生猪养殖企业并购的土地合规审查（上篇）

中国是世界上最大的猪肉消耗国，中国人每年都要吃掉世界上约50%的猪肉[1]。猪肉对于中国人有着特殊意义。每年春节，虽然人们祈愿五谷丰登六畜兴旺，但猪肉却是餐桌上的绝对主角。就拿过年一定要吃的饺子来说，猪肉白菜、猪肉芹菜、猪肉香菇、猪肉茴香、猪肉韭菜，林林总总的饺子馅儿中，猪肉既是百搭，更是必备。欢欢喜喜的大年夜，传统的中国家庭谁会愿意让猪“缺席”？年近岁末，我们即将告别农历猪年，迎来农历鼠年。即将过去的这个猪年，对于猪来说可谓是命运多舛的一年。2019年在全球范围爆发的非洲猪瘟对我国的养猪行业造成了较大的影响，国内猪肉价格也在不断攀升。根据新牧网公布的数据，全国猪肉的平均价格从2018年12月的约7元/斤上涨到2019年12月的约17元/斤，在2019年10月29日更达到了20.79元/斤的历史峰值。

笔者曾负责多个养殖类企业的并购项目，主要工作是对并购标的进行法律尽职调查并参与到后续的商事谈判及交易文件的起草工作。如上文所述，由于中国是全球最大的生猪消耗国，生猪养殖板块是国内养殖业板块中利润较高的板块，因此在养殖类企业并购中以生猪养殖企业为并购目标的项目所占比例较高。同时，由于国内已有多家以生猪养殖为主营业务的养殖类企业成功上市，如牧原股份（股票代码：002714）、正邦科技（002157）、温氏股份（300498），监管部门对生猪养殖企业的法律合规要求也相对明晰。

一个并购项目往往耗时较长且存在多个不同的阶段，本文篇幅有限，无法详细说明企业并购项目的全过程。法律尽职调查阶段是整个并购项目的基础阶段，尽调方会从法律的角度从十多个甚至数十个方面对企业的整体情况进行法律分析并出具法律尽职调查报告。并购方会根据尽职调查的结果对整个并购项目的价值进行综合判断。落实到养殖类企业并购项目中，尽调方重点关注的法律问题主要是资质、资产及环保问题，而当中的重中之重就是养殖用地这一核心资产的土地合规问题。笔者将结合以往的实践经验，谈一下养殖类企业并购项目中的土地合规审查问题。

考虑到在养殖类企业并购中，生猪养殖企业的土地合规审查思路具有较强的代表性及广泛适用性，笔者将通过两篇文章分别从土地权属确认、土地调查、土地流转以及设施农用地备案等四大方面简要介绍生猪养殖企业并购的土地合规审查方式。本文先介绍土地合规审查中的土地权属确认以及土地调查环节。

一、土地权属确认

（一）养殖类企业并购中土地权属存在确权难的问题

根据土地所有权人的不同，我国的土地可区分为国有土地和集体土地。在较为常见的并购项目中，项目方所拥有的不动产产权一般为国有土地使用权及房屋所有权。尽调方一般会首先核查该项目方所持有的不动产权登记文件及相关转让合同，并到相关部门进行查册，以确认标的资产的权属是否存在瑕疵。

而在生猪养殖企业并购项目，除个别特殊情况外（如国营农场），养殖场所在地一般位于农村，养殖用地属于集体土地。虽然我国已在《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等多部文件中规定国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权，并在2018年3月正式开展农村房屋不动产登记发证试点工作[2]，但在笔者所接触或知悉的全部养殖企业并购项目中，均无相关主管部门向项目方颁发土地承包经营权证的案例，因此，尽调方无法通过核查不动产登记文件的方式进行土地权属核查，只能审查项目方提供的土地流转文件。但土地流转文件仅能反映项目方曾与第三方签订文件，无法证明该第三方已合法取得养殖场地块的土地承包经营权。另外，虽然部分流转文件会由第三方进行见证，但其最大的意义在于证明签约双方是真实意思表示，并不能起到确权的效果。

