解决本案中州以及县政府制定的法规是否存在管制性征收私人财产这个问题前，必须先弄清楚：受法律规定影响的是哪一部分财产？因为要认定管制性征收，需比较财产中被征收部分的价值与剩余部分的价值，将地块E、F作为分开的土地进行价值比较，与将这两块地合并作为整体进行比较的结果是完全不同的。要解决这个问题，应当综合考虑各种因素，包括：争议土地所在地和州的法律、土地的物理特征、以及被管制的土地的预期价值。

首先要对争议土地所在地区和州的相关法律规定给予足够的重视。因为土地的买家一定会对其所购买土地所在区域的相关限制性规定有所了解。而且一项针对管制性征收的有效指控不会因为买家是在管制规定颁布后购买土地而消失。

本案中威斯康星州以及圣克洛伊县关于相邻地块所有权人为同一人时视为合并为同一块地的规定合法合理，木耳兄妹从父母处受让地块E时，就应当知道存在这一规定，并对于地块E、F将被当地法律视为同一块地有合理的预期。

其次，法院需要考虑土地的物理特征，包括土地中可分割部分之间的地理关系、土地的地势地形、以及周边生态环境。特别是土地所处地段可能会受到环境或者其他法律规定的影响。

本案中的争议地块E、F不平坦且狭长的地形使得该地块可预期的利用价值非常有限。而且争议地块位于圣克洛伊河的下游，此处在历史上就属于风景名胜区。联邦政府、州政府、以及当地政府都会为保护此处风貌而对土地的开发利用做出必要的限制，木耳兄妹早应对此有所预期。

再次，法院还需要评估涉案的行政法规究竟会对相关财产增加多少负担。也许尽管管制性的规定会减损土地的市场价值，但如果这种限制会为土地带来其他方面的利益，那么这种价值减损的弊端将会被削弱。此外，不同地块间是否存在特殊关系，也是法院在审查管制性征收时，是将所有地块作为一个整体，还是将每一地块作为独立个体时重要的参考依据。

本案根据双方提供的评估报告，地块E的单价为4万美元（事实上根据现有的法律，地块E即使单独出售，也由于面积不达标准而不能单独开发，因此只能按照木耳兄妹提供的未开发土地的评估价确定），地块F的单价为37.3万美元，单独出售这两个地块所获得的总收入还不及将这两块地一并出售时的总价。地块E、F之间存在相互紧邻、相互增值的关系。

综合上述三方面因素，最高法院认为威斯康星州上诉法院将E、F地块作为一个整体来审查其是否被管制性征收是正确的。在此基础上，上诉法院认为当地政府制定的行政法规不存在管制性征收的问题，这一裁判也是正确的。

鉴于威斯康星州以及圣克罗伊县有关限制特定面积地块的分割利用规定早在E、F两地块合并前就已存在，木耳兄妹们没有任何合理预期可以分别出售或开发争议地块，双方当事人提供的评估报告也并不能证明木耳兄妹的经济利益受到严重的损害。而且本案中涉及制定限制性法规的政府行为是为了保护河流和周边环境，属于合理范围。因此本案中并不存在管制性征收。

对于涉及私人财产权利的问题，联邦最高法院始终在保护个人财产权益与政府为公共利益行使征收权之间进行平衡。

本期译述作者：赵予慈

赵予慈，复旦大学法学院法学学士，现为上海市嘉定区人民法院法官助理，复旦大学法学院在职法律硕士在读。

陈曦：

陈曦，复旦大学2017级法律硕士，本科毕业于重庆大学法学院。个人喜跑步，嗜火锅，“云翻译”组初学者一枚，欢迎各位批评指正!

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：        高凌云

副主编：    赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  郑家豪  纪宁宁 崔伟 孙樱榕  赵予慈  齐冠云  蒋彧  陈曦

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