温铁军 高俊 | 艰难时刻，如何重构经济“软着陆”的乡土基础

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编者按：在疫情冲击下，全球经济都受到了一定影响。4月17日，根据国家统计局最新公布的数据显示，我国第一季度GDP同比下降6.8%，与此同时，国家已经采取了一系列政策对经济发展的逆周期进行调节，从中国应对历次宏观经济危机的实际经验来看，乡村是国家稳定的载体。相对于风险集中于城市“资本池”而言，乡村具有资源性资产共有均分的基本制度，国家得以借助“三农”载体内部化处置外部性风险，多次成功实现“软着陆”，这是中国特色现代化进程几乎不间断地延续了60多年的主要“比较优势”。当下，乡村经济更是值得研究的议题，更可为中国经济的“艰难时刻”提供重要的经验借鉴。本文原刊载于《探索与争鸣》2016年第4期，特此重新编发，供诸君思考。

4月17日，国家统计局公布最新数据显示，中国一季度GDP同比下降6.8%，4月17日，国家统计局公布最新数据显示，中国一季度GDP同比下降6.8%，4月17日，国家统计局公布最新数据显示，中国一季度GDP同比下降6.8%，

艰难时刻，如何重构经济“软着陆”的乡土基础

温铁军 | 中国人民大学农业与农村发展学院教授

高俊 | 中国人民大学农业与农村发展学院博士生

本文原载《探索与争鸣》2016年第4期，原标题为《重构宏观经济危机“软着陆”的乡土基础》

为阅读方便，有删节

非经注明，文中图片均来自网络

温铁军教授

去工业化强趋势引发危机

自2008年全球金融危机以来，美国先后进行4轮量化宽松向全球市场释放巨大流动性，导致国际市场上基础商品价格大幅波动，类似中国的制造业国家纷纷遭遇“输入型危机”，而国际制成品市场总体表现萧条，价格水平相对低迷。据笔者计算，2009~2013年，中国制造业的进口价格上涨了64%，出口价格仅上涨了19%，使得国内经济比重最大的实体产业的利润空间被迫压缩，不少企业倒闭破产，很多投资迁往东南亚国家，南方沿海的“加工贸易型”经济事实上已经进入“去工业化”。同期，由于乡村社会碍难像以往一样再承载城市危机代价，当期经济危机极可能在城市硬着陆，进而直接影响社会稳定。正如楼继伟对中国经济的阶段性特征的概括——经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”，他的基本判断是中国在未来的5年或10年有50%以上的可能性会滑入中等收入陷阱。

诚然，国家采取的逆周期调节总体上是有效的。如在2008年紧急启动4万亿元国债资金进行救市，有相当规模资金投资于基本建设，投资对GDP增长的贡献一度高达50%以上；相对成功地承载住2009~2011年外需下降对于国内就业市场的压力。但另一方面，输入型通胀与国内基本建设投资，也进一步造成实体产业内部的挤出效应，客观结果是国家救市投资所释放的过剩流动性，自2011年起纷纷从实体经济析出，先是涌向房地产，形成大致表现为3年周期的泡沫；到2014年房地产泡沫从私有制为主的三线以下城镇梯次挤出，大量资金再次析出只能流向股市等高风险领域，带动股市泡沫半年周期近乎崩盘，连锁性地造成全社会各个部门的债务剧增，催生影子银行及其他小贷形式的高利息借贷泛滥！（参见图1）

数据来源：Wind 资讯

自2009年全球危机以来，采购经理人指数PMI、国内生产总值GDP以及分行业累计同比等宏观经济指标的下滑趋势，表明了中国的去工业化趋势；随之，则是全社会杠杆率的显著增长。数据显示，全社会的杠杆率从2008年的184.6%上升到2014年的278.9%，6年时间里上升了94.3个百分点。其中，居民部门的杠杆率在过去几年经历了相对快速的上升过程，从18.2%提高到36%，上升了17.8 个百分点；非金融企业的杠杆率（包含地方政府融资平台债务）在金融危机之前一直保持在100%的水平以下，2008~2014年则从98%提高到149.1%，猛增51%以上；政府部门的杠杆率在2001年以来，一直保持在35%~40%的水平，2008年之后快速上升，从40%提高到57.8%，上升了17.8个百分点；金融部门的杠杆率（剔除通货和存款）从13.3%左右提高到18.4%，上升了5.1个百分点。

