江苏高院：《关于强化依法规范公正善意文明执行理念进一步做好优化营商环境工作的指导意见》

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江苏省高级人民法院

关于强化依法规范公正善意文明执行理念进一步做好优化营商环境工作的指导意见

为全面贯彻落实《中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》《最高人民法院关于进一步做好优化营商环境工作的意见》《中共江苏省委全面依法治省委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的实施意见》等文件精神，充分发挥执行职能作用，依法保护各类市场主体的合法权益，做好“六稳”工作，落实“六保”任务，推动法治化营商环境建设，现根据相关法律及司法解释规定精神，结合我省法院执行工作实际，制定本指导意见。

一、总体要求

1.指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届四中全会以及《中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》精神，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”根本目标，坚持树立依法、规范、公正、善意、文明执行工作理念，落实推进国家治理体系和治理能力现代化、推进社会诚信体系建设各项要求，加快推进执行工作体系和执行工作能力现代化。

2.基本原则

（1）合法原则。严格按照法律规定推进执行程序，依法查控、处置财产，依法规制失信背约行为，依法保护产权，最大限度实现胜诉当事人合法权益。

（2）合理原则。执行权的行使应正当合理，在依法兑现胜诉权益的同时，兼顾各方当事人的利益诉求，防止因执行行为给债务人带来不必要的负担。

（3）比例原则。执行过程中，执行手段与执行目的、债权人实现的利益与债务人付出的代价大致相称，合乎比例。

（4）效益原则。切实提高执行质效，降低执行成本，努力实现执行效率与执行效果最大化。

二、依法规范财产保全行为

3.善意选择保全财产。坚持以方便执行以及实现保全目的为前提，善意选择保全财产类型。

（1）被保全人有不动产、银行存款、机器设备、原材料、半成品、产品可供保全，且处于生产经营状态的，应当优先选择对其生产经营活动影响较小的财产予以保全；

（2）被保全人请求对其某一特定财产予以保全的，在不影响执行效率和效果的前提下，应当准许；不准许的，应有合理正当理由。

4.适时变更保全财产。财产保全后，情况发生下列变化的，人民法院可以根据被保全人申请，及时变更被保全财产或保全措施：

（1）被保全人为盘活资产、缓解生产经营困难，提供其他等值财产置换保全财产或者被查封账户的，原则上应予同意；

（2）被保全人基本账户内资金已达到保全金额的，被执行人申请将相应资金数额划转至其他账户予以冻结，解除对基本账户冻结的，应予同意；

（3）被保全人请求处置被保全财产或财产性权利，并承诺将保全价额足额交付保全，且能够控制变价款的，可予同意。

5.合理确定保全范围。诉讼保全的财产价额应当与债权人请求实现的债权数额大致相当，不得明显超标的查封。

（1）查封的不动产价值明显超出保全金额，如果能够分割保全的，应当对分割后的相应价额部分予以保全；

（2）查封的不动产价值明显超出保全金额，但在使用上可以分割的，经被执行人申请，应及时协调相关部门办理分割登记，并解除对超标的部分的查封；

（3）财产保全系轮候查封，在先查封措施解除后应对查封财产价值重新衡量，及时解除超标的部分的查封；

（4）查封财产上设有他人享有的抵押、质押等担保物权，该担保物权基于其他财产已实现的，应及时解除超标的部分财产的查封，但法律行政法规另有规定的除外。

6.充分发挥财产效用。在不影响债权实现或者不构成财产价值严重贬损前提下，应当充分发挥其效用或保值增值功能，提高债务人生存及履行债务能力。