再者，由于我国尚未建立完善的集体土地承包经营权流转的登记制度，我们也无法以不动产查册的方式在土地主管部门直接查询到相关养殖用地土地承包经营权的实际权属人，只能在满足一定前提条件基础上查询到该养殖地块的集体土地所有权人。而在笔者所承办的项目中，大部分项目都未能满足相关前提条件，需要尽调方介入并提供相关法律服务。

综上，有别于常规的国有土地并购，养殖类企业并购普遍存在土地确权难的问题，本章节的第（二）部分将具体介绍土地确权的大致流程。

（二）养殖类企业并购中的土地确权流程

1、测绘土地的宗地红线图

如上所述，由于缺乏不动产登记文件，尽调方无法直接从官方文件中得悉养殖场土地的具体面积，只能通过奥维互动地图等测绘软件粗略估算养殖场地块面积，但估算结果往往存在较大的偏差。在笔者所经办的项目中，租地承包方与发包方一般会通过下图所示的三种方式对承包土地的面积进行约定：（1）在土地流转文件中对承包土地的四至进行约定（图一）；（2）以人手绘图的方式对承包土地的大致范围及面积进行描述（图二）；（3）在等高线图上用红线标注承包土地范围（图三）。

在实践中，发包方与承包方大多通过图一和图二的方式对承包土地的范围进行约定，少部分会通过图三的方式进行约定。首先，图一及图二所示方式存在许多问题，如约定的四至地名并非官方地名，手绘图的面积与实际面积存在非常大的误差，因此基本不存在参考价值。图三以等高线图进行标示已较为专业，但存在以下两个主要问题：（1）等高线图未添加坐标系，不能直接从国土部门查询该地块信息；（2）承包方与多个不同的发包方租用多个地块，等高线图的红线部分只能显示部分面积，不能反映全貌。

笔者建议：在这一阶段，尽调方应首先拜访当地的国土及林业部门，了解相关部门认可的测绘机构，保证测绘出来的宗地红线图坐标可在相关部门所使用的系统中进行识别。这一步骤是整个土地合规审查的基础也是最为关键的步骤。

2、确认土地权属

在测绘出养殖场的宗地红线图后，我们需要到国土部门及林业部门分别确认宗地红线范围内的土地权属。大家可能会疑问为什么要分别到两个部门进行权属确认。我们在实践中曾遇到过以下案例：根据某县国土部门的资料记载，某养殖场所在地的全部土地都属于A村所有，但该县林业部门的资料则显示该养殖场所在地的全部林地都归B林场所有。由于在设施农用地备案中会涉及林转非程序（笔者将在《生猪养殖企业并购的土地合规审查（下篇）》介绍），因此在遇到两个部门记载的信息不一致时，我们会尝试先与各部门进行协调，如果林业部门坚持认定其权属记载没有问题，我们建议在林地权属上以林业部门记载的结果为准。

在确认养殖场土地权属后，我们会进一步核对土地流转合同中的权属人信息及承包土地面积是否与相关主管部门记载的信息一致。由于该过程较为繁琐，我们将在《生猪养殖企业并购的土地合规审查（下篇）》中进一步细化说明。

二、土地调查

土地调查是指在绘制宗地红线图后到畜牧、环保、国土、林业等相关部门了解养殖场所在地是否位于禁限养区及对养殖场的土地利用现状进行识别。

（一）调查养殖场所在地是否位于禁限养区

根据《畜禽养殖业污染防治技术政策》及《畜禽规模养殖污染防治条例》，全国各级人民政府将根据各地具体情况，以防止养殖污染为目的，把畜禽养殖划分为禁养区，限养区和适养区。如广东地区的佛山市印发的《佛山市人民政府办公室关于佛山市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定和进一步加强相关区域环境管理的意见》、茂名市印发的《茂名市畜禽养殖业污染防治“十二五”规划》、广州市番禺区印发的《广州市番禺区人民政府关于畜禽养殖禁养区域划定的通告》等文件都属于“三区”划分文件。

简要概括，禁养区就是指禁止建设养殖场和养殖小区的区域。这些主要区域包括：（1）饮用水水源保护区，风景名胜区；（2）自然保护区的核心区和缓冲区；（3）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（4）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。前述区域是不允许建设畜禽养殖场和养殖小区。而所谓限养区，就是指按照法律、法规、行政规章等规定，限定畜禽养殖数量，禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场的区域。在该区域内的畜禽养殖场要限期完成粪污治理。

