张爱军 张 媛 | 民主治理导引的逻辑悖论及其实践化解
作者简介
张爱军（1962-），男（汉），辽宁朝阳人，辽宁师范大学马克思主义学院教授，博士生导师，研究方向：政治文明；
张媛（1986-），女（汉），辽宁师范大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：政治文明。
从服务到管理，从管理到治理是社会的进步。如果此论断成立，那么就必须对治理进行逻辑推导。理论的彻底性在于逻辑的彻底性。逻辑推导彻底，才能把理论问题说清楚。如果逻辑推导不畅，不但是逻辑出了问题，而且是实践出了问题。逻辑与事实具有非一致性，逻辑清楚并不等于事实清楚。逻辑推导是解决理论问题的第一步。只有把理论说清楚，才能有效地指导实践，在实践过程中才不至于迷失基本的方向。把理论搞清楚是治理体系和治理能力现代化的重要标志。民主治理是社会治理的重要内容。民主治理具有横向逻辑和纵向逻辑。民主治理具有与人口规模、时间、精力成反比的横向逻辑悖论，具有与权力结构层级成反比的纵向逻辑悖论，进而导致二者在逻辑交叉上缺少主体性。在逻辑上认识到民主治理的限度，在实践上规制民主治理的规模，是化解民主治理逻辑悖论的最优选择。
01
民主治理的横向逻辑
民主治理的横向逻辑是所有人都具有平等参与治理的逻辑。民主治理在实践中表现为多数人和少数人的相加之和，民主治理必须遵循少数服从多数并保护少数人权利的原则。没有对少数人权利的保护，多数分化为不断的少数，少数分化到极端为一人，多数人治理就会转化为一人治理。即使存在着事实上的多数与少数而没有极化到一人，多数人治理与少数人治理都违背民主治理原则，且存在多数人治理和少数人治理的逻辑和实践风险。
民主治理的正向逻辑具有潜在和现实的多数人治理暴政风险。民主治理在逻辑上是所有人的治理，在实践上是多数人与少数人共同参与的治理，在少数服从多数原则得到严格遵守的情况下，且保护少数人的治理权利不缺失，在实践上依然是多数人具有治理效能感，少数人虽然参与治理却没有效能感。即使多数人治理不会产生多数人暴政风险。少数人也会因治理的无效能感而导致其内在的心理拒绝或外在的非暴力反抗，从而会影响多数人治理的效果，甚至陷入民主治理的瘫痪状态。不可否认，多数人的暴政的风险是历史的存在。多数人的暴政有苏格拉底和法国大革命作为鲜明的例证，这属于民主政治多数人的暴政。密尔担心的是社会暴政，社会暴动往往受传统与习俗的影响，如果说苏格拉底和法国大革命的暴政是硬暴政，社会习俗的暴政就是软暴政。对于中国来说，民主治理的暴政既有硬暴政又有软暴政，甚至是二者的综合，这在社会基层民主治理更为明显，尤其是农村基层政权中妇女的权利得不到保障，外来户既受到当地多数人权利的歧视与排挤，又受到传统文化男尊女卑的歧视。
民主治理的反向逻辑是一人治理。一人治理或者是传统王权主义式治理，或者是现代威权主义式治理，或者是新权威主义式治理。在现代巨型社会，无论是传统还是现代治理，代理人是惟一的选择，即代理人以代表社会的方式进行治理。一人治理内在成本高昂收益极低且具有外在巨大不可控制的风险。一人治理具有导向民主治理和多中心治理的可能性与现实性，从而化解政治和社会风险，降低社会治理成本。民主治理代理人的层级叠加逻辑推理的最终结果是多数人治理变成一人治理。一人治理变多数人治理，多数人治理变一人治理，这是治理逻辑的辩证法，这种逻辑辩证法的背后，是功利主义和机会主义的支配使然，缺少公平正义的现代社会主义核心价值观的渗透、介入和支配。
