沈亚平 张庆轩丨如何看待我国地方中长期发展规划存在的问题？
作者简介
沈亚平，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师；
张庆轩，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
原文标题：《我国地方中长期发展规划存在的问题及改进思路》
我国地方经济社会中长期发展规划在编制、执行的全程中面临着规划价值导向、目标设定、功能定位、管理跨度、综合统筹等方面的失衡与冲突问题。这些问题的相互叠加削弱了其对地方可持续发展的指导性与约束力。因此，有必要从地方实际出发，探索解决规划全程中的关键问题，更好地实现地方中长期发展规划在落实上级意图、凝聚社会共识、科学指导发展中的应有作用。
地方发展规划在我国国民经济和社会的长期发展规划体系中起着承上启下与具体落实的重要作用。它既要服从和践行上级的整体部署和任务要求，也要因地制宜地突出并体现地方特点和能动性。在落实好地方政府的施政意图和重大决策的同时，起到衔接上下任领导工作发展思路的关键作用，具有宏、微观相结合的特殊属性。其约束政府行为、引导市场预期等方面的影响力也逐渐凸显，在现阶段经济社会发展进程中仍然发挥着重要的作用。地方发展规划在编制和执行中存在的各种失衡与冲突问题直接影响了其落实中央意图和指导地方发展功能的发挥，亟须进一步创新规划理念、更新规划方法、约束规划执行，更好地发挥经济社会中长期发展规划的指导与约束作用。
01
规划编制期间的失衡
(一)经验总结与分析评估难平衡
规划编制中的各种失衡首先表现为过度重视对既往发展经验的总结和概括，忽视了对上一规划期发展的客观评估和对下一规划期发展环境、发展形势的深入、客观分析。首先，发展规划所具有的强烈的向上汇报、展示的功能，使地方在规划编制之初就将过多精力投入到对上一规划期发展经验的凝练和概括上，将规划经验总结部分与发展环境分析人为地割裂开来，使成就概括部分偏离了总结经验教训以期继往开来的良好目的，而变成了简单的报喜不报忧。其次，囿于观念、精力和能力的限制，发展形势与环境的分析部分得不到充分的重视，导致发展规划缺乏必要的忧患意识和机遇意识，应对发展不确定性和未来各种风险的作用被大幅弱化。最后，在缺乏部门监督与民众参与的制度安排下，作为发展规划的编制者、执行者和仲裁者，地方政府具有对发展规划的最终解释权，使发展规划的中期、期终评估作用大幅弱化。习惯于无视发展环境的挑战，使发展规划在编制伊始就偏离了准确定位自身所处环境、客观总结过往经验教训和科学谋划未来发展的出发点。
(二)思路谋划与项目规划难均衡
难以在超前谋划与具体规划之间建立起良性、有机的结合，导致地方规划在编制过程中过度重视对项目工作尤其是项目数量和规模等方面的安排，忽视了对未来发展思路的认真研究与科学谋划。首先，对未来发展思路和理念缺乏超前思考和提前谋划，对重大思路、重大决策及其影响缺乏深入系统的研究，对作为规划灵魂的规划理念研究不足，直接导致规划的指导思想不聚焦、发展思路不清晰、发展定位不合理。其次，作为规划载体和思路体现的规划项目工作线条太粗，缺乏必要的可行性论证和前瞻性布局，对上协调与衔接工作不到位又致使规划项目缺乏相应的依据，从而最终停留在纸上，加之规划项目储备工作的滞后，导致地方规划的项目对上难以有效衔接，对内难以落地实施，规划的思路谋定与规划项目的具体敲定实际上处于脱节状态。这些因素的叠加，导致地方发展规划常常游离于地方发展实际之外，在一定意义上成为一座空中楼阁，编制完成即被束之高阁，相应的严肃性和约束性被一并削弱。
(三)立足当下与未雨绸缪难准衡