更为尴尬的是，在全球危机代价转移及其相关软实力构成综合性外部压力下，国内自主创新阙如，客观上造成金融生态劣化，反过来进一步压榨市场化条件下一般都会顺周期的实体经济。

乡村内部化机制被破坏碍难实现危机“软着陆”

从中国应对历次宏观经济危机的实际经验来看，由于使得最大多数人群成为“小有产者”而延续了具有内在稳定性和历史延续性的中国特色的“小农村社制”，乡村成为国家稳定的载体。

在过去60多年的工业化进程中，相对于风险集中于城市“资本池”而言，资源性资产共有均分的基本制度，一方面体现着村社成员的生存权，弱化了传统乡村向阶级社会转化的动能；另一方面，外出打工仍保留小有产者财产因此还回得来的乡土社会，客观上发挥了“劳动力蓄水池”的作用。而国家得以借助“三农”载体内部化处置外部性风险，多次成功实现经济危机“软着陆”，这是中国特色现代化进程几乎不间断地延续了60多年的主要“比较优势”。

1. 乡土社会能够“内部化处置外部性风险”的支撑在于村社理性

传统农业社会的“小农村社制”内涵村社理性，从而得以内部化处理外部性风险，其基础在于土地产权的社区边界（农村社区血缘和地缘关系的边界长期是在自然村），客观地导致土地要素的地租或地价都主要是依据农业产出形成的“内部定价”。这也是20世纪90年代之前三农形势相对较好的内在机制。而在加快工业化和城市产业资本扩张阶段，古典经济学的三要素——土地、劳动力、资金，以及其他生产力要素都被“外部定价”，就导致农业产出不可能在预先支付地租的条件下实现净收益。市场经济的“外部性”造成的农业困境，不可能因“在地化”造成资本沉淀而没有流动性可言的农业产业化自身的制度改进和政策调整所改变。“地板顶破天花板”——国内农业成本高于国际市场价格就是农业资本化导致制度创新能力低的客观结果。推行农业产业化18年来，现代化程度越高，就越体现资本深化，所造成的银行负债和财政补贴也就越沉重。

传统乡土社会中，学田、河田、庙田、族田等在性质上属于不同类型的村社“公地”，主要用其对社区内部成员出租的收益来维持农村内部的基本公共品供给，并不存在根据西方个体理性为依据来批判的所谓“公地悲剧”。若从财政社会学的视角看，这类以社区为产权边界的共有土地内在地发挥着“社区财政”的载体作用。可见，历史上长期存在的“村社公地”，是将成员个体财产的一部分被村社组织集中占有收益用于公共品供给的一种制度化安排。

这种维持内部公共品的制度安排，也是东亚地区“日韩综合农协”模式长期存在的依据之一。但在当代中国，则主要是仍然维持乡村集体经济占有部分土地用于出租的村社存在。其制度收益最大化的作用表现，就是外部性风险的内部化处置，这个非常重要的、支撑村社理性的“内部化机制”，不仅使得村社共同体能够实现个体农户无法达到的风险弱化；也是中国城市资本池风险累积演化成危机代价向乡村转嫁，而多次实现“软着陆”的制度基础。然而，这个制度基础近年来被摧毁，中国当期爆发的城市资本危机就极可能遭遇“硬着陆”。

2. 危机“软着陆”的乡村基础被摧毁的客观过程

农村组织化程度最高的是农业集体化时期，其与“日韩综合农协”模式相似，在于土地的社区财政功能发挥到最大，也使得国家的支农建设投资能够效用最大化，中国以占总财政支出10%左右的水平，建立了财政公平性国际排名第一、多维度、广覆盖的农村公共品供给和维护体系，兴建了一大批至今仍发挥体现“正外部性”积极作用的农田水利等基础设施。