少数人治理的正向逻辑是寡头式治理。人类治理过程是从传统治理到现代治理不断迈进的过程，是大众逐渐介入治理的过程，更是精英治理与大众治理不断互动博弈的过程。在现代社会即使所有人都被纳入到治理主体当中，但以治理为业的人仍然是少数。多数人治理并不意味着多数人都具有参与治理的兴趣，何况在任何社会都存在着非治理阶层，他们对治理没有兴趣。多数人治理同样会具有治理的无效能感甚至乌合之众感，其心理诉求和本能趋向产生了少数人治理的可能性与现实性，民主治理也会因此演变成寡头式治理。寡头式治理在社会治理方面直接表现为所谓的乡贤治理、能人治理、社会精英治理，这种治理具有一定的历史合理性和现实性，问题在于，失去了民主原则和观念的约束，失去了多数人的制约，这种治理容易导致个人强权式治理。
少数人治理的反向逻辑是一人治理。少数人不断再分化为少数最终及至个人治理。选择的代理人层级叠加逻辑推导的结果也是个人治理。在少数人治理当中按照民主原则具有选择一个人治理的可能性与现实性，这与民主多数人治理的反向逻辑殊途同归。
不但如此，所有人都参与的治理，要受到以下几个方面因素的制约：
第一，人口规模的制约。民主治理与人口规模成反比。所有人都参与的治理要受到人数的限制。参与治理的人口越多，治理的效能和效率就越低，个人的无足轻重感就越强。对于一个十四亿人口的中国来说，所有人都参与的民主治理是根本不可能的。民主治理只能是人口小规模的治理，超越了一定的规模，就会导致民主治理无效。小规模人口的治理，只能是自治。也就是说，民主治理变成了民主自治。古希腊民主政治失败的重要原因，不仅是直接民主具有自身的弊病，也是因为直接民主超越了其自身规模的结果。民主治理同样符合直接民主的逻辑，民主治理才有乡村自治、城市自治、多中心多层次自治，单一的自治，使自治社会严重超载。
第二，时间的限制。民主治理与时间成反比。民主治理的时间越长，民主治理的效能就越低，这不仅是因为人们单纯是民主治理的动物，而且还是非民主治理的动物，人性是一个多面体，是集政治人、经济人、社会人于一身的动物，不但要从事政治经济社会治理活动，还要吃穿住行。与此同时，进行民主治理还要花费巨大的时间成本和精力成本，民主治理的时间越长，民主治理的效能就会不断地递减，民主治理的递减率规律就会发挥越来越大的影响。
第三，权利的限制。权利包括政治权利、经济权利、文化权利、社会权利等，这些都是由《中华人民共和国宪法》予以充分保障的权利。民主治理与民主权利成正比。宪法保障的民主权利完全落实，民主治理的成效就越大，民主权利落实不到位，民主治理的成效就越小。部分宪法民主权利虚置，使部分民主治理流于虚无。民主治理的权利必须通过宪法得到保障，并具体落实到民法当中，民主治理才能成为真实治理。依靠宪法得到民主权利的民主治理才能使全体公民的利益得以体现。
第四，消极自由的限制。民主权利与消极自由与积极自由都有密切的关系。从积极自由的角度来说，每一个人都应该且必须参与到民主治理的行列中来，提升治理的自豪感和效能感。从消极自由的角度来说，公民具有民主治理的权利，却不一定行使民主治理的权利，使民主治理的权利“沉默”，这在政治学意义上称为非政治阶层，在治理学意义上称为非治理阶层。非治理阶层在一般情况下不参与治理，只有在直接或者间接利益受到伤害时，或者在产生相对较强的“剥夺感”时才会加入到治理的行列中来。消极治理权利的存在，有效地防止了民主治理的广场效应。人人都成为治理的“麦克风”，会产生民主治理的“肥大症”。
应当强调的是，民主治理的横向逻辑风险并不等于现实的风险，但具有转化为现实风险的可能性。在小规模的群体里，民主横向治理的风险较大，易于产生现实的争斗和暴力抗争。在社会基层，经常出现强人治理取代民主治理的情况，甚至出现黑社会白社会治理的严峻问题，给社会基层民主治理带来了实践难题。
民主治理的纵向逻辑
02
