用新体制新机制释放人才活力

核心提示： 破除体制机制障碍，建立“聚天下英才而用之”的新体制新机制，就要让体制适应人才发展，从人才管理转向人才治理；让市场决定人才发展，简政放权方能释放活力；让社会服务人才发展，建立市场化、社会化的人才管理服务体系；让法治促进人才发展，营造人才管理法治环境。

【摘要】 破除体制机制障碍，建立“聚天下英才而用之”的新体制新机制，就要让体制适应人才发展，从人才管理转向人才治理；让市场决定人才发展，简政放权方能释放活力；让社会服务人才发展，建立市场化、社会化的人才管理服务体系；让法治促进人才发展，营造人才管理法治环境。

【关键词】体制机制 科学人才观 人才活力

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

党的十八大以来，习近平总书记在人才工作上强调最多的就是要着力破除体制机制障碍，建立“聚天下英才而用之”的新体制新机制，形成具有全球竞争力的人才制度体系。2016年，中央下发的关于《深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）首次对人才管理体制和机制做出重大改革决策，其重大意义在于调整不适应集聚人才的计划管理模式，摆脱旧体制对人才发展的桎梏。随着改革的不断深化，未来五年我国人才发展体制机制将产生重大突破，这是一场前所未有的人才发展体制机制改革攻坚战。打好这场攻坚战，关键在于学好用好习近平总书记的科学人才观，增强理论的自觉性，把握改革的规律性，激活治理主体的创造性。

让体制适应人才发展：从人才管理转向人才治理

人才管理体制是人才资源配置的总开关，一定意义上说，有什么样的管理体制，就会培养出什么样的人才。我们说体制之所以重要，因为它是人才发展规律的制度体现，一方面它要适应和满足人才创造活动的需要，为人才的有效活动提供规则、标准和模式，另一方面管理行为又将人才的成长引入可合理预期的轨道，给人才提供了从事创造活动的实际空间。释放人才活力的关键是破除现行的僵化体制障碍，建立科学规范、开放包容、运行高效的人才治理体制，把人才发展纳入国家治理体系和治理能力现代化的逻辑框架中来。人才治理的基本含义是管理主体从一元化走向多元化治理，从政府内部管理范畴转向社会治理的范畴，从优惠政策供给转向营造法治环境。在坚持党管人才原则下，充分发挥用人主体的治理作用，激励企业、高校、科研机构、社会组织和个人等多元主体的积极参与，形成一个由政府、社会、市场、个人的协同治理的责任共同体，实现人才优先发展的共治、共赢、共享。

建立“聚天下英才而用之”的治理新体制，既体现了管理与治理的重要区别，同时也揭示了人才主体才是人才发展的制高点，也就是说决定人才命运的不是政府，而是人才自身。正如马克思在论述人的解放中曾精辟概括为“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己”。人才治理的抽象内核，就是人才治理首先表现为人才创造活动的理性发展。社会每一个人，都有成才的自由和追求幸福的权利；每一个人才也都有施展才华的自由和创业创新的权利；改革人才管理体制的目的，就是使人人有享受这些权利的制度和文化环境，使人人都成为驾驭自身能力发展、创造社会价值的主人，而不仅仅是选拔发现、培养使用、激励保障这些具体用人政策的完善。

推进人才治理能力现代化，目标是依靠和发动全社会的力量、发挥市场配置的决定作用，共同集聚天下英才而用之。为此，必须通过改革，转变政府人才管理职能，保障和落实用人主体自主权，完善社会化的人才服务体系，纠正人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，促进人才发展的法治化建设，创造出最具活力和最具国际竞争力的人才体制优势。