地方发展规划在处理当下与未来的关系时很难有效把握和取舍，急功近利和贪大求全两个极端在编制过程中表现明显。这两种截然不同的取向不但折射出地方规划理念上的不成熟，也从侧面反映出地方发展规划编制程序上的不科学。首先，以解决当前发展所面临的问题为规划编制的出发点，很容易陷入只见树木不见森林、拆了东墙补西墙的被动境地，也可能将地方发展引入更大的困境之中。其次，欲毕其功于一役的思想又很容易分散地方本就有限的财力和精力，摊大饼式的发展趋向也直接摊薄了地方各类政策措施的针对性和有效性。此外，发展规划的五年至十年展望环节在实际编制中被寥寥数语轻松带过，战略性、前瞻性的缺失直接导致规划对未来发展留出的弹性不足，容易忽视与往期规划的继承、衔接、创新、突破间的有机联系，新一期规划另起炉灶、另立山头往往成为地方的常态。缺乏历史的穿透性使发展规划难以有效权衡和取舍当下与未来的关系，也导致前后两期规划间思路和任务的断档，使地方发展规划失去了综合统筹、协调平衡的作用。
(四)自我编制与委托外包难权衡
在规划编制工作自主还是外包的问题上，地方的选择是模棱两可的，对两者之间的结合作得不够充分，难以综合统筹两种编制方式之间的优势。一方面，由地方发改部门组织力量编制发展规划具有政策取向本土化、资源调动便宜化的突出优势，但这种编制方式难以跳出部门和地方的视野束缚，也很难用更高层次、更为宏观的视角审视和谋划地方发展，地方发改部门工作任务相对繁重的特点也导致其难以抽调精干力量全力开展规划编制工作，体制机制的限制使规划难以深入剖析发展短板并合理研判发展趋势;另一方面，委托科研机构编写发展规划的专业化、高层化优势明显，规划研究及与上级规划的衔接工作也相对扎实，但不得不面临“不接地气”或简单套用的情况。由于对地方政策、发展思路缺乏敏感性，科研机构“站得高、看得远”的优势往往因为缺乏扎根地方和深入调研而变成“放之四海而皆准”的空话。在具体实践中，由于两种规划方式的优劣势难以在地方得到合理取舍并有效平衡，在一定程度上影响了规划编制的进程和质量。
(五)促进增长与管理发展难御衡
地方对发展规划科学管理发展的战略属性认识尚显不足，将促进增长作为规划编制的主要目标和出发点的地方不在少数，也就不可避免地将“人本”理念放在了相对次要的位置。首先，地方政府发展思维中的“物本”属性依然占据主导地位，发展规划突围赶超、对比竞争的意味依然浓重，在考核约束指向未发生根本转变的前提下，地方政府很容易在并不擅长的经济领域冲在最前，发展规划不可避免地染指大量应由市场调节的领域。其次，将发展过程与结果混为一谈，直接导致地方规划编制中“先图后底”、按照自身发展意愿随意为之，不但使规划内容大大超出地方政府的职能范围，也使地方发展规划偏离了管理增长、管好发展的合理轨道。最后，在政府职能加速转变的浪潮中，地方发展规划缺乏对政府行为规制与管控的理念与举措，对市场经济下地方政府在规划期内的职责范围和行动作为描述模糊。由于缺少对政府自身的战略管理内容，导致地方规划在纷繁复杂的管理对象中难以准确抓住主要矛盾，从而缺失了实际的约束力。
规划执行期间的冲突
02
(一)上级要求与地方实际存在脱节
地方规划执行中的各类冲突首先表现为难以在上级要求与地方实际之间找到一个较为合适的平衡点。无论是对上级思路要求与发展任务的主观推测、盲目跟从，还是与同级政府间就产业布局和发展口号等内容的激烈竞争、跟风攀比，都在一定程度上削弱了地方发展规划的“公信力”和最终效用。一方面，尽管没有必要如国家发展规划体系那般面面俱到，但对地方而言，不紧跟上级各类专项规划往往意味着主动放弃相应的国家资源，而缺乏相应的规划能力和贯彻能力使“新瓶装旧酒”、曲解和偷换上级规划相关概念及以规划和口号落实上级规划成为地方规划执行中的通病。另一方面，横向府际间的激烈竞争直接导致地方发展规划强烈的对比竞争属性，加之地方各类指标的统计、考评方法还不完善，主观拔高重点指标并依据规划重点指标倒排工期、“安排”产能的现象屡见不鲜。这一系列的冲突与失衡，不但违背了规划的编制初衷，也透支了地方的未来发展，最终都会使规划执行偏离地方的发展实际，极大地削弱了其实施效果。