民主治理的纵向逻辑即可以自上而下的逻辑，也可以自下而上的逻辑，二者都指向民主治理客体的纵向权力结构。从民主的逻辑来说，纵向治理的民主主体也是人民，是人民的多数与少数治理。纵向民主治理的逻辑是，民主与权力结构层级成反比。权力层级结构越高，民主治理成效越低，权力层级结构越低，民主治理成效越高。民主的纵向治理同样受到人口规模和时间的限制。民主治理与执掌公共权力的人数成反比，执掌公共权力人数越多，民主治理的效果就越差，执掌公共权力的人数越少，民主治理的效果就越好。民主治理的时间越长，治理的时间和精力成本就越大，民主治理就具有不可持续性。民主治理的客体随着权力层级的升高，民主治理的纵向度就越弱，民主治理也就越容易处于治理真空或虚置状态。
民主治理的纵向逻辑发生了治理主体的转变，如果说民主的横向治理主体是人民的多数与少数相加，民主的纵向逻辑就是由谁来治理的问题。如同在一个规模巨大的国家里，如果说民主只能是被统治的话，民主治理也变成了民主被治理，治理主体的转向，带来了民主的变化。治理者成为被治理者，被治理者成为治理者。民主治理变成非民主治理。如果说横向治理的主体是人民，那么纵向治理的主体就是民众治理公共权力，民主治理公共权力。治理公共权力的路径在何处，有没有路径依赖或者路径锁死。如果有路径依赖，路径在何处，如果是路径锁死，锁死的路径又在何处？
民主治理的纵向逻辑依赖、锁定、锁死涉及到以下几个方面的因素：
第一，政绩路径依赖。公共权力的绩效与合法性密切相关，即亨廷顿界定的“政绩合法性”。公共权力的政绩与合法性既存在着正相关的关系，也存在着负相关的关系，具有不协调性。即一个公共权力的政绩高未必合法性高，政绩低未必有效性低。公共权力的政绩与民主治理的绩效具有一致性，也具有非一致性。只有民主治理的绩效与公共权力的政绩相一致的时候，公共权力才具有合法性。民主治理的核心是公民的利益，民主治理的关键是各方利益的协调。一方面，民主治理不能完全依靠公共权力的政绩，一旦产生急功近利的政绩观就会影响社会民主治理效果。另一方面，如果公共权力的政绩不佳，政府将面临合法性危机。如果民众对政府的信任过分依赖经济增长的话，比如威权政府“一旦无法实现快速经济增长，也无法有效遏制通货膨胀，那么威权体制就会面临统治的合法性危机，从而推进民主化进程。”亨廷顿认为，权威政府为了达到一个目标就会失去另一个目标，“假定其他代价（如缺少自由）与该政权有关，这将减少公众支持该政权的理由，它的政权内部就其应该追求的新目的而导致不稳定和冲突。”在公共权力有政绩的情况下，公民会拥护公共权力，但如果公共权力的政绩脱离了民主治理，或者公共权力的政绩与社会利益不一致，公共权力的政绩路径依赖与民主治理的路径依赖相背离，民主治理的客观权力虚空，民主治理趋于无效治理。平衡公共权力的政绩和民主治理的绩效关系。
第二，能力路径依赖。公共权力的政绩与能力密切相关，政绩越大，能力越强。能力越强，政绩越大。但如果能力不受制约，政绩就会脱离民主治理的轨道。民主治理与公共权力的政绩呈现出错综复杂的关系，从简单的二元论来说，民主治理越好，公共权力的能力越强。公共权力的能力越强，意味着民主治理越好。从复杂的角度来说，则存在着四种情况，能力强民主治理弱、能力强民主治理强、能力弱民主治理强、能力强民主治理缺位。能力强民主治理强是最优选择，能力弱民主治理强是次优选择，能力强民主治理弱是更次优选择，能力强民主治理缺位是劣化选择，劣化选择往往伴随着能力的强化而更加意识形态化，“如果一般来说是驯服的公众为相互冲突的意识形态所分化，那么政治就退化为特定群体提供好处的领导人之间的权力斗争，这一情境可以表述为‘提供租金的国家’。”这不符合民主治理的动机、目标和原则。民主治理的客体的能力必须纳入到民主治理的评估选项当中，使公共权力的能力与民主治理的目标相吻合、相一致。