让市场决定人才发展：简政放权方能释放活力

人才管理为什么要简政放权，实质是要解决管理者的理性是有限的这个根本命题。人才的积极性、创造性能不能管理出来，答案是否定的。在计划经济体制下，人才管理不是一种人才的内在需求，而是一种外在的形式。即是说，在中央集权、利益集中的计划经济模式下，使得人才的劳动与利益相脱节。不管能力大小，不管贡献多少，均由权力说了算，自然没谁去看重人才实际的能力与贡献，并将其作为确定利益分配的依据。人才的能力、贡献以及所得到的利益总是固定在自上而下的管理权力分配基础上的，是由领导和组织“规定”出来的，这种体制下的人才管理就无疑表现为等级色彩浓厚的模糊性和思辨性。于是乎，人才计划管理体制使人才的价值与使用背离了，付出与获得脱节了，能力与贡献游离了。在这种情况下，不管单位还是个人都没有强化人才开发的内在冲动，它只能停留在“官本位”体制“外生变量”的层面上。通过深化改革，人才的讲效益、重能力、论功绩、可流动成为主流思维。市场供求规律、价格规律、竞争规律将成为引才用才的基本依据，人才管理体制机制的变革也自然就成为市场经济体制下的内在冲动和本能要求。

纵观国际人才竞争的基本规律，充分的市场机制与强有力的政策供给是不可分割的一个整体。国际经验表明，衡量人才管理体制的优劣，取决于治理结构中的三个变量关系，第一个是市场的开放度与自由度，第二个是政策的受益度与公平度，第三个是政府的监管适度和服务效度。这三个自变量是互为依存、互为制约的，只有平衡好这三个关系，人才的积极性、创造性才能够得以最大的发挥出来，人才的生态环境才能够培育出来。这三个关系的核心是人才的外部条件与内生动力的良性互动，正如马克思深刻指出的：“个人的全面发展，只有到了外部世界对个人才能的实际发展所起的推动作用为个人本身所驾驭的时候，才不再是理想、职责。”也可以说这是构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系的“金三角”。

改革的首要任务是政府职能定位要明确，就是根据政社分开、政事分开和管办分离要求，强化政府人才宏观管理、政策法规制定、公共服务、监督保障等职能。这四大人才职能定位与党管人才的管宏观、管政策、管协调、管服务四个职责是基本一致的。宏观管理职能主要是抓好人才规划制定、人才需求预测、统筹各支人才队伍建设；政策法规制定职能主要是抓好人才政策供给和人才法制建设；公共服务职能主要是健全人才公共服务体系，提高服务质量，推进人才服务的社会化、市场化建设；监督保障职能就是加强对人才市场主体的监管，促进市场主体有序健康发展，维护人才合法权益，保障人才有效投入。这四项管理职能是一个完整的职能体系，不能偏废。公共服务和监督保障是目前的短板，亟待加强。离开这个定位也就是错位和缺位。当然，这四项职能还需要进一步细化，要精准化的职能转变，就要明确界定宏观与微观的管理界限在哪里，如人才的规划预测主要聚焦在国家和地方重大发展战略的支撑，集中优势办大事，而不能搞太多重复性的人才工程计划。中央与地方的人才管理事权要有界限，国家千人计划要围绕国家战略的人才需要，不能与地方同质化。当前，突出的问题是围绕着四个职能定位推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，清理和规范人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和收费事项。这次改革简政放权是核心举措。当前我国人才管理的行政色彩比较浓厚，市场的决定性作用还没有得到有效发挥。建立权力清单和责任清单很关键，但要权力清单应该是负面的清单，以限制市场主体不公平竞争为目的，而且要自上而下来展开，而不是自下而上搞形式。