（1）查封的厂房、土地、机器设备等生产资料，能够创造价值或具有使用价值的，可以允许债务人继续生产经营；

（2）查封债务人正在建设的工程项目，且具备继续施工建设条件的，可以允许其继续施工建设；

（3）查封的建筑物已具备销售条件的，可以允许债务人在债权人或者人民法院监管下予以销售，并对销售款予以保全；

（4）查封债务人需要继续加工的半成品物件的，可以在债权人或者人民法院的监管下允许其继续生产加工；

（5）被保全人请求以查封财产融资偿还债务，在能够控制融资款情形下，人民法院可以准许，并积极配合债务人做好相关解封、抵押或质押登记等事项。

7.依法豁免保全财产。根据法律、行政法规以及司法解释规定，不得对债务人下列财产或资金账户采取查封措施：

（1）《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条列举的债务人财产；

（2）农民工工资专用账户资金和工资保证金，但支付为该项目提供劳动的农民工工资除外；

（3）金融机构在人民银行的存款准备金；

（4）信托财产人民币专用存款账户；

（5）社会保险机构开设的社会保险基金账户；

（6）学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施；

（7）重大突发公共事件期间，承担疫情防控、应急处置等任务的被执行人用于防控、应急、救援的财产；

（8）依照法律、行政法规以及司法解释规定不得查封的其他财产。

三、依法高效推进执行程序

8.合理选择执行财产。被执行人有多项财产可供执行或者存在多个被执行人的，应选择最有利于债权人及时实现债权及最大化实现被执行人财产价值的财产执行。

（1）被执行人有现金、存款等货币类财产的，优先执行其货币类财产；

（2）被执行人已就其债务提供抵押、质押等担保财产的，优先执行其提供担保的财产；

（3）被执行人有不动产及动产类财产，动产类财产能够满足债权的，优先执行其动产类财产；

（4）被执行人有多项财产可供执行，优先执行可最大化实现其价值的财产；

（5）被执行人有多个可变价财产，优先执行其容易变价的财产；

（6）被执行人有多个主体且均有执行便利性相同的财产的，优先执行主债务人的财产。

9.合理控制执行成本。切实减少执行过程中不必要的时间拖延及费用支出，切实减轻执行当事人的负担。

（1）压降案均结案用时。有财产可供执行案件必须在法定时间以及最短时间内执行到位，降低被执行人迟延履行利息和加倍部分债务利息负担；

（2）压降财产变价成本。坚持优先采取当事人协商定价或网络询价方式确定拍卖保留价，降低被执行财产变价过程中不必要的费用支出；

（3）切实提升首拍成交率。合理确定拍卖保留价，提升被执行财产首拍成功率，有效防止因再次拍卖或变卖导致执行财产价值贬损。

（4）完善繁简分流工作机制。坚持“简案快执，难案精执”，结合“一次性有效执行”，不断提高执行效率。

10.充分实现财产价值。坚持网络拍卖方式处置执行财产，并加强网络拍卖司法宣传，吸引更多潜在买受人参与竞拍，最大限度提高执行财产溢价率。

（1）执行财产需要拍卖的，除法律、行政法规及司法解释规定的情形外，一律通过网络司法拍卖方式予以拍卖；

（2）执行财产系整栋整层楼盘、连片商铺或别墅等不动产，数量较多且属于同一类型，应按照有利于最大限度实现财产价值的原则，选择分别变价、分批次变价或整体变价；

（3）多项财产分别变价时，部分财产的变价款足以清偿债务的，应当停止处置剩余财产，但被执行人同意全部变价的除外；

（4）被执行人申请对查封财产直接变卖偿还债务，变卖款足以清偿所有执行债务或者债权人同意的，可予准许。

11. 积极探索债务人自行处置执行财产制度。被执行人要求自行变卖查封财产清偿债务，执行法院能够控制变价款，且符合下列情形之一的，可以准许并监督被执行人在最长不超过60日期限内予以变卖：

