2018/19美国最高法院判例译述(02)——濒危动物与利益的较量

惠好公司诉美国鱼类及野生动植物管理局等

——濒危动物与利益的较量

原案名：Weyerhaeuser Co. v. United States Fish and Wildlife Service et al.

判决日期：2018年11月27日

案号：17-71

判决原文：

https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/17-71_omjp.pdf

主笔：首席大法官罗伯茨（除卡瓦纳大法官没有参与本案的审议与判决外，其他大法官均附议。）

判决主旨：法院对“栖息地”的定义和行政机关滥用自由裁量权问题仍需深思熟虑。

判决译述：

1. 蛙与人的矛盾

密西西比林蛙（dusky gopher frog，以下简称为“林蛙”）是一种常年居住于长叶松林（longleaf pine forests）中地窟或树洞里的两栖动物。由于时发的山火，长叶松林林冠稀疏，但这也使得森林底土上可以生长其他矮小植被，进而培育出林蛙捕食的昆虫。除此之外，林地中短暂干涸的洼地还为林蛙产卵提供了绝佳环境，因为其能够将捕食蛙卵的鱼类阻隔在外。

然而，因为城市扩建、农业及人工林种植对土地有着极大的需求，所以98%的长叶松林被移平。这种对栖息地的严重破坏直接导致林蛙数量骤减。截至2001年，已知的野生林蛙仅剩100余只。也正是在2001年，美国鱼类及野生动植物管理局（United States Fish and Wildlife Service，以下简称为“管理局”）代表美国内政部行使了《1973年美国濒危物种保护法》（the Endangered Species Act of 1973，以下简称为“ESA”）项下的职权，将林蛙列为濒危物种。

按照ESA的要求，管理局还需要同时为林蛙指定“关键栖息地”（critical habitat）。但鉴于资源有限，管理局并没有在2001年马上指定，而是直到2010才发布了四块林蛙“关键栖息地”的信息。这四片区域具备了林蛙生存所必须的三个要素：林冠稀疏的森林、短暂干涸的洼地以及供林蛙栖息的地窟和树洞。然而管理局认为对林蛙的保护并不应止步于此，因为目前仅剩的林蛙聚集于密西西比州的两个相邻的郡内，如果当地发生恶劣天气或者动物瘟疫，其将殃及整个林蛙族群。故管理局预增设路易斯安纳州圣塔马尼教区的一片区域为“关键栖息地”，并命名为“第一单元区”（Unit 1）。

2. 关于“第一单元区”的报告

实际上，很久以前曾有林蛙栖息在“第一单元区”内，但由于后来该区域被开发为商业人工用材林，近几十年里此处已无林蛙的踪影。管理局相信，通过努力，该区域的用材林可以被重新改造为适宜林蛙居住的环境，且该区可供繁殖的洼地以及与现存林蛙的距离，都能对林蛙的保护起到十分重要的作用。于是，管理局依据ESA的要求就“第一单元区”的经济影响编制了一份报告。

报告指出，此区域的一部分土地为惠好公司（Weyerhaeuser Company，即本案原告之一）所有，而其他部分已通过向家庭土地所有人（family landowners）租借的方式取得使用权。该报告还指出，在该区域内填充湿地需要依据《清洁水法》（Clean Water Act）向陆军工程兵团（Army Corps of Engineers，以下简称为“兵团”）申请许可。而在该区域被划为“关键栖息地”后，根据ESA，兵团需要就每项许可与管理局进行协商。此种协商可能产生的结果包括：（1）被填充的湿地不需要《清洁水法》项下的许可，可以继续进行；（2）管理局阻止某些湿地被填充，从而使得“第一单元区”60%的区域的开发受到限制，并造成2040万美元的损失；（3）管理局要求兵团全面禁止该区域的开发，并造成3390万美元的损失。综合上述分析，管理局断定潜在的成本不足以与保护价值相提并论，故最终没有将“第一单元区”移除出林蛙的“关键栖息地”列表。

然而惠好公司和有关的家庭土地所有人认为“第一单元区”的用材林都是林冠郁闭的，并不适合作为林蛙的关键栖息地，且管理局没有充分地评估“第一单元区”的经济影响，故向联邦地区法院提起诉讼。但联邦地区法院支持了管理局的指定，并对管理局的评估方法表示认可。第五巡回法院同样支持了管理局的决定，且否认“关键栖息地”的定义中包含可居住性的要求。后该案被上诉至美国联邦最高法院。

3. “关键栖息地”之辨

最高法院指出，对该案的分析应从“关键栖息地”的定义开始，而该定义唯一的法律依据是《美国联邦法典》第16编第1533(a)(3)(A)(i)条。根据该条款，“关键栖息地”是指某物种所在的某片区域，该区域“在物理或生物方面具有如下特征：(Ⅰ)对物种的保护至关重要，并且(Ⅱ)可能需要专门的管理或保护；又或者是指没有相关物种居住的某片区域，但根据内政部（管理局）的决定其“对于物种的保护至关重要。”不难发现，此处条文解释了“关键栖息地”中的“关键”二字意思为何，却并没有给“栖息地”下一个的定义。

不仅如此，由“栖息地”的定义还会延伸出的一个问题是：需要进行一定改良才能满足特定物种可持续生存要求的某区域是否能够成为“关键栖息地”？惠好公司显然持否定态度，而管理局则恰恰相反。

至此，最高法院认为上诉法院没有解释何为“栖息地”是不当的，并要求其重新就上述问题做出判决。

4. 自由裁量权滥用与否

惠好公司还主张，即使“第一单元区”能够被视为“栖息地”，管理局仍应当将其移出林蛙的“关键栖息地”列表，因为“第一单元区”被指定所造成的损害远大于益处。管理局没有考虑到移植该区域内的人工林所需的成本、维护长叶松林所需的费用，以及该地政府可能遭受的税收损失。原告还进一步指出管理局的利益衡量是基于现有五片“关键栖息地”的，而非就事论事，单个考量“第一单元区”。

对于惠好公司的这种主张，最高法院认为应当首先讨论管理局的这种不作为是否属于司法审查（judicial review）的范围。根据Abbott Laboratories v, Gardner.案，法院对某一行政行为进行司法审查的前提是相对人由于该行为在法律上受到不公的对待以致遭受损失。而《美国联邦法典》第701(a)(2)条为这种司法审查提供了一种例外，即如果该行政行为属于行政机关的自由裁量范畴，那么法院的司法审查可以被反驳。

但是最高法院基于《美国联邦法典》第706(a)(A)条对上述例外进行了限缩解释。其认为该例外只有在法院对行政机关自由裁量行为缺乏可行审查标准时才能适用，而在本案中ESA第4(b)(2)条提供了评价管理局行使自由裁量权的可行标准，即在作出不作为决定时是否考虑了经济及其他各个方面的因素。最高法院最终的答案是否定的，因为管理局确实如原告所言，没有充分考虑“第一单元区”产生的经济成本。上诉法院也被要求就管理局自由裁量权是否被滥用这一问题重新考量。

本篇译述由王小刚与丁伯韬共同完成。王小刚，中国政法大学翻译专业毕业，目前在南京信息工程大学担任留学生辅导员。感谢王小刚的热情参与！

责任编辑：丁伯韬

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：       高凌云

副主编：    郑家豪  赵予慈  齐冠云  崔伟  丁伯韬  朱文

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  蒋彧  管洁泉  商可航 倪国伟

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