第三，规则路径依赖。民主治理规则构成了实现民主治理的重要基础以及确保民主治理效果的重要途径。治理规则是制度形态在运转中的实施细则，是制度形态的保障体系。制度形态是治权来源和主权归属的反映。治理规则是权力的运作过程。治理规则与国家制度形态是一致的，一个国家实行何种制度，就应该有相应的治理规则与之相契合。两者的有机契合是保障政治制度高效、平稳运行的基础。治理规则存在着一种惯性。当这种惯性会受到本国传统文化、地域风俗、现有治理模式等方面的制约时，就会落后于制度的建设，甚至阻碍制度的正常运转。因此，治理规则需要约束不利于公民权利、不利于民主的法治化、制度化和程序化的民主治理因素，同时，治理规则应该进一步完善民主运转所需的土壤，给予公民充分的个人自由以及在公共事务决策中的参与权、决定权和监督权，以维护公民的各种利益。
从效能上来说，民主治理与治理规则成正比，治理规则越完善，民主治理效率越高。平等是民主治理的原则，也是通过平等制约公共权力的规则。民主治理通过平等原则治理公共权力，主要包括两个方面的内容，一个是通过法治约束公共权力，使公共权力自觉意识到“法无授权不得行”。另一个是通过社会舆论来制约公共权力，在互联网时代，通过网络社会舆论制约公共权力显得更为突出和明显。福山认为，“民主的失败，与其说是在概念上，倒不如说是在执行中。”公共权力执行的失败意味着放弃了民主的规则，也意味着民主治理的缺失。民主治理会不断使公共权力回归民主规则，从而强化民主运行的效率。
第四，伦理路径依赖。政治与伦理紧密相关，政治包含伦理的意蕴，伦理是政治性的伦理。民主治理伦理是依据治理体系建立的道德规范和原则，为民主治理提供了合伦理性辩护。如果说政治的合理性是政治制度，那么民主治理的核心则是民主的伦理合理性。民主治理的伦理目的包括两个方面，一是最大限度为公民增进公共利益，提升公共美德，进而构建政治美德的基础。二是最大限度地增进政治美德，提升公共权力的道德品质。对于公共权力来说，一方面保证公民的公共美德的自我完善，另一方面保证公共权力的自身政治美德不断完善，从而保证其执政的伦理合法性。如果公共权力将道德丢弃一旁，过分追求权力，就会出现道德与权力的不协调甚至相互矛盾、相互背离。英国学者爱德华·卡尔指出：“以为先追求权力，然后道德自会接踵而来——这只是一种幻想；而以为先坚持道德，然后权力自会接踵而来——这同样是一种幻想。这两种幻想同样是危险的。”民主治理包括对公共权力的伦理治理，使公共权力的来源、运行、过程、结果都具有伦理上的合法性。
第五，利益路径依赖。民主治理中的治理主体多元化导致多元化的利益诉求，多元化的利益诉求又给治理主体带来了不同程度的冲突和矛盾。如果公民之间的利益无法得到协调，则难以按照普遍善的标准行事，即便这种普遍善与个人利益并不相矛盾。这就需要公共权力维护多元利益的合理性，保证社会利益的最大公约数或公共利益的最大化。民主治理就在于防止公共权力私人化、群体化、偏狭化。
民主治理客体的纵向权力结构涉及到权力层级、政绩层级、能力层级、规则层级、利益层级。民主治理包括对所有不同的层级权力结构的治理。从自上而下的角度来说，“民主治理是以民主的方式管理和控制社会，要求社会的治理倾听民众的呼声，了解民众的利益所向，并且对于公共权力的持有者给予监督和控制。”从自下而上的角度来说，民主治理需要对不同层级的权力进行社会监督，知情是监督的前提。社会民主治理客观上需要权力在阳光下运行，需要了解和掌握权力运行的基本信息，从而不断增加民主治理的实效性。但是，民主治理纵向的路径依赖如果偏离甚至背离了民主治理路径，民主治理的逻辑就会被锁死，使民主治理不断呈现出不可治理状态。
03
民主治理的横纵交叉逻辑
民主治理的横向逻辑和纵向逻辑有一个逻辑交叉点，在交叉点上既有横向民主逻辑外溢也有纵向民主逻辑外溢，同时具有民主横向逻辑与纵向民主逻辑边界“内卷化”。边界“内卷化”使民主在交叉点失去主体性，即民主治理主体失去主体性和民主治理客体失去主体性。这主要表现在以下几个方面：