（1）执行财产为鲜活、易腐、时令性等需要快速变价的物品或专业性强、受众面小的物品；

（2）申请执行人同意，且经审查不存在被执行人与他人恶意串通情形的；

（3）变价财产价值明显高于债权数额，变价款足以清偿所有执行债务的；

（4）执行当事人经自主协商，同意以查封财产抵偿申请执行人全部债务，且不损害其他债权人利益的，但执行法院不得据此作出抵债裁定；

（5）被执行人以网络询价或评估价过低为由提出异议，申请以不低于网络询价或评估价自行变卖查封财产清偿债务且不存在被执行人与他人恶意串通低价处置财产情形的。

12.尽力避免财产价值贬损。严格避免执行财产处置中可能产生的财产权益或价值减损问题：

（1）执行财产处置前，被执行人提出以执行财产融资偿还债务，且融资数额足以实现债权人利益的，可予支持，并监督其在最长不超过60日内予以融资；

（2）执行财产第二次流拍后，被执行人提出以流拍价融资的，应结合拍卖财产情况、流拍价与市场价差异程度等因素酌情考虑。准许融资的，暂不启动强制变卖程序；

（3）执行财产系债务人唯一住房等不动产，整体价值过高且无法分割处置，债权数额仅占执行财产价值较小部分，被执行人提出通过抵押贷款方式偿还债务的，可予同意；

（4）债权人撤回执行申请、被执行人履行全部债务以及当事人达成执行和解协议的，应停止财产处置行为；

（5）被执行人在拍卖或变卖日前缴纳足额金钱以清偿债务，要求停止拍卖且愿意负担因拍卖支出的必要费用，请求撤回拍卖或变卖行为的，应予同意。

13.及时兑现胜诉权益。除案外人或利害关系人提出执行异议以及其他债权人申请参与分配等法定情形外，必须按时发放执行案款。

（1）严格执行“一案一人一账号”制度。全面发挥执行案款到账短信通知、逾期未发放款项预警提示等系统功能，无争议执行款在到账后30日内必须发放给债权人；

（2）健全完善执行款物管理系统。建立网络化收付执行款工作机制，确保执行案款收支便利、全程留痕、发放及时；

（3）严格不明案款清理监管。彻底清理历史沉淀的不明执行案款，能够甄别出债权人的应尽快发放；无法甄别的，可暂交财政部门监管或者探索提存等方式予以单独管理，并严格落实线上线下五级审批制度。

四、依法创新拓展执行措施

14.灵活采取执行措施。根据执行财产的具体情形，因案施策，确保执行财产价值最大化。

（1）执行财产系整体价值过高且无法分割处置的不动产，债权数额仅占执行财产价值较小部分，被执行人提出通过租金收入偿还债务的，可予同意；

（2）被执行人系市场前景较好企业法人，处置其现有财产可能导致其陷入困境或被迫破产清算，可积极推动执行当事人达成分期履行债务的和解协议，或者通过兼并重组、引入第三方资金等方式盘活企业资产，帮助企业恢复生机，提质增效，重返市场；

（2）被执行人系市场前景较好企业法人，且涉及拖欠职工工资及职工安置等问题，对被执行人财产整体处置有利于债权实现、被执行企业发展以及职工利益的，可对被执行人财产予以整体处置；

（3）被执行人系企业法人，涉及职工工资及职工安置等问题，且处置其资产将影响职工权益或职工安置的，可探索适用附条件拍卖方式对执行财产予以处置，但应在拍卖公告中特别注明竞买人应书面承诺愿意承担实现职工权益、安置企业职工等条件，并在拍卖成交确认裁定中予以表述。

15. 妥善处置在建工程。执行财产为尚未建设完毕的工程项目，无法现状处置或者现状处置可能会严重贬损财产价值，不利于保护被执行人利益的，应区分以下情形合理选择变价措施：

（1）建设项目为被执行人所有且仍在正常建设的，执行法院应积极促成执行案件当事人达成执行和解协议，暂缓执行，待工程建设完毕后再行变价。无法达成和解协议，被执行人提供相应担保并承诺在合理期限内完成建设的，可以暂缓采取变价措施；

（2）建设项目为被执行人所有，但已经停止建设，且被执行人已丧失或基本丧失复工续建能力的，执行法院可探索协调政府有关部门及执行当事人，通过委托第三方代建等方式予以复工建设，促进该建设项目尽快竣工，实现其价值最大化。

16.加大执转破工作力度，推动“与个人破产制度功能相当的改革试点工作”。落实破产保全制度，鼓励执行当事人尽早运用破产程序处理债务，有效维护债务人资产的完整性，助力有运营价值企业继续经营。

（1）对于现有财产不能偿还其全部债务的企业法人的案件，加大破产保护理念宣传，充分发挥破产重整制度的救治功能，合理平衡债权人、债务人、出资人、职工等利害关系人利益，实现资源优化配置和社会价值最大化；