之所以集体化时期农民收益低，主要问题不在农业组织，而是剩余长期流出被国家工业化的资本原始积累占有。具体而言，集体化作为国家推进资本积累的手段，一是通过以乡为单位的数万亩规模农业，直接占有工农产品不等价交换中内含的剪刀差，获得大量剩余；二是国家在大型基本建设中成规模占有农村劳动力，替代了极度稀缺的资本；三是国家工业化原始积累阶段发生的巨大制度成本（如数千万失业人口）从城市转嫁到农村。在国家工业化原始积累完成，政府财政主要源于城市工业以后（1978年85%以上的财政收入源于城市工业），基于累积赤字危机爆发的压力，客观地发生了放弃集体化——农民去组织化的大包干。

首先是社队集体作为经济主体在长期缺位、完全没有话语权的条件下，只被允许“合法”地留下5%的机动地。在很多地方“分光吃净”的情况下农村基层公共开支普遍高负债，使得局限为农业用途的农村土地不再具有社区财政的功能。

土地增值收益最大的部分本来是农村建设用地，凡具有集体化制度“路径依赖”特征的乡镇企业，在1980年代大都有三大目标：一是社区成员就业最大化，二是社区公共开支和福利最大化，第三才是追求企业利润，这也说明了乡镇企业的社区财政取向。乡镇企业收益的三个主要来源之一就是土地农转非的资本化增值收益，土地涨价归公（社区集体）的理想在维持集体化的农村社区普遍实现。

但从1990年代初开始，村社土地的农转非权限被以国家名义强行上收至各级地方政府；城市土地则实质性地改变全民所有制属性归于各个城市政府及其利益部门。因而，1994年分税制改革引发的新一轮“圈地运动”，标志着土地的功能由支持“社区财政”转向了地方政府财政（新世纪以来则进一步转向地方金融），意味着农村土地收益权由基层社区上提至地方政府，从而不再具备反哺社区的功能，村社集体的交易地位当然也随之下降。

另外，由于90年代中后期的城市倾向，大约70%的乡镇企业在私有化改制中破产或倒闭，随着能够提供农村公共品的集体经济的坍塌，农村缺乏吸纳劳动力的经济场域，加上国家在1998年生产过剩危机压力下，连续实行多个大规模基本建设计划，使劳动力市场在2003年以后出现10年需求旺盛，从而非农就业市场的劳动力价格飙升。于是，农村劳动力大量外出打工，一方面抽空了农民合作的另一个收益来源——劳动力租；另一方面，造成农业劳动力也被“外部定价”。结果，农业因不可能支付城市工业的劳动力市场化价格，而出现越是产业化越是难以维持的“农业产业化困局”。

大约延续了10年的所谓“人口红利”，其实是农村劳动力随宏观经济波动被间歇性地从农业部门抽调到城市部门，因“劳动力再生产”成本长期留在农村内部而使得外部的城市工业劳动力低工资得以长期维持。亦即，劳动力外部定价使农村的劳动剩余被城市资本部门占有，导致农业自身不能形成资本积累。而且，农村居民的劳动投入也开始参照城市预期的打工收入，农民为了追求收入和闲暇的效用最大化而选择“被动闲暇”，导致粮食种植面积减少和农业劳动生产率降低，这种符合市场经济的“理性小农”特征逐渐强于“生存小农”，成为导致我国农业主产品价格“地板高于天花板”的一个重要因素。

更为深远的影响还在于，这种情况下的“半农半X”，因为有对外出劳动力要素市场的完全定价，外出劳动力回到本村，一般不再秉持基本的农户理性，也不再是一个对村社理性起积极作用的因素，反而会不断加速“小农村社制”的解体。这意味着两个机制性改变：其一，以外部市场作为诱因所产生的破坏性因素，既可以被内部化机制处置，也可以是负外部性因素进入，破坏原来的内部化机制。其二，外出务工的劳动力因被外部市场条件完全定价，即使回到乡土社会，也不会选择继续下地干活，处理粮田，也就不能为家庭综合安全打造一个粮食安全基础。据此，在外部市场作为诱因、外出劳动力作为中介的条件下，市场竞争逻辑被大多数在地化农户接受、也被村社成员在处理内部关系时所接受时，小农机会主义势必发生。于是，就有了当前农村中出现的各种乱象。因此，在乡村“去组织化”改革30多年之后，乡村几乎全面地进入了“有组织地不负责任”的状态。

