赵燕菁：从“建设时代”到“运营时代”

UniDesignLab 2022-04-21

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编者按：随着我国城镇化水平不断提升，城市开发建设方式逐步由粗放型外延式发展向集约型内涵式转变。“十四五”规划纲要中明确提出实施城市更新行动，预示着中国城乡发展的新阶段到来。城市更新不同于房地产开发也不是旧城改造，需要解决城市发展中包括产业、文化、环境、设施、居住等在内的众多问题，是一门复杂的系统性学科，需要社会各领域的专家学者共商共讨。

近期，住建部出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对新的城市发展模式乃至城市经济模型的需求愈发迫切。在此背景下，CBC城市更新研究院对厦门大学建筑与土木工程学院/经济学院双聘教授、上海决策咨询委员会委员赵燕菁老师进行了专访，从规划层面，以及经济层面也是更根本的层面，探讨这一轮城市更新行动下的中国城市“破局”之法。

赵燕菁

厦门大学建筑与土木工程学院/经济学院双聘教授

上海决策咨询委员会委员

访谈实录

"十四五"规划中国家提出城市更新行动，这里所提出的城市更新不等同于一个学术的概念，是针对国家发展全局，针对整个城市的发展，以城市更新倒逼传统的建设方式转型的手段。您如何看待这一政策？您认为城市更新行动和旧城改造之间的关系是怎样的？

赵燕菁：这一政策和城市化阶段转型是一致的。随着城市建成区基本完成，城市化的重资产阶段基本结束。城市从追求投入转向追求收益，把前一阶段的投入变为税收和现金流，是城市化新阶段的主要目标。谁先完成转型，谁就可以在高质量发展阶段抢占先机。在这个意义上城市更新和旧城改造本质上是一样的，都是将前一阶段的存量资产还原为真实的现金流。

苏州淮海街改造 ©iCity/vaLue

8月底，住建部出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，提出“不沿用过度房地产化的开发建设模式，推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励居民出资参与微改造”。您如何看待这一政策？未来城市更新可持续的资金模式是什么样的？应该如何实现财务平衡？

赵燕菁：城市建设和运营两个阶段最大的差别，是第一阶段中城市建设的主体就是政府，房地产开发是为城市重资产投入提供融资。而在第二阶段中城市已经建成，产权分布在不同社会主体，融资需求减弱，城市进入运营阶段，这时就必须由所有产权人共同努力，才能创造出维持城市运转的现金流。如果还是大拆大建，就又回到土地融资的老路。房地产无法从创造资本转向创造现金流，城市化第二阶段就无法完成。未来城市更新可持续的更新模式，一定是“经营模式”，既能给政府带来税收，又给企业带来利润，还能给家庭带来工资。只有这些收入能覆盖改造的支出，城市更新才能实现财务平衡。带来不了现金流的改造，即使能通过“开发模式”卖地实现投资平衡，也无法实现可持续的运营维护。

伦敦金融城 ©搜狐

您曾经提出旧城改造遵循“不可替代规则”，即资本性投入阶段和建成后运营阶段必须分别独立实现财务平衡。用土地融资支付一次性的资本投入，用改造后的税收或运营收入来支付新增加的公共服务成本，二者不可相互替代。但是容积率提升带来的人口增加，也意味着该地区消费需求的增加。您如何看待愿景集团等通过长期经营来回收投入的财务模式呢？

赵燕菁：消费增加带来的税收如果能够覆盖政府提供的公共服务，也就能实现运营阶段的财务平衡。但由于中国税收结构主要是在产业环节征税，服务业创造税收很难覆盖城市增容带来的一般性支出。愿景集团的长期运营是在政策扶持下（存量物业盘活、减税、补贴）实现财务平衡的，基本没有新增容积率。如果采用“开发方式”通过增容弥补指出缺口，就会违反“不可替代原则”，陷入以债养债的庞氏循环。

“劲松模式” ©愿景明德

住建部的这一政策，还意味着城市更新项目盈利性下降，这可能导致开发商的参与度降低。您认为应该如何吸引社会企业参与到城市更新中来？未来开发商在城市更新中扮演的角色应该是什么样的？您认为城市更新对于社会企业来说是一条怎样的赛道？

赵燕菁：不会。因为卖地、卖房都是一次性资本收入，不是城市更新的“盈利”。表面上看，开发商似乎在“盈利”，但这种虚假盈利是依靠政府的融资，本质上是一种“负债”。连续负债给人以现金流的假象，但这也改变不了“负债”的本质。在城市更新阶段，开发商应该尽快转变为运营商，通过运营现有资产获得“盈利”。吸引社会企业参与城市更新的关键，就是将土地持有和现金流挂钩。每一个持有土地的企业、个人都必须为此交纳现金流。这样就会迫使企业必须参与到城市更新中来。未来重资产的开发商应当转变为轻资产的运营商。谁先完成从“开发”向“运营”的转变，谁就可以在城市更新中拔得头筹。

城市运营商图源网络

老旧小区改造是城市更新行动的一项重要任务，也是一项重大的民生工程。目前工作中存在群众、市场参与度不高的问题，以及统筹工作机制不完善的问题。您曾经提出激活民间旧改动力、鼓励居民自主更新的思路，可以具体谈谈如何操作和实施吗？如何从“政府主导的更新”转变为“城市持续的自我更新”？