充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用，全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权。这是一个用人与治事结合、责权利统一的难点问题。国有企事业单位和社会组织的用人自主权不独立、不完整，因为实际法人是虚位的，管理权没有法律地位，只能靠政府主管部门授多少权管多少事，实际是辅助作用。由此就出现了二律背反现象，优秀人才难以脱颖而出，用人不正之风难以根除，这两难的根子在于用人信息不对称，无法精准问责。责任主体不明确导致了不放权就出不来优秀人才，不管住就遏制不了用人腐败。《意见》明确了单位用人主体的主导作用很关键，是该解决管人与管事的长期脱节问题了。近年来，许多地方都有一些放权的举措。但总体看，用人自主权落实不到位的现象还相对普遍。在什么时间、什么条件下用什么人以及怎样用人，用人单位应该最有发言权。用人自主权至少应该包括以下15个方面：编制管理自主权、录用人才自主权、聘用方式自主权、评定职称自主权、科研经费分配管理自主权、设岗职数自主权、晋升自主权、薪酬管理自主权、表彰奖励自主权、绩效考核自主权、教育培训自主权、人才流动自主权、免职辞退自主权、惩戒处分自主权、退休延期自主权等。当然，在人才权益保护方面政府要有监管措施和法律规定。具体要解决当前突出存在的主要环节的用人自主权问题：一是逐步放开编制的僵化管理。《意见》要求创新事业单位编制管理方式，对符合条件的公益二类事业单位逐步实行备案制管理。二是逐步放开岗位设置管理。要改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制。三是逐步放开薪酬差别管理。探索高层次人才协议工资制等分配办法。这三个方面应该是针对当前普遍反映强烈的用人自主权诉求研究出来的解决办法，核心问题是在不突破现有制度和管理格局下，采取了更为灵活的管理机制。真正全面落实用人自主权还需要一个长期磨合的过程。

让社会服务人才发展：建立市场化、社会化的人才管理服务体系

政府简政放权不是目的，关键是要把市场和社会发动起来。当前，不少地方人才工作的困难在于社会的积极性不高，市场力量调动不足，政府不得不唱“独角戏”。首先是观念问题，为什么要市场化、社会化的人才管理体制？我们许多同志至今想不明白人才管理与干部公务员管理的区别在哪里。一个突出问题就是人才管理存在着行政化、“官本位”倾向，简单套用对党政领导干部的管理办法，管理科研教学机构学术领导人员和专业人才，如对后者设置行政级别。这样的管理方式必然带来许多阻碍创新的不良后果，如无法对其进行风险行为的激励，鼓励其做官而非做科技创新，等等。聚天下英才而用之，核心是遵循人才成长规律，“周公吐脯，天下归心”就是激励人才规律。择是用器，聚是归心，人才的本质不是器，马克思在论述生产力与生产关系中，揭示了资本主义不是没有解放生产力，而是没有解放人。只有解放了人才的自由创造活力，实现集聚天下英才而用之才可能成为必然，所以，人才管理体制应该是一个包容开放型体制。一个用人单位、一个地区乃至一个国家，自身的人才资源都是有限的，无论是从数量、质量还是结构上，都会出现不够用、不适用和不会用的问题。因此，人才管理体制必须从组织内部管理型转变为面向社会开放型的人才集聚体制。我们过去是在体制范围内寻找发现人才，现在是在全社会13亿人，以致全球70亿人范围内寻找发现人才。必须面向全世界开放，要打破一切体制壁垒和身份障碍，要广开进贤之路、广纳天下英才，唯才是举，聚天下英才而用之。

同时，它又是一个市场充分竞争的、优胜劣汰的人才管理体制。人才在市场竞争中使用，要流动得起来，方能充满活力。人才在竞争中选择，哪里有需要、哪里能发挥作用、哪里效率高就往哪里流。这样的体制需要打通人才流动通道，使人才“能进能出、能上能下、优胜劣汰”。从世界范围来看，各国的人力资源数量的多寡与经济产出的多寡并非正相关关系，经济产出数量更多取决于人才使用质量和人才配置效率。比如，美国劳动力只有我国劳动力总量的1/4，但是他的人力资本大约是200万亿美元，人均劳动生产率9.7万美元；我们的人力资本大体上也就是160万亿人民币，人均劳动生产率9.7万人民币。资本恰恰是一个人才在社会生产使用价值过程中的效率状态，而这种状态就能反映出来在经济社会发展当中的人才贡献程度。因此，在全面深化改革进程中，要求我们用市场机制选拔发现和评价优秀人才；打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制等。