（2）对于具有发展前景和挽救价值的危困企业为被执行人的案件，执行当事人无法达成执行和解协议的，应依法转入破产审查程序，并尽可能通过破产重整或破产和解方式解决债务危机，或者综合运用债务延期、债转股等方式，最大程度促进生产要素优化组合和企业产能升级，减少企业破产对社会经济造成的损害；

（3）对于不符合国家产业政策、丧失经营价值企业为被执行人的案件，应推进其尽快市场出清，并使其彻底退出执行程序。全面落实“执转破”案件繁简分流机制，降低破产程序运行时间和成本，切实提升“执转破”制度经济效益。推动设立破产费用专项基金，为无产可破案件提供费用支持；

（4）对于因生产经营或生活消费等陷入财务困境的自然人为被执行人的案件，积极稳妥、分步骤、有重点地探索推进个人债务集中清理制度，逐步扩大试点范围，及时总结试点经验，推动健全完善市场主体退出制度。

17.合理设置宽限期。债务人具有下列情形之一的，可合理确定一至三个月的履行债务宽限期，并暂缓对其采取惩戒措施：

（1）债权人未提出对债务人予以信用惩戒，且债务人提出履行债务宽限期书面申请；

（2）债务人暂时陷入财务困境，暂缓采取惩戒措施有利于提高其债务履行能力；

（3）债务人已提供充分证据，表明其正在积极筹资或融资用于偿还债务；

（4）执行当事人正在积极协商，均愿意通过执行和解或者其他方式解决债权债务关系；

（5）债务人因重大突发事件或者其他不可抗力因素，导致其暂时丧失履行债务能力；

（6）债务人暂时陷入财务困境，且不存在曾因失信被失信惩戒，给予宽限期有利于债务人拯救的；

（7）其他可以给予合理宽限期的情形。

五、依法平等保护各方当事人利益

18.依法严格区分可执行财产。执行中，依法严格区分个人财产和企业法人财产、非法所得和合法财产、家庭共有财产和被执行人个人财产。

（1）企业法人为债务人的，无法定事由，不得查封或执行股东个人财产；

（2）股东个人为债务人的，无法定事由，不得查封或执行企业法人的财产；

（3）自然人为债务人，不得执行其他家庭成员或共有人的财产份额。

19.平等保护民营企业、中小企业合法权益。党政机关拖欠民营企业、中小企业债务的，积极推动党政机关将涉诉债务纳入政府预算管理；国有企业拖欠民营企业、中小企业债务的，逐案研究所涉企业经营管理现状及负债情况。有财产可供执行的，及时采取处置措施；一次性清偿有难度的，敦促当事人之间达成和解；被执行人属于僵尸企业，征得国资、发展与改革等相关部门同意后，启动“执转破”程序。