此外，农业生产及农村基本公共品供给中不断演进的“资本深化”及其配套的制度安排，使得过去依靠大量劳动力投入才能开展的一些关键环节，如水利设施建设与维护、农村道路工程等，普遍承包给专业工程队；加之化肥、农药、薄膜、机井等农业生产资料的使用，也降低了个体农户对于集体协作的依赖。只有在那些自然条件恶劣、现代化设施及招投标制度还没有配套使用条件的地区，一些关键的生产环节还保留着邻里互助的做法。

综上所述，乡土社会在外部压力下的机制性改变，过去使得“内部化处置外部性风险”的村社理性在大部分农村地区被破坏。由此，中国乡村碍难如60年那样，再次作为城市危机代价转移的载体。

城镇化中的“无风险资产”是重构宏观经济危机“软着陆”的基础

1. 近期加快城市化与地方“以地套现”债务链危机

客观来看，1990年代中后期以来的激进发展主义政策导向，促进了资本与风险同步集中的城市化过程，已经逐步演化成地方政府以土地财政或土地金融为杠杆撬动的房地产泡沫化及其与金融扩张同步的发展路径。某些政府负债程度较高地区，采取“农民集中上楼”等更为激进的、消灭农村的方式，来获取“增减挂钩占补平衡”指标在土地市场上交易得来的政策差价，就是因为一些地方政府以土地抵押从银行套现的空间不够了，只能以差价抵付利息来阻止“以地套现”累积的债务链条立即断裂。这种饮鸩止渴的最终结果，只能是地方政府债务陷入越来越严重的恶性循环。

与此同时，由于资本这个龙头要素过度集中于大城市，势必带动其他要素也流向大城市，遂致东部地区发生“产业集群叠加于城市带之上”造成的污染恶化，同时中西部县以下发生三农衰变，弱化了中国经济抗御外部性风险的乡土基础。也就是说，原有的能够实现宏观经济危机“软着陆”的微观机制性基础，已经随着外部制度条件的变化而发生根本性改变，在当前宏观经济下行趋势不断加剧的背景下，大量失业劳动力很可能无法再如从前那样顺利回流，由此导致经济危机在城市“硬着陆”并引发冲突的风险与日俱增。这与很多发展中国家坠入“城市化陷阱”无法自拔的教训基本雷同。

2. 城镇化与城市化的战略差异

随着2005年中国针对“三农问题”严峻而在《十一五规划》中确立“社会主义新农村建设”战略，以及提出“县域经济以城镇化和中小企业发展为主要依托”的指导方针，局面本来可能根本改观。因为这本身就内涵着一系列的政策反思和战略调整，既不同于一般西方话语中的城市化概念，也不同于我国20世纪90年代以来超前发展大城市和产业集群的投资导向。

笔者自1995年就把中国特色的城镇化战略与从殖民地国家照搬来的城市化道路相比，十年间做了大量的调研，认为中国在2005年自主提出的“城镇化”战略更多呼应了中国城乡二元结构这一国情矛盾，既能为延缓生产过剩危机爆发而构建县域经济这个“第二资本池”，也能在巩固农村“劳动力蓄水池”的同时分散和弱化城市内生风险。

为了防止中国作为产业资本第一大国遭遇生产过剩危机的爆发，我们本来应该主动采取逆周期调节，而且本来也还有自主创新的时间条件和空间条件。但由于2007年美国次贷危机以来的外部压力，中国实际上仍然沿着激进殖民地国家的城市化道路演进。到2013年经济下行明显急于寻找投资空间之际，官方认同了2亿农村人口进城带动40万亿投资需求的说法，这就意味着又从“城镇化+中小企业=县域经济”的可持续发展思路，退回了在发展中国家教训深远的“城市化”。