考虑到尽调方通过公开途径获取到的三区划分文件可能并非最新的文件，因此在土地调查阶段，尽调方会前往当地的畜牧、环保部门进行现场走访，获取该地区现行有效的三区划分文件。另外，由于很多三区划分文件是通过文字描述的方式对禁限养区进行划分，地名艰涩难懂（如图四），当地村民甚至相关主管部门的工作人员都不能当场判断养殖场是否在限养区，因此我们建议尽可能与主管部门沟通，向有关部门提供养殖场的宗地红线图，让其审查后出具养殖场是否坐落在禁限养区的说明。

调查养殖场是否位于禁限养区是土地调查阶段的基础。如养殖场位于禁养区范围内，那么整个项目基本失去并购价值。如位于限养区内，那么尽调方就需要结合客户的商业需求，出具相应的风险评估意见。在笔者经办的一个项目中，并购方的工程人员通过实地考察，判断养殖场地理条件良好，生猪年出栏量可达到30000头，养殖规模可扩大两倍（原年出栏量为10000头/年）。但在部门走访的过程中，尽调方发现该养殖场全部位于限养区内，缺乏扩建的可行性。因此，如并购方无扩产需求，那么即使养殖场位于限养区也不一定导致并购项目的失败，但如果并购方需要以扩产为前提，那么养殖场位于限养区可能导致项目被一票否决。

值得一提的是，考虑到当地政府可能会在未来对三区进行重新规划，如果养殖场地理位置距离附近的禁限养区较近，那么律师可能需要及时向客户披露前述风险，并争取在并购文件中加入针对政府修改三区规划这一特殊情况的保障性条款，以尽可能的保障并购方利益。

（二）土地现状识别

根据《土地利用现状分类》（编号：GB/T 21010-2017），我国的土地分类采用一级、二级两个层次的分类体系，分为12个一级类和73个二级类。其中禽畜养殖用地属于设施农用地这一分类。在笔者经办的大部分项目中，由于历史原因，很多养殖企业均未办理设施农用地备案，随着国家对养殖企业的管理越趋严格，完成设施农用地备案是养殖企业持续稳定经营的必要前提。

一般情况下，养殖企业只要按照国家法律的相关规定办理设施农用地备案（具体流程介绍详见《生猪养殖企业并购的土地合规审查（下篇）》），即可合法改变土地用途。但有部分土地的用途是不能改变的，如永久基本农田、生态林等。尽调方在国土、林业部门的走访过程中，须仔细核查宗地红线范围内是否包含永久基本农田、生态林等不可改变土地用途的土地类型，项目方是否在前述地块上进行固化或兴建建筑设备。由于占用永久基本农田、生态林属于触犯红线的行为，可能要承担相应的刑事责任，因此在尽职调查的过程中应着重识别宗地范围内是否存在不可改变土地用途的土地类型。另外，由于各地林业部门对于林转非手续的配合程度不同，而林转非手续又是林地办理设施农用地备案必备的前置程序，因此笔者建议尽调方在林业部门的走访过程中应着重了解当地办理林转非手续的时间成本与费用成本。

综上，土地调查是尽调方完成宗地红线图测绘后，核查养殖场所在地块用地合法性及土地开发潜力的重要阶段。尽调方应在本阶段重点核查并购标的是否存在触犯国家红线的行为，并向并购方进行重点风险提示。

对于土地合规审查的土地流转以及设施农用地备案环节，笔者将在下篇继续进行介绍。

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注释：

[1]腾讯网文章《嘿，猪——猪年“猪”的投资机会》；网址为：https://new.qq.com/rain/a/20190212A0MZP5

[2]中国河南政党门户网：栾川县开展农村房屋不动产登记发证试点工作。

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作者简介

黄子睿，广东广信君达律师事务所律师，香港中文大学法律硕士。执业领域：私募基金、企业并购、股权投资、公司治理与风险防控、民商事合同纠纷。

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