《意见》提出了七条改革措施，主要体现三个方面：一是如何构建统一、开放的人才市场体系，关键问题是人才市场的体制分割状况，行政过度干预、管办不分再加上行业垄断行为是问题的症结。目前要加大经营性服务分离改革力度，逐步实现“职能分开、机构分设、业务分离、分类管理”。按照管办分开的原则，深化人才公共服务机构改革，政府不再直接提供人才公共服务，更多采取购买方式，推进公共服务机构的法人治理结构，提高公共服务的均等化程度和服务效率。二是进一步减少行政审批项目，放宽人才服务业准入限制。通过建立人才服务产业集聚区、出台扶持产业发展的优惠政策，解决中小企业融资难、成本高、技术含量低、服务标准乱的问题。出台更加优惠的财税政策，发展专业性、行业性人才市场，鼓励发展高端人才猎头等专业化服务机构。三是积极培育各类专业社会组织和人才中介服务机构，有序承接政府转移的人才培养、评价、流动、激励等职能。要改革公共财政的内卷化方式，以人才集聚绩效为导向，支持体制外人才成长，扩大社会组织人才公共服务覆盖面。同时加强政府人才监管职能，完善人才诚信体系，建立失信惩戒机制。

让法治促进人才发展：营造人才管理法治环境

当前，从中央到地方，人才政策出台了很多，方方面面政策制定了不少，但是人才对政策知晓率还是偏低，据调查不及三分之一。由于政策落实处于部门分割状态，能够落地的有效政策反而不多，对此人才反映比较强烈。人才管理法治化，至今没有大的突破，根本原因是许多人把法治与现行的管理体制对立起来。“法者，治之端也。”维护人人平等的权利是法治的本质。应该认识到，全面推进依法治国为人才工作提供了难得的历史机遇，法治化应当成为人才事业改革发展的新路径。

《意见》要求研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规，首先就是要将人才工作由政策推动转向营造法治环境。习近平总书记曾深刻指出：“环境好，则人才聚、事业兴；环境不好，则人才散、事业衰。”营造人才发展的良好环境，最根本的是把集聚人才的权利赋予人才，把用好用活人才的权力赋予市场主体，最大限度地约束和减少行政干预。惟有法律方可确立人才的主体地位，明确人才的权利义务，依法保障人才的合法权益。营造一个人人皆可成才的法治环境，才是人才发展的最好环境。

其次，人才法治化有利于深化人才体制机制改革，发挥市场配置资源的主导性作用。当前，人才资源开发已经从追求数量的规模效应转向市场配置的自主效应，已经从地区间政策分割的“马太效应”转向打破体制壁垒的“蝴蝶效应”。深化人才体制机制改革，法治化是助推器；遵循市场配置人才资源规律，法治化是孵化器。人才工作法治化过程是人才工作发展量变到质变的过程，从人才大国迈向人才强国的一个根本标志，就是形成具有国际竞争力的法治优势和市场优势。

再次，人才管理法治化是国际上的通行做法，发达国家对人才的吸引力主要是有一整套的权益保障法律，美国的人才竞争力说到底是始终保持了人才法律的时代适应性，如不断修订的《移民法案》已经形成了国际人才竞争的法律优势，每年吸引优秀人才高达100多万。《意见》这次特别强调完善外国人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的法律法规，就是要尽快与国际接轨，建立我国的技术移民制度，提高人才的国际竞争力。当然，也包括清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件，以保持法律的适应性和有效性，让我国的人才法治建设成为具有国际竞争力的人才制度优势。

（作者为中国人事科学研究院原院长、研究员）

【参考文献】

①《中共中央印发<关于深化人才发展体制机制改革的意见>》，新华网，2016年3月21日。

②范巍、岳群智等：《人才因何而聚》，《光明日报》，2015年1月21日。

来源：人民论坛，2017-06-07。

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