20.切实保障涉民生案件债权人合法权益。坚持涉民生专项执行活动与日常工作机制相结合，切实提升人民群众的获得感与幸福感。

（1）高度重视保护弱势群体合法权益。对涉及人民群众生存、生活以及工程款债权的执行案件，建立涉民生案件执行长效机制，坚持优先立案、优先执行、优先发放执行案款；

（2）债权人面临生存生活困难，债务人确无履行能力的，积极做好司法救助工作；

（3）积极推进司法救助与法律援助、社会救助的有机衔接，推动司法救助资金纳入财政预算，切实保障生活困难群众合法权益。

21.积极参与防范化解金融风险。与金融管理部门、行业协会加强信息共享、执法联动，加大重大典型金融纠纷案件协调处置力度，净化金融市场环境，有效防范化解金融风险。

（1）积极参与非法金融活动专项治理。依法严格甄别涉套路贷虚假诉讼，推进非法集资陈案处置攻坚工作，最大限度挽回集资参与人的经济损失；

（2）积极开展金融案件专项执行活动。集中时间、集中力量、统一调度、强化力度等多种方式，加大金融案件的执行力度，确保金融案件的顺利执行；

（3）积极探索金融债权实现的有效方式。妥善运用以资产使用权抵债、资产抵债返租、企业整体承包经营、债权转股权以及托管等执行方式，努力解决难以执行的金融纠纷案件。

六、依法规范适用司法制裁及信用惩戒措施

22.严格规范适用司法制裁措施。执行中需要对当事人、利害关系人或者案外人依法制裁的，罚款数额、拘留期限应当与其行为性质、违法情节以及制裁目的成比例。

（1）需要对自然人或者企业法人及其主要负责人或者直接责任人员采取罚款措施的，应当合理确定罚款数额，做到罚款数额与被处罚行为相适应；

（2）对自然人采取制裁措施，应当综合考虑其行为性质、过错程度、行为后果以及制裁效果，合理确定是否对其并处拘留及罚款措施；

（3）对自然人采取制裁措施，应当综合考虑其行为性质、行为后果以及制裁效果，决定是否对企业法人及其主要负责人或者直接责任人员同时采取罚款措施；

（4）需要对自然人或企业法人主要负责人或者直接责任人单独选择适用拘留或罚款措施时，罚款措施能够达到制裁效果的，应当予以罚款，尽可能不限制其人身自由；

（5）自然人被采取司法拘留措施后，应当综合考虑其日常表现、认错悔过情况、履行意愿，被拘留人属于初犯偶犯、能够主动悔改且积极履行相关义务的，应酌情提前解除司法拘留措施。

23.依法规范适用信用惩戒措施。信用惩戒必须符合法律、行政法规及司法解释规定的条件、程序及期限，严防过度适用惩戒措施。

（1）严格失信惩戒事先告知程序，执行通知书中应当提醒被执行人可能面临的被纳入失信被执行人名单或限制消费的风险，敦促其主动履行义务；

（2）决定作出前，应当严格核对信息，严防错误将案外人纳入失信被执行人名单或者采取限制消费措施；

（3）决定书应当严格依法送达并告知相应救济权利；

（4）被执行人的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员被采取单位限制消费措施后，其因私消费，并以个人财产实施限制消费行为，提出申请且经审查属实的，应予同意；

（5）依法确定纳入失信被执行人名单期限，被执行人存在严重失信行为或具有多项失信行为的，应当合理确定较长期限；积极履行义务或主动纠正失信行为的，应当酌情提前删除失信信息。

24.依法不得采取纳失措施的情形。不得将下列人员纳入失信被执行人名单：

（1）《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第三条规定的被执行人；

（2）被执行人为企业法人或其他组织的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员；

（3）因 “校园贷”纠纷成为被执行人的全日制在校生；

（4）以其财产或财产性权利为胜诉债权人提供担保且担保财产或财产性权利尚未灭失的被执行人；

（5）确实无履行债务能力的被执行人；

（6）重大突发事件防控或者处置期间，参与突发事件处置或者涉及突发事件急需物资生产或供应的被执行人；

（7）重大突发事件防控或者处置期间，根据防控或处置需要，急需复工复产且需要获取信用的被执行人；

（8）其他依法不应纳入失信名单的被执行人。

25.细化信用惩戒分级机制。探索信用惩戒的精细化、精准化管理，对不同程度的失信行为采取不同的惩戒措施。

（1）严格区分债务人拒不履行义务的性质、手段与后果，合理界定轻微失信行为、一般失信行为和严重失信行为，相应地确定对其采取失信惩戒的措施、期限及方式；

（2）严格区分债务人拒不履行义务的主观过错及次数，对主观过错较小或者诚信记录较好的债务人不予惩戒，或者对其选择较轻的惩戒措施；

（3）探索完善守信激励制度，主动履行义务的债务人的诚信记录可作为其申请诉讼费减缓免的优先条件，可申请适当降低诉讼保全担保财产的比例；

（4）配合各相关部门根据有关规定相应提高诚信履行义务者的信用评级，在公共服务、财政性资金和项目支持、公共资源交易以及日常监督管理中给予便利、支持和优待；

（5）被执行人虽未履行完毕债务，但以执行和解、提供担保、如实报告财产等方式积极配合执行或履行义务的，可撤销失信被执行人名单，解除限制消费措施，使其回归正常生产、生活。

