杜仪方：​街道办事处的职权范围不能含混不清 | 学者评论

       街道办事处的职能和权限在疫情期间备受关注。作为公共服务提供者，街道办事处需要为静态管理下的居民提供购买生活物资、求医问药、照顾老弱病残等服务保障；作为公共秩序的管理者，街道办还承载了大量疫情防控职能，如审核报批风险地区往来人员、排查和监督风险人员居家隔离、转运患者等末端工作。在负担海量工作的过程中，个别街道出现对居民需求回应不及时、粗暴封楼封户、随意入户消杀等忽视或侵犯公民权益的情况，而政策把握和执行上的擅自加码则更为常见，屡屡触发舆情。

　　作为政府的派出机关和直接面对基层的行政主体，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了街道办的职能是“在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”据此街道办既有行政执法等行政职能，也有服务、协调、下情上达等公共职能。而广义上的“应急处置”在疫情爆发后更几乎涵盖所有职权。组织核酸筛查、协助人员转运、居家隔离管控和健康监测、收集整理疫情数据、场所消杀、保供物资发放、特殊群体救助、指导企业复工复产等等，都和应急处置密切相关，每一项工作都会对居民的人身权和财产权产生重大影响。“听国办不如听街道办”“看上海发布不如看街道发布”等民间调侃，也折射出疫情期间街道办职权范围之大和影响之深。

　　在激增的压力和权力面前，超越职权、滥用职权和程序违法等情况频发。街道办事处具备一定的行政执法权，但必须在法定授权或委托的范围内行使。以限制人身自由为例，根据《传染病防治法》和《突发事件应对法》，施行隔离措施的主体应为县级以上人民政府，强制隔离则应由公安机关执行。然而疫情中各地都出现街镇一纸通知就对风险人群进行隔离甚至强行转运的情况，对公民的人身权造成极大侵犯；一些地方的街镇动辄铁丝封门、强制上交钥匙、破门入户消杀，手段与目的严重不符合比例，屡受批评与质疑；为追求效率而无视法定程序的现象则更为普遍，当事人出示核酸阴性报告后拒不复核、身穿“大白”却不表明身份及理由就进行执法，不听取申辩、不告知权利，尽显任性和傲慢。

　　随着疫情防控进入常态化管理，街道办事处在疫情防控中的应有职能定位和角色分工亟需厘清。

　　街道办事处在“应急处置”中的权限应尽快回归法定范围。部分属地工作如居家隔离人员的管理和服务等可被保留作为街道公共管理和服务职能的一部分，而其他如转运、流调、消杀、强制执行等疫情防控工作则应交由疾控、卫健、公安或其他部门来完成。建议可通过设立准入机制，厘清街道办事处的职能边界，将街道办事处综合管理职能作为其职能核心，并推动其由“管理”向“服务”的转变。

　　街道办事处作为政府的派出机关，它的身份定位不应含混不清。要防止政府其它职能部门任意给街道增加额外的任务和负担，法律规定该由谁做的就由谁做。还应规范相关授权、委托和交办事项的范围和工作流程，做到权责一致，杜绝无条件将压力和责任层层下移至街道。另一方面，街道办事处和社区的关系也需清晰界定。社区（居委会）作为居民自治组织并非行政主体，更无权以自己名义实施封小区、封楼、限制出行等行政强制行为。街道不能将行政职权转嫁给社区，应以指导和监督代替命令和管理，帮助社区实现居民自治。

　　街道办事处是基层治理的中枢，更应切实履行依法行政基本原则。遵守《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律规定，以尊重和保障公民权利为出发点，适用比例原则约束行政行为，在主体、依据、权限、程序等各方面都落实法治要求。其中，基层治理过程中的程序性要求尤为重要，在日常管理中应更遵守公开、透明、表明身份、告知等程序。

　　疫情尚未结束，防控仍在进行。常态化疫情防控背景下，街道办事处应在自身权限范围内依法履职，不以疫情防控为由越权侵犯公民权利，更不以此作为消极懈怠的借口，努力保持疫情防控与权利保障的平衡。

作者 | 杜仪方 （复旦大学法学院教授、博导）

（原文刊载于《上海法治报》2022年8月19日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）

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编辑 | 张旭凡

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