(二)规划纲要与专项规划难以统筹
地方发展规划体系和内容的臃肿庞杂必然导致规划纲要与专项规划之间的分割与脱节，看似面面俱到的发展规划在需要多个部门通力合作的领域往往整合困难、执行乏力，成为最薄弱的环节。一方面，地方发展规划纲要与专项规划从编制到实施中的关系还未彻底理顺，具体的机制设计尚不能有效体现部门的联动协同，以导向性、基础性的规划纲要为中心的地方发展规划体系在机制设计上没有体现出部门间的联动协调，在地方实践中还存在着“两张皮”的现象，现阶段仍然缺乏有效的统合。另一方面，以简单的部门职责分工来确定规划编制及执行主体、分解规划各项任务的劣势显而易见，部门间职责范围的交叉重叠和有效沟通协调机制的缺失导致各类综合性专项规划在执行过程中难以确定责任主体并得以有力推进，规划权力的部门掌控又导致地方各类专项规划的随意出台和领域交叠，层次划分不清晰、边界不明确、重点不突出的各类专项规划在令各类市场主体难以适从的同时，也非常不利于对规划决策与实施情况的有效考核。
(三)规划目标与政府任期目标相互冲突
从具体实践来看，地方发展规划目标导向、价值框架在很大程度上缺乏一贯性和严肃性，规划目标与政府任期目标脱节、冲突，使规划制订者和实施者的思路背离、责权分割，发展规划被轻易地变更和修编反映出其实际执行中被架空和虚置的尴尬处境。一方面，在我国发展规划硬性约束逐渐减少、指导性内容逐步增多、规划导向整体从弱的大背景下，地方实际工作中的财政预算和政府投资规模的安排主要以行业领域作为基本依据，规划与年度预算间统筹衔接的制度设计的缺失导致发展规划难以成为年度财政安排的直接依据，也就更难讲以发展规划为纲。另一方面，锦标赛体制与地方官员任期不足间的深层逻辑投射到发展规划中，就表现为地方党政“一把手”的偏好对发展规划的影响非常显著，发展规划长期性约束与地方施政短期化倾向间的矛盾在现阶段仍难以调和。重编制、轻实施、强理念、弱评估的现状导致地方发展规划从编制到实施的全过程中缺乏一贯性和稳定性，使其在很大程度上丧失了应有的严肃性和指导性。
(四)产业导向与环境民生严重失调
地方发展规划思路尚未完成革新和蜕变，规划的价值取向也远未真正回归到约束政府行为和提供公共服务的主要范畴，环境保护、民生改善往往让路于发展经济、做大产业。一方面，“产业开道”的诸多便利使其仍然成为地方政府推动发展的不二之选，发展规划体系中各类产业规划定位模糊为地方政府插手市场事务留出了充足的空间和理由，并使之实际成为一级市场主体，在压缩市场选择空间的同时，各类缺乏深入研究的、应急性的产业政策很容易丧失市场引导能力并倾轧中小企业的发展。另一方面，社会管理、民生建设和环境保护等重点领域所具有的周期长、难测度、见效慢的特点导致其一直得不到应有的重视，在实际执行中往往置于地方整体发展考量的最末端，临时抱佛脚和亡羊补牢的心态还占很大比重，实施效果远不如规划文本表述得美好。发展规划的基本出发点和首要目标被无视和倒置，“越位”与“缺位”的并存直接导致了规划的低能与失效，缺乏严肃性的同时也失去了应有的引导性。
(五)时间规划与空间规制缺乏统合
一直以来，中长期发展规划被作为一种时间序列性质的规划而存在，其中涉及空间管治方面的理念还不成熟、内容还不完善，空间规制能力的相对薄弱直接导致其规划的各项发展内容因为失去空间载体而不稳定、不连续、难落实。一方面，传统时间序列性质的思维惯式使地方发展规划缺乏对经济社会发展与地域空间开发管治的综合权衡、整体规划和大尺度安排，对哪能干和哪不能干等空间载体问题关注不足、规划缺位，导致发展规划基期偏短、刚性不足，难以统筹协调土地利用、城市建设、国土资源等空间规划，其任务要求也很难体现和落实到空间上。另一方面，国家积极推进的主体功能区规划尚处于起步阶段，在政策支持、经费投入、考核约束等方面都还有进一步完善的空间，其先进理念的实际推行、对各类规划的综合指导作用的进一步发挥还需要相当长的一段时间，地方规划中的时空分离问题还将持续存在。缺乏对空间的大尺度把握和管制导致发展规划对空间规划缺乏必要的指导和约束，使其失去了上位规划的应有作用。