26.畅通信用惩戒救济途径。被纳入失信被执行人名单的当事人有下列情形之一的，应依申请或依职权删除或撤销失信信息：

（1）依法不应被纳入失信名单或者依法应当删除其失信信息，被执行人或案外人请求删除或撤销其失信信息的，应当在三个工作日内作出删除或者撤销失信信息决定书，并在系统中进行相应操作；

（2）执行案件终结本次执行程序后，申请执行人或他人未提供有效财产线索，且经网络查询两次以上均未发现被执行人有可供执行财产的，应当删除失信信息。

七、依法制裁逃避执行、规避执行行为

27.依法适用制裁措施。准确把握罪和非罪的界限，依法将民事制裁和刑事处罚有机结合起来，强化执行效果。

（1）依法加大拒执犯罪打击力度，畅通执行当事人刑事自诉渠道，逐步建立公诉、自诉相协调、相补充的拒不执行判决、裁定罪的诉讼模式；

（2）依法加大民事制裁力度，对执行异议、执行复议、执行监督以及执行异议之诉程序中发现的规避执行和滥用执行异议权行为依法采取拘留或罚款措施；

（3）健全完善反规避执行工作机制，有效甄别发现被执行人转移、隐匿财产等规避执行的具体形式，依法追回被执行人财产用于清偿债务。

28.准确界定逃避执行、规避执行行为。诉讼或执行期间，债务人单独实施或与案外人串通实施下述行为之一的，可以认定为逃避执行、规避执行行为：

（1）以无偿或者明显不合理低价转让财产的；

（2）以明显不合理高价受让他人财产或为他人债务提供担保的；

（3）放弃对第三人享有债权或者提前清偿其关联公司或特定关系人未到期债务的；

（4）以明显不符合交易习惯方式订立长期租赁协议，将其不动产低价租赁给案外人的；

（5）以离婚方式将财产转移至配偶一方的；

（6）隐匿或故意毁损财产，导致财产不能处置、迟延处置、价值贬损的；

（7）与他人串通，通过虚假异议、虚假诉讼、虚假公证或虚假仲裁虚增债务或转移财产的；

（8）与他人串通，对其财产恶意设置抵押、质押等妨碍执行的；

（9）以搬迁住所、转移场地、变更主要人员、注销电话号码、变更登记地址等方式逃避执行的；

（10）其他转移、隐匿财产逃避执行、规避执行的情形。

29.准确界定滥用异议权行为。具有下列情形之一的，可认定为滥用异议权行为：

（1）以同一或不同事由对同一执行行为或者执行标的重复提出异议，均被生效裁定驳回的；

（2）以不同异议人名义相继提出异议，均被生效裁定驳回的；

（3）以明显不合理事由提出异议，均被生效裁定驳回，情节严重的；

（4）执行法院已明确书面告知其不属于执行异议审查范围，仍坚持提出异议且被生效裁定驳回的；

（5）其他滥用执行异议权拖延、规避执行的行为。

八、依法加大执行监督力度

30.全面推行执行全流程信息公开。坚持阳光执行，切实保障当事人的知情权与监督权。重大执行措施、重要流程节点信息，尤其是事关各方当事人切身利益的执行信息，应当在第一时间向当事人公开。

31.严格落实执行信访案件实质化办理工作要求。严格规范执行信访案件办理工作，坚决纠正执行救济渠道不畅、执行信访程序空转以及有错不纠问题，依法保护当事人、利害关系人、案外人的合法权益。

32.强化执行工作监督管理。全面落实 “一案双查”机制，持续整治消极执行、选择性执行、乱执行等行为，确保执行工作依法规范公正廉洁运行。坚持正风肃纪，持续加强执行队伍教育整顿，坚决整治执行领域突出问题。

33.切实提升执行裁判案件办理质效。杜绝执行异议有案不立、先审后立等违法违纪现象，提高执行裁判办案质量和效率，切实保障执行当事人等主体合法救济权利，及时发现案件在执行过程中的错误。

34.主动接受监督。主动向人大报告执行工作，认真听取人大代表、政协委员的意见建议；自觉接受检察机关的法律监督；加强和改进执行宣传，邀请新闻媒体、群众代表参与、观摩法院执行工作，充分保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。

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