第一，民主治理权利虚置和民主治理客体权力缺失。从民主治理主体权利虚置的角度来说，权利与责任不统一，有权利无责任或者有责任无权利。这源于没有明确的权利与责任标准，当代民主治理的一个主要特征就是多元主体的合作与共治。多元权利主体有着不同的观念和信仰，他们来自不同的文化和社会背景，也会出于各自不同的态度和立场来看待民主权利问题，并针对不同的问题提出各自的诸多诉求，从而导致难以确定治理主体之间的权责标准。对于治理主体的权利该如何行使、在什么范围内行使以及如何界定权利和责任之间的关系等问题并没有合理的界定，极易陷入“人人负责，等于没人负责”的状态，造成民主治理的“空心化”和“碎片化”。如果无法满足多元主体权利的实现，也就无法明确权利主体应该遵守的责任。从民主治理的客体角度来说，现代政治既是权力政治，也是责任政治，权力与责任的覆盖范围相一致。责任政治意味着“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众的利益置于自身利益之上。”事实上，一些政府将公共权力当成私人物品，甚至随意滥用。比如，西方20世纪60年代以来，以代议制为主的政治民主在很大程度上扩大了公民的主体范围，对治理形式则由直接民主转向了间接民主，既构成了推动代议制民主发展的动因，也成为当下面临的主要问题。在主体性层面，因限制了公民对政治生活的参与造成公民在政府中的影响力逐渐弱化，使民主权利有名无实。“政治活动的专业性和复杂性以及精英对政治议程的垄断压制了公民的权利。在民主建构层面，忽视了对公民民主参与能力的培养，导致普通公民产生了政治冷漠和政治疏离。占有资源的不平等使公民在参与政治生活中受到一系列限制。”民主权利虚置不仅制约着公民的政治参与空间，同时也扼杀了公民参政的积极性与创造性，消除了公民的政治信任感。
第二，民主治理渠道狭隘。民主治理是多渠道多中心多元化治理。多渠道是多中心多元化治理的前提和基础，没有多渠道就没有多中心和多元化治理。中国正在从传统的统治式管理模式逐渐转向现代的民主式治理模式，民主治理成为不可逆转的发展趋势。在传统治理模式中，中国始终将国家或政府作为发挥治理作用的权威主体。“传统的治理或者说‘统治’（government）的基本特征，是单一的权力主体在一个特定的边界范围中，通过制定和实施强制性的政策和法律，借助自上而下的权力运作，实现对公共事务的单向度管理。”中国是一个长期处于社会主义初级阶段的大国，基于中国的特殊国情，面临着缺少民主经验，民主知识薄弱，民主制度不规范等问题。中国民主治理渠道主要有两会和基层自治。在基层自治中，传统治理模式仍然在民主治理中发挥主导作用，政府与其他社会组织的关系仍然停留在管理与被管理层面，基层政府仍然是可以介入公共事务的主要角色。实践表明，这种运作机制已经难以适应转型时期的社会发展。这种不平等限制了公民表达利益诉求，进而制约着公民的政治参与。如果该下放的权力没有及时下放，就会造成治理机制中的自我修复和调节功能退化，不仅降低了社会资源配置的效率，也阻碍了社会发展。民主治理的实践经验表明，基层自治组织应该是民主治理创新的动力而非政府的偏好。如果基层社会内部难以产生革新的动力，民主治理创新在涉及利益博弈或利益关系调整时，就会阻碍社会民主治理创新。
第三，民主治理主体素质缺乏。民主素质体现在对民主的信仰、对民主程序的主动遵守和内化、对多样差异性的认同、对宽容与妥协的内化上。公民的民主素质不仅是决定一个国家能否进入民主的关键因素，也是影响民主治理的重要环节。民主治理只有在具有民主素质的公民中才能显示优越性。公民的民主素质决定着民主治理的质量与效能。从一般意义上说，公民的民主素质与民主治理成正比，公民的民主素质越高，对民主的理解越深刻，越能够以理性对待民主，越容易遵守民主的运行规则，民主治理效果越理想。反之，民主治理的过程越容易遇到困难，最终导致民主治理失败。