此外，在规划视野上过度重视对当前发展问题的处理和解决，缺乏跳出地方视野的长远视角和对未来发展规律的科学把握。与此同时，在规划考核中以地方政府自身作为中期评估主体、对终期评估缺乏必要制度安排的规划考评方式都在很大程度上约束了地方发展规划最终效用的发挥。
03
规划编制工作改进思路
加强发展规划编制工作，真正做到规划科学、避免失误和不折腾，需要地方在以下五个方面积极探索、做好平衡统筹。
(一) 对上争取与区域协调
发展规划作为一种准公共政策同样具有超级生产力的作用，从规划编制工作启动伊始到规划执行直至总结评估的全过程中都需要高度重视并做好对上的对接争取及与区域间的沟通协调工作。首先，不断加强对上级发展思路转变和重大政策走向的感知能力，将地方规划编制重心更多地放在国家重点发展且地方亦存在优势和空间的领域，在努力争取将地方规划思路和重大建设项目纳入上级规划中并体现和转化为上级意志的同时，在规划执行过程中做好上级规划承接及规划项目争取等基础性工作。其次，努力克服地方视野局限和各自为政的狭隘发展观，从区域、全国甚至全球的高度谋划地方发展，加强地方政府间协调机制的上层构建，建立形成地区间政府定期沟通会商平台以协调统筹涉及地区间重大利益关系、重大思路转换的关键问题，优化地区间规划编制、执行部门沟通协作的制度化途径，强化跨地区规划实施、监管考评方面的综合管理，在区域经济中优势互补与和谐共生，在合作竞争中求同存异、谋求共赢。
(二) 突出重点与落地操作
传统“建议—汇总”的编制方式容易导致地方发展规划看似周全系统、实际聚焦不足，必须从编制阶段就着力加强发展规划的权威性、科学性和针对性。首先，明确并增强地方发展规划的战略属性，强化编制过程中最为薄弱的前期研究环节，增强其基础指导性，为科学布局、整体谋划、准确决策筑牢基础。其次，将地方实际作为发展规划的出发点和落脚点，立足地方发展阶段，突出地方特点特色，解决特定时期的特定问题，科学确定未来发展目标与路径。再次，探索推进地方发展规划编制方式创新及规划体制改革，强化规划编制过程中各部门的信息反馈与沟通协作。最后，把发展规划纳入经常性工作轨道，增强规划思路与任务目标的关联性，建立健全发展规划目标、规划项目与年度计划、年度重大项目安排和年度财政预算间的挂钩机制，在规划中对各类重大目标、重点任务设立时间表，系统反映并科学指导发展进程，增强地方公共财政匹配与服务发展规划确定的各项公共政策目标上的作用，强化规划的指导性、落地性与实效性。
(三) 谋划高远与长短结合
对地方而言，发展编制过程中更需要长短结合、做好规划谋划，实现由发展战略、发展思路到发展方向、发展路径的有序承接转换。首先，扭转地方发展规划重成绩总结、轻形势分析的编制风气，扎实做好实地调查及课题研究等前期工作，重视对自身发展短板、未来发展约束的深入分析，立足国家大政方针、区域发展环境和自身独特价值，精准定位自身发展思路及目标，进一步拉长发展规划的时间跨度，更加注重中长期发展战略研究，增强规划展望部分与前瞻属性，为统领地方规划体系预留好衔接口。其次，高度重视发展规划重大项目谋划工作，增强规划项目报送与部门间的对接协同，将项目工作重心适度前移，做好前期开发、项目储备等工作。进一步变革地方规划项目运作方式，提升地方发展规划对重大项目的安排指导与控制约束功能，使地方重大项目成为上位规划及重大项目安排的有机组成部分。根据发展需要对规划项目库进行及时修编，将“规划先行”普遍经验转化为推动地方科学发展的实际动力。
(四) 内强素质与外借智力