3. 城镇化战略及成员权联合的合作经济能够缓解城市矛盾

须知，“县域经济= 城镇化+中小企业”，既是中国产业资本和金融资本双过剩背景下，把本来的被动选择转化为主动做逆周期调节的比较制度优势，也是在宏观经济下行趋势背景下政治上的主动而为。国家以政治强权向中央掌控的金融和财政两大体系做信用赋权，直接推动财政的债务扩张和金融的货币信用扩张，以此来垫付县域经济或中心城镇的基础设施建设成本。

这些国家的城镇化投资，虽然也属于不可回收的“沉没成本”，但却可能成为城镇化发展的无风险资产，有效降低中小企业落户城镇的机会成本，形成县域经济的中小企业进入城镇、带动非农就业的集聚发展效应。

值得注意的是，在沿海去工业化的背景下，中央政府强调“大众创业，万众创新”。而能够在县以下城镇创办中小企业的潜在主体，恰恰是那些常年在外务工并且积累一定现金的返乡务工人员。由于常年在外务工，其劳动力价格已经被外部工业市场定价；即使返乡，通常也不愿意从事收益率过低的农业。因此，有必要加强对打工者返乡创业和创新的激励政策。而以国家信用投资作为杠杆撬动城镇化发展的制度安排，在经济下行的趋势下不仅可以缓解产能的长期过剩压力，也可间接实现返乡务工人员由小土地所有者向小业主所有者的身份转换，客观上也符合返乡务工人员的主观愿望，进而有利于弱化日渐对立的劳资之间的“阶级式对抗”。

作为配套的制度安排，还应由中央和省两级财政主导增加县域经济和中小企业专项投资，同时通过税收、金融、技术、公共服务等方面的优惠政策，既鼓励农民提高组织化程度发展合作社经济，以此为基础来构建小城镇必须的、只有低成本才能运作的“良治体系”；也为那些能够与城镇化相结合的外出农民“返乡创业”和本地中小企业降低进入门槛和经营成本，保护中小企业在县内城镇的生存环境，创造对等的自主谈判条件推动中西部城镇承接东部产业转移。

可资借鉴的改革促发展经验是1980年代乡镇企业崛起，同步带动农村建制镇的增长：1978年建制镇只有1800多个，到1995年建制镇发展到了10倍多，达到2万多个。同时，1995年县以下工业增加值占全国的54%，被誉为半壁江山。1980年代初期的改革促进的农村工业化和城镇化也是完全同步的，有效化解了1979~1980年的城市经济危机。

4. 在地化的资源资本化是从投资拉动型向内需拉动型转变的关键

单纯依靠国家信用扩张派生的县域城镇化投资打造的“第二资本池”，虽然能够有效缓解当前宏观经济下行背景下的产能过剩压力；但倘若无法借此激活广大农村地区在地化的资源性要素，使之成为农民增收的主要来源，则县域经济与城镇化发展战略只能是无源之水、无本之木。国家的信用投资也就成为真正的“沉没成本”，无法发挥无风险资产的杠杆效应。

尤其是在反复强调生态文明的战略导向下，农村地区所有在地化的生态资源环境、文化资源、社会资源等，客观上都属于“重新定价”的范畴，潜在的增值空间巨大；而且绝大部分的增值收益有可能通过“资源自主”的产业纵向整合被在地化的“小农村社制”成员所共同分享，形成乡村公共财产，从而复兴村社理性之“内部化处理外部性风险”的机制性基础。这也是真正扩大中国内需消费能力的有效路径。

根据国务院发展研究中心的最新研究成果，在不包括国有农场、国有林场等全民所有制单位占有和使用的资产前提下，2012年中国农村总净资产大约为127万亿元。其基本特点为：第一，集体净资产占农村总净资产近70%；第二，土地净资产占农村总净资产近70%；第三，集体净资产中归个人经营和使用的部分占到80%以上；第四，全部净资产中归个人经营和使用的部分占到80%以上。这还仅仅是一个近似估值，中国面广量大的农村地区的资源性资产存量远多于此。

当下的客观困难在于农村地区处于分散状态的资源性资产很难变现，也就无法实现要素资源的定价收益。而目前来看，即使变现，溢价收益也可能将主要被下乡的工商业资本和本地精英所俘获。