民主横向逻辑与纵向逻辑交叉点导致的主体性缺失，既有客观原因，也有主观原因。主体性的缺失导致民主治理主体权利与责任不对等，民主治理客体权力与责任不一致，使民主治理主体失重，民主治理客观权力失范，强化权利或权力与责任一体化显得十分必要和迫切。
04
化解民主治理逻辑困境的基本举措
第一，增加逻辑变量。化解民主治理逻辑悖论，要在民主治理条件下加入四个变量，即制度、有限多数、小共同体、补偿机制。良好的制度是民主治理的前提和保障。良好的制度意味着既能保障多数人的治理，也能保障少数人的治理权利。不会因为多数人的治理导致多数人的暴政，也不会把少数人的治理排除在外，并使多数人的治理与少数人的治理权利达到动态平衡。离开良好的制度谈民主治理，民主治理即使存在，也是可有可无的，或者是民主治理在形式、范围、内容、主体上都会受到限制，使民主治理成为做秀式的治理。
如果多数与少数都能参与治理，必须奉行有限多数的原则，即多数人民主治理，保留少数人民主治理的权利。这需要保持多数与少数的流动性变动性，即多数可以变为少数，少数可以变为多数。如果多数与少数保持不变，少数人就会永远被排斥在治理之外，多数与少数的矛盾就难以解决，如果多数人加少数人共同治理，就是所有人共同治理，这会推导出两个结论，即民主治理是有限多数治理。
有限多数治理又是分层级和不同共同体的多中心治理。任何共同体，除非是有利益补偿机会，否则不可能是所有人在小共同体全体一致的治理，只能是多数的治理，如果少数是固定不变的，且没有受到利益补偿的激励，对于少数来说，民主治理的逻辑就是零和治理的逻辑，少数人所失是多数人所得。民主治理如果在小共同体治理中实现正和博弈，让所有人获利，加进激励补偿这个变量才使得小共同体治理达到双赢的目的。
第二，增加实践变量。民主治理最为理想的状态就是公民实行自我管理或是由全体公民共同参与直接治理。也就是说，民主实践才能化解民主治理面临的逻辑困境，自主治理才是民主治理的本意。当前，自主治理面临的主要问题是“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益。”事实上，无论是在理论中还是在实践中，现代政治治理本身就与民主有着某种天然的联系。“可以说，治理革命是近代民主革命以后，人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革，从自反性现代化视角观察，致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境，建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架，再造民主政治生活，成为“治理革命”的使命。”
让民主治理价值转化为民主治理实践。民主治理具有两重性，即价值理性和工具理性。民主治理价值需要依托于既定的文化传统。当民主治理价值与特定文化传统相结合，“公共之善”才能让公民看得见。基于特定文化传统的民主治理价值就是民主治理的价值模式。然而，价值性不会自动实现，需要借助于某种工具或者制度。治理实践以治理价值为基础，治理价值以治理实践为目的。相比其他治理模式，民主治理是一种相对比较包容的实践模式，其中的协商、选举、自治、分权等实践模式不仅体现了民主本质和民本关怀，也更具程序上的正义性和真实性。法治社会的建立以及政策的实施过程较之选举民主更加贴近公民的切身利益。