赵燕菁：中国老旧小区改造居民意愿不高，主要是老旧小区产权复杂，特别是基于“公摊”的集合物业，改造很难协调。不同的主体，诉求不同。典型的例子就是加装电梯，肯定每户居民获益不同。这就需要出台一系列政策，并且依赖中介（运营商）降低自主更新的协调和交易成本，政府再辅之以一定的补偿，可以有效激励居民的自主更新。比如厦门就允许老旧小区改造增容10%，政府设计快捷审批通道，并提供设计方案等，有效激励了居民自主改造动力。类似的还有政府对加装电梯的补助等等。

成都某老旧小区的加装电梯 ©网易

您曾经提出中国的城市建设是依靠“土地金融”完成原始资本积累的，在城市发展由“增量”转向“存量”的今天，我国城市化将进入创造现金流的城市运营阶段。您认为在城市运营阶段，城市竞争力增加的关键因素有哪些？可以分不同能级的城市分别谈谈么？

赵燕菁：城市竞争力的关键，第一是税收，第二是税收，第三还是税收。政府要将现金流（广义税收），置于高质量发展的首要位置。所有的存量资源都必须直接或间接带来现金流。这一点对于所有能级的城市都是一样的，找不到税收来源，城市无论大小一定失败。在现在的税收制度里，税收来自生产性环节，而只有大城市才能提供产业所需的基础设施和完整产业物流链条。随着互联网的普及，小城市开始具备低成本接入城市产业链的可能，特别是房地产税等基于消费环节的税收，为消费型中小城市的差异化发展提供了可能。

房地产税制改革 ©知乎

您认为在新一轮的城市更新行动中，应该如何完善中国的城镇体系建设？如何看待中小城市在城镇化体系中的作用和角色？您认为我国目前的城镇格局将会发生怎样的变化？什么样的城市将快速崛起？如何疏解超大城市过密的人口，形成多中心、网络化、均衡协同的城镇发展格局？

赵燕菁：城镇体系不是简单的大小排序，更主要的是在体系内的分工。人体中“小的”器官可能扮演非常主要的作用，城市也是如此。中小城市不应追求大而全，追求在规模等级里向上攀升，而是要寻找自己在“体系”中不可替代的作用和分工。我曾经专门针对中小城市提出过一个专业化订制城市的增长理论，希望能为中小城市提供一个一般化的理论基础。目前这一理论国内外都没有系统研究，也没有得到足够的重视。但在实践中已经开始得到应用。

为富豪订制的迪拜图源网络

您曾经提出城市更新模式很可能是未来城市大分流的分歧点。可以更详细地阐释一下这一观点吗？

赵燕菁：传统的规划理论还是将城市化视作一个连续的量变到质变的过程，在我看来，这一理论是有重大缺陷的。在我的框架里，城市化的投资和运营是两个完全不同的发展阶段，当城市建设完成后，传统的“开发模式”一定要转向“运营模式”，土地等公共服务定价工具一定要从一次性卖地收入，转向包括税收在内的广义现金流。就像工厂厂房建好后，一定要转向产品营销，而不是建设更多的厂房。这个转变非常困难，很多城市领导由于任期很短，不愿启动转型，还是以依赖固投维持虚假增长。这时率先启动转型的城市就会抢占先机，城市就会以此为分歧点，分化为成功的城市和失败的城市，而没有及时转型的城市将很难回到错失的路径。

以威尼斯双年展作为具体形式的城市运营图源网络

推进以县城为重要载体的就地城镇化也是城市更新行动的一项重要任务。您对于县城级别的城市更新有何看法？您认为适合县城特点的发展路径和开发建设方式是什么？

赵燕菁：“县”和“区”最大的不同，就是有独立的土地规划权，其财政结构本质上和“市”是同构的，这也赋予“县”更大的运营空间。但同时，“县”的风险也比“区”更大。“县”比“区”更需要具有运营头脑的“城市企业家”，因为“区”的规划权在“市”一级。由于每个县城的特点千变万化，因此，也不存在适合所有县城的发展路径和开发建设模式。县城真正需要的，是能够识别出自己在城市分工中独特价值的领导者。但从目前看，县级企业家非常短缺，组织部门基本没有提供运营城市的基本训练。上级部门的一系列指标、考核，也限制了“城市企业家”式的领导的发挥。很多县级政府，都是在做官，而不是在运营。

以世界经济论坛闻名的瑞士达沃斯小镇 ©搜狐

文化是驱动城市更新的重要力量，而这里所指的文化与经济、民生有密切关联。您怎么看待城市更新中，“文化”所起的作用，它以怎样的方式驱动城市的持续发展？

赵燕菁：文化是赋予本地“独特性”的工具。当城市进入更新阶段，必须首先识别出这样的文化独特性。只有这样的更新，才能使自己在分工链条中具有不可替代性。仅仅是简单地复制粘贴上一级城市的文化，就很容易在未来的竞争中，被拥有原创文化的城市所取代。

杭州的富春江传统文化印象 ©浙江省博物馆

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