被无数经验事实反复验证的一个理论判断是：在小农已经成为分散的、细碎的小规模经济主体的条件下，任何外部主体进入乡土社会都有交易费用过高的难题。一般情况下，外部主体进入乡土社会通常会选择与村内精英合作来化解交易费用难题，由此势必导致“精英俘获”，形成外部主体和村内精英之间稳定的合谋关系，亦即通过“精英结盟”，构建“精英俘获”的制度体系。这也就意味着，要想实现在地化资源资本化收益的公平分配，继而形成县域城镇化发展的内生性增长动力，其首要前提是先形成在地化组织，才能构建与外部市场主体平等的谈判地位，建立相互信任的可维护契约。这也是以合理的契约关系为信用基础的市场经济。据此，最大化地保证留住在地化资源的资本化收益，并以村社成员权为基础进行收益分配，是在农村和城镇构建市场经济及其信用体制的前提。

重构危机“软着陆”的乡土基础的政策要点及其操作

对于上述政策考虑，在操作上可遵循以下渐进的步骤：

首先，所有在地化的生态资源要素应主要以自然村社为单位（已经以行政村为单位的可不做更改）、以界定成员权为基础完成确权登记，这本来也是最小阻力、最低成本地贯彻中央一号文件、十八届三中全会文件等一系列中央政策文件的基本要求。生态多样化、文化多样化的资源越多地得到村社为载体的保留，其价值化的预期收益就越大，这个价值化的收益不能都让渡给外部资本投资主体。近年来，之所以到现在没能在地化操作生态化转型，原因恰恰在于确权登记政策没落实，在地资源的所有权人没到位。为此，应该督促各地政府在加快向村集体签发村社范围内的所有地权（含水面权、滩涂权、草权、林权、山权和建设用地权）和地面物权（包括设施和建筑物等）的所有权证，同时在合法及有监督的情况下，由所有权主体向农户签发与上述所有权相对应的使用权证的工作。

其次，在地化资源资本化的形式一般是成员权的股份化。这是综合性合作社内部以村社成员权为基础的主要财产关系，也是最主要的组织基础。诚然，由于外部资本除了短期资本收益，还可以享受生态环境的长期溢价收益，这也是生态化三产经济能够吸引外部资本主体的条件。进一步，通过确权之后形成的综合性合作社就可以把价值化的资源做股，形成县级联合社一致对外，通过与外部资本主体平等谈判合作组建区域开发集团公司。当以生态资源要素形成股权投资的合作社对外谈判时，就有了合法体现在地化收益的条件，比如某县合作联合社在地化的生态资源经过确权评估的价值化资产为100亿，若假设外部资本主体投资达到上限100亿，则当地政府只要投资1元，即在亲环境和亲民生的政府法理上可使在地化资本形成控股权。

再次，由于合作社对接政府的财政项目资金及使用经营性资产，乃是十八届三中全会确立的新政策，这就使地方政府面对联合社可以相对集中地使用财政资金中占比最大的支农开支，直接用于县域经济区域开发集团公司，作为农村合作社资源开发的投入。据此，国家应该通过大部制涉农改革，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全，以及美丽乡村与资源可持续建设等专项资金统合起来，作为县级资本金由乡、村农民综合性合作组织持股，一般只是作为资本金，不享受股本分红；同时，将县级政府各单位涉农的金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺三农。其现实目的之一，也在于帮助垫付合作社的前期组织成本，以此作为杠杆来撬动农村地区资源的资本化过程。

最后，全面发展综合性乡村合作社，才能维护“危机软着陆”的劳动力池。为此，一方面应自上而下地促进农村金融、农产品流通、社会化服务和教育文化等领域的机构与农村综合性合作组织的有机结合；另一方面，应尽可能帮助有社会和文化基础的农民合作社拓展生产、加工、金融、流通、服务等多领域综合性经营。这二者结合，既能够充分活跃农民为主体的乡村经济；又可以借此形成占中国人口大多数的农民的消费能力，最终实现县域城镇化战略由投资拉动型向内需拉动型的阶段性转变。

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