公达评论||王利兵：从区域视角看海疆治理

广州大学公共管理学院 2023-02-24

从区域视角看海疆治理

王利兵

近年来，边缘区域性问题的日益突显引发不同学科对于边疆及边疆治理的极大关注和热烈讨论，推动了边疆治理研究的迅速发展，涌现出不同的视角。史地视角、民族视角、经济视角、社会视角、国家视角等视角的介入，贡献了不同的思维方式和观点，在丰富边疆治理研究的同时也促进了边疆治理的发展。但总体而言，既有边疆治理研究主要针对陆疆而言，研究出发点和问题多立足于陆疆现实。比如，民族视角下的边疆治理主要是将边疆视为少数民族生活的区域，将民族问题视为边疆的核心问题，进而关注边疆地区少数民族的历史、文化和经济发展等。这些研究视角在运用到海疆治理时难免会出现与现实不符、解释力不强等问题。因此，本文在尊重不同学科研究视角和思考方式差异性的基础上，提出区域视角下的海疆治理，以此探寻海疆治理的多种可能性。

海疆治理的“区域”性

海疆治理的对象包含人和物两个要素，是一项针对人和物综合治理的系统工程。海疆治理的区域视角强调要将人和物（问题）放置在区域范畴内来思考，在充分认识区域人文历史背景的基础上，突出区域内不同行为体之间的关联性、互动性以及海洋资源和人文价值的共享性，真正实现区域内不同行为主体间的沟通、交流与合作，进而建立和维系一个可以长远发展与和谐稳定的海洋社会与海洋秩序。

首先，从地理特征上说，海疆本身是一个区域概念。与陆地边疆上民族关系特征较为突出的背景不同，海洋边疆最为突出的是其地理空间特征。海洋的流动性在本质上决定了其不可能是一个静止的概念和固定的空间。自地理大发现以来，海洋就成为连通世界不同国家和地区间最为重要的通道，成为人员流动、物品流动、资金流动、文化传播的重要通道。在全球化日益发展的当下，作为全球化大动脉的海上通道的价值和意义更加明显。需要注意的是，海洋自身的流动性特征也容易造成问题的区域化和扩大化。

其次，从海疆治理的问题看，海疆治理中的很多问题都属于区域性问题。区域性海洋问题涉及多个方面，包括海洋权益争端、海洋资源开发与管理、海洋污染治理与海洋生态维护、海洋救助与海盗打击等，其中部分问题甚至还呈现出社会化、政治化和全球化的特征和趋势，需要区域内相关国家从制度和实践层面进行多层次的合作，从而实现海洋问题的区域化治理。

中国海疆治理的现实问题

中国的海疆治理可以划分为内部性问题与外部性问题两个部分。内部性问题主要是指海洋开发及其与陆地协调发展等问题。进入21世纪以来，海疆对于国家发展的重要性日渐突出，成为国家经济发展新的增长极。这种现实要求我们必须从区域视角出发将海疆治理与陆地核心区的建设紧密结合起来，统筹和协调海洋与陆地间的发展及其关系。

外部性问题是指中国与相邻国家间的区域海洋问题。当前，中国在黄海海域、东海海域以及南海海域与邻国的海洋争议，都属于区域性问题。相比较而言，外部性问题因涉及国家整体的安全、稳定与发展，一段时间内将成为中国海疆治理的重点。同时，外部性问题的区域性特征和性质决定了这些问题的解决是单个国家无法独自完成的，需要区域内相关国家进行各个层次的合作。

从当前的现实看，中国海疆治理面临的外部性问题主要以海洋主权争端和海洋资源纠纷为主。这些问题既是当前中国政府和社会大众关注的焦点，也是有效建设海洋强国以及构建“海洋命运共同体”的关键所在。对于海洋主权争端，除了强调“主权在我、搁置争议、共同开发”的基本原则外，还应通过积极倡导和寻求各类区域性组织和区域性协议来解决争端和维护秩序。

对于海洋资源纠纷，以渔业资源纠纷和渔民跨界作业问题最为突出。从历史文献记载以及渔民的生产实践看，民族国家出现以前的海域乃是一片自由流动的空间，渔民可以自由航行至每一片海域生产作业。民族国家出现后，海洋逐步疆界化，争夺海洋领土和海洋资源成为民族国家建设的重要内容。在民族国家体系框架下，渔民自由流动作业的传统以及渔业资源自身的流动性特征被有意遮蔽或忽视。在这种海洋制度下，渔民的流动作业自然容易引发“跨界”“非法”作业问题，进而导致纠纷和冲突。在《联合国海洋法公约》中，特别列举了44种具有跨界洄游特性的鱼类，并指出此类海洋资源不能通过私有化安排来进行管理，必须由有关国家共同合作，采取联合管理等途径来解决。

海疆治理的合作新思维

无论是《联合国海洋法公约》之类的国际海洋制度抑或其他区域性协议，都在昭示同一个问题，即传统的“海权论”在当下已经不合时宜，人类要确保世界和平与发展，实现全球海洋善治，就必须建立共生性、克制性、有序性的合作新思维，以取代对抗性的“海权论”旧思维，而这也正是中国提出建设“21世纪海上丝绸之路”以及倡导构建“海洋命运共同体”的宗旨所在。

需要说明的是，区域海洋合作与治理不可能一蹴而就，它是一个发展的过程，需要不同国家在搁置争议的基础上共同努力，逐步形成一种机制化和系统化的合作方式和区域治理体系，进而为全球海洋治理提供经验。

周平教授在关于边疆治理研究的一篇文章中曾指出，海疆治理并不存在陆疆治理中的“族际主义”与“区域主义”的价值取向之争，它纯粹就是一个区域性治理的行动与过程。海疆治理的区域视角是在传统边疆治理视角基础上的一种拓展，它在突出海疆治理问题的区域性特征的同时，亦强调区域范围内不同行为主体间的历史关联性以及海洋资源和人文价值的共享性，进而倡导区域合作的必要性与重要性。从目前海疆治理研究的现实看，区域视角下的海疆治理研究任重而道远，需要提升理论研究水平、加强学理性研究与实证性研究的对话与合作等。此外，从人类学、历史学、社会学等不同学科视角出发调查和研究区域范围内不同国家的社会历史与文化亦十分必要，因为只有充分认识区域内文化交流的历史、现状与挑战，才能在此基础上更好地推动区域范围内各国之间的文化交流与社会交往，进而为创建你中有我、我中有你的海洋命运共同体以及和谐共生的海洋秩序提供文化支撑，实现中国海疆治理的长远目标。

《中国社会科学报》2021-06-09

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