将地方规划队伍建设与地方智库培育作为提升规划水平的一项基础工作和关键任务，做好二者之间的有机结合，以更为广博的学识和更为深刻的见地支撑更加开阔、更为前瞻的思路视野。首先，地方经济社会发展规划需要长期的沟通、积累、谋划、凝练，不应该抱有突击闯关和临时抱佛脚的应付心态，其编制更是“功夫在诗外”。因此，不断充实和增强规划编制部门的综合力量、培养和储备相对成型与稳定的编制班底、健全和完善规划编制培训交流机制是做好地方规划编制工作的题中之意。其次，地方发展规划编制、执行和评估的全过程中更需要专家和专业机构的参与协作与智力支持，应高度重视高端智库的引进和地方智库及地方规划研究机构的培育建设和协同发展，最终推动形成定位清晰、布局合理、研究专业、良性互动的地方智库体系，进一步改进规划课题招投标方式、建立专家咨询制度，积极引进高端智库并培育统合地方智库资源，使之在服务地方发展、参与地方决策方面发挥更大作用。
(五) 以人为本与共享包容
必须实现发展思路由促进增长向管理发展的根本改变，将民生为本与人的全面发展作为经济社会发展的核心目标和根本方向，这一点须在规划全程中着重体现。首先，将规划编制的出发点建立在对地区民众行为偏好、个性态度的长期跟踪与深入分析之上，以人为本、以资源为底，合理确定规划目标，实现社会领域规划理念由管控向治理的转变，健全并完善面向民生领域的社会力量参与机制，将以人为本作为总抓手，探索跨地域的多部门、多主体在社会管理方面的协同共治，更好地发挥规划在增强社会治理水平和治理能力方面的作用。其次，实现地方规划思路和规划方向的转变，将包容性发展与共享发展理念注入地方经济社会发展规划编制之中，将发展的质量置于更加突出的位置，做好规划重点内容与关注群体的扩展延伸，更加注重人的全面发展与改革开放成果的全民共享，通过多维发展目标的科学构建与配套政策制度的合理安排，切实增强发展规划在推进共享包容发展中的综合引领与示范带动作用。
提升规划执行效果的政策措施
04
“一分规划、九分落实”，正因为地方发展规划宏观和微观相统一的特点，更应当有效把握好以下五个统一，进一步提升规划的执行效果。
(一) 指标设计与考核评估
以“重民生、讲环保、易理解、可比较、便评估、能追责、有个性、识大局”为主要原则优化地方发展规划指标设计，增强考核评估环节的工作力度。一方面，在指标设计上实现由“物本”向“人本”理念的根本转变，在指标的落实及督导评估上，强化规划纲要对专项规划在指标设计与执行上的统领和约束作用，进一步淡化对各类预测性指标的管控，提高约束性指标权重以更好规范政府权力，积极运用各类先进技术优化指标体系，将生态环境保护、社会民生保障等指标放在更为突出的位置并给予更大的权重，强化与上级指标体系的有效承接及与周边经济区域的合理对接。另一方面，将规划评估作为规划全程中的关键环节加以重视，探索创新地方规划评估方式方法，加强中期评估的工作力度，对规划期末评估作出相应的制度安排，引入三方评估，建立规划年度监测、连续监测工作机制，拓宽地方发展规划中期、期末评估结果公布范围，并提高反馈的层级，健全依据评估结果对发展规划适时修编的制度设计。
(二) 综合管理与部门协作
从地方发展规划体系的整体性入手，厘清规划纲要与各专项规划间的关系，整合地方规划体系，协调各部门行动。一方面，做好地方发展规划体系的加减法，突出其战略属性和实际效能，强化规划纲要对空间规划及专项规划的指导作用和统领地位，增强专项规划编制的深度执行效力，使之成为地方配套资金、安排项目的基础依据，建立基于地方发展规划和主体功能区规划的地方规划综合管理系统，形成从规划编制到评估、从发展规划到各专项规划的全过程、宽口径管理平台，努力实现“一张蓝图干到底”。另一方面，探索建立高层级的地方规划综合管理协调机构，将发展、空间、环保等规划纳入平台综合协调、统一管理，加强规划编制主导部门与各专项规划牵头单位间的沟通协作，落实规划任务、指标分解，并建立目标责任制，进一步强化项目监管，确保地方发展规划确定的各项任务执行和落实到位。同时，加强规划综合管理部门工作，由地方发改部门“一把手”抓发展规划，增强资源调动和综合协调能力。