第三，增加利益变量。让民主诉求转化为民主实践。“民主治理是政府或者非政府组织在公共事务的管理中，通过吸收公民或其组成人员参与公共决策及其实施过程，以最大限度地增进公共利益。”从这个意义上说，民主治理是一种利益治理。在民主治理过程中，如果不能使公民得到切实利益，就会导致治理内容空泛化。“民主所要解决的主要问题就是少数人执政和多数人利益及权益的关系问题。”公民的民主诉求源于其利益诉求。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”民主治理的过程不仅是一个发扬民主的过程，也是各方利益博弈以及平衡各方利益的过程。民主治理的最终目标就是要有利于公民的各项权益，在民主实践中满足公民的民主诉求。十九大报告指出：扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；保证人民依法享有广泛权利和自由。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有方的权力运行机制。“民主治理的价值与功能就在于它能够建立并运用协商、合作、互动的方式去引导、控制、协调和规范各种社会力量及其活动，能够运用更加开放、透明、畅通、平等的意见表达机制来促成各方利益的表达、意见的沟通与整合，从而有助于共同利益的形成与维护。增进和促进公共利益的实现，是当代民主治理的重要理念与目标。”公民对利益的需求意味着对政治权利的诉求。这种权利只有以法的形势才能得以保障。也就是说，人民所需要的利益与宪法贯彻的一切权利属于人民是一致的。根据马克思关于人民群众是历史创造者的唯物史观，让人民充分掌握创造历史的权利，逐渐取消人治，实施法治，以法治代替人治符合社会发展趋势和潮流，有利于使民主诉求以法的形式转换为维护公民利益的民主治理实践。
第四，增加引导变量。民主治理既包括政治民主治理，也包括社会民主治理。政治民主治理是社会民主治理的前提条件和政治保障，没有民主政治治理，社会治理即使存在，也会成为可有可无的治理。社会民主治理是政治民主治理的基础，没有社会民主治理，政治民主治理会成为无源之水，无本之木。政治治理居于国家治理中的核心地位，协调社会利益关系、处理公共事务、分配权力都离不开政治治理，政治治理也并非孤立存在，始终与经济治理、社会治理、文化治理等领域密切相关，对国家发展具有根本性和全局性意义。民主作为政治治理的核心，公民通过民主治理享有各种权利，满足了公民的利益诉求。民主治理“既满足了目前流行的需要即治理，也在比较历史中找回真相即国家责任，更不回避大众政治时代的民主化趋势，而且还是一种民主本身实行治理的理论，是一种最为可行、具有操作性的替代性方案，而且最重要的是它符合正义原则。”社会民主治理是政治治理的题中应有之义，实现民主是政治治理的最终追求。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督构成了当代中国最为广泛、真实、有效的民主，是公民依法行使民主权利的重要途径，成为政治治理的基础。民主治理在过去的20多年中始终是世界政治发展的关键词和主题词。民主治理离不开有序的公民政治参与，公民政治参与的深度和广度与民主治理具有正相关关系。公民在城乡公共事务管理中实行民主自治，依法行使公民的各项民主参与权利。因此，只有让民主治理成为政治治理的先导，才能避免政治治理失效。
第五，增加问责变量。公共行政体系明确提出了责任政府的四项制度，包括：行政问责制、首问责任制、服务承诺制和限时办结制。”公共权力的纵向主体缺位，主要是民主治理缺少对公共权力的问责所导致的，加强民主治理的问则，有利于恢复公共权力的主体归位，使公共权力行使实体化和文明化。
总之，民主治理逻辑包括横向逻辑、纵向逻辑、交叉逻辑，处理民主逻辑的悖论，需要不断地增加变量。通过变量限制民主逻辑的范围与边界，认识民主治理的现实限度，确立民主治理的地位和作用，进而防止对民主治理的狂热非理性追求，防止对民主治理的自恋和自大狂，让民主治理真正有效地服务于社会，无疑具有重要的理论和现实意义。
责任编辑：陈鑫
文章来源：《理论与改革》2018年第4期。
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