(三) 政府规制与清单管理
推进社会主义市场经济环境下地方发展规划的革新，逐步增强规划的战略属性，通过发展规划实现对地方政府责任的说明和行为的规制。一方面，加快地方政府规划理念的转变，进一步厘清政府与市场的边界，以发展规划的形式明确告知公众政府在规划期内准备且需要做好的各项工作，并积极接受社会监督，明确各类规划的责任主体并建立相应的追责机制，以指标考评、规划评估等有效制度设计约束和监督政府行为，推动规划工作的规范化、法制化进程。另一方面，将清单管理的理念注入规划过程，厘清积极行政与消极行政、政府职能和部门职能的边界范畴，对地方政府实行正面清单约束，将发展规划的对象逐步转向公共领域，在克服规划越位的同时尽量避免关键环节的缺位，提升政府治理能力，对社会和市场有能力自决的领域实施负面清单管理，逐步将地方政府行为限定到弥补市场失灵和做好市场监督上，使地方发展规划，尤其是涉及产业发展的规划逐步回归本位。
(四) 民主决策与社会监督
现阶段的规划过程不再是地方政府的单边行动，而是一种社会行为和多边活动，上级指导、地方自主、分层决策、同期编制的规划编制方式也对地方的规划编制水平和科学决策能力提出了相当高的要求，因此必须将公众参与和社会监督的内涵融入规划过程。一方面，以法律、法规的形式明确多元主体参与规划全程的地位、途径和方式，从制度上补齐地方规划缺少多元主体参与和不同利益群体发声的短板，做好规划全程的外部环境、宣教体系和社会氛围的培育，通过规划过程与社会各界进行广泛、深入的沟通交流，有效实现发展规划形成预期、凝聚共识的作用，使整个规划过程不但能够集众思，还可以启民智。另一方面，建立、完善规划内容公开征求地方企业和群众意见的机制，将公众的参与和监督作为规划全程中人大、政府内部监督的必要补充，在规划审议发布时将公众参与情况、意见征求及采纳情况作出说明并作为附件一并发布，在规划执行、评估环节增强第三方评估和公众监督的作用，确保规划执行不偏离预定航线。
(五) 时空管治与多规融合
扭转地方发展规划对地方各类空间规划统筹不力、指导不足的现状，在进一步加强时间上的谋划与管理的同时，将发展蓝图落实和体现到具体、合理的空间上并努力达成。一方面，进一步拉长发展规划在时间上的跨度，明确各类空间规划在时间上的定位，在理顺各类空间规划关系的基础上增强发展规划对空间的布局安排，推动地方发展规划在时空上的综合统筹、有效管治和科学指导。另一方面，主动适应国家空间管理中的思路调整并积极探索，做好发展、空间及各类专项规划与主体功能区规划在时空范围内的有序衔接与协调融合，在各规划间信息共享、平台共建、利益协调、政策兼容、制度协同等方面进行有益尝试，初步搭建起一个以经济社会发展规划和主体功能区规划整合统领、各类空间及准空间规划支撑协作的地方总体规划框架体系，建立与地方主体功能相匹配的考评奖惩机制，以主体功能区规划为统筹将国家空间战略与规划布局真正落实到地方。
国民经济和社会发展中长期规划作为后发地区的一项基础性工作一直没有得到相应的重视，地方发展规划的特殊性对其服从上级战略思想和整体部署、因地制宜体现地方特点和能动性，以及衔接上下任领导工作思路等方面的职能提出了更高的要求。只有正视地方发展规划中所存在的各种冲突和失衡问题，并创造性地加以应对和解决，实现规划导向的科学转变，才能更好地发挥地方中长期发展规划在凝聚社会共识、科学管理发展、谋划重大项目、布局空间开发、统合发展政策、约束政府行为、引导未来发展等方面的作用，最终推动地方经济和社会科学的有序发展。
责任编辑：申程仁
文章来源：《内蒙古大学学报( 哲学社会科学版) 》，2018年第3期。
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