沈国明 | 法治：风险社会治理的根本遵循 | “大流动、高风险社会的抗疫与国家治理现代化”圆桌会议④

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法治：风险社会治理的根本遵循

沈国明 | 上海交通大学凯原法学院教授

本文原载《探索与争鸣》2020年第4期·抗疫与国家治理现代化专刊

原题《法治是风险社会治理的根本遵循》

专刊文章链接见文末

非经注明，文中图片均来自网络

沈国明 

法治是国家治理方式，也是文明社会的基本共识和人类的普遍追求。在风险社会环境下的国家治理与社会治理，法治尤显重要。新冠肺炎疫情防控给国家和社会治理提出了一系列难题，但是，依据“党的领导、人民当家作主和依法办事相统一”这个根本遵循，我国坚持全民动员、联防联控，公开透明，打了一场出彩的抗击疫情的人民战争，这是人民群众参与管理国家和社会事务的生动实践，显示了国家和社会的治理能力，也一定程度增强了法治的权威。

一

法治的基础是具有齐备的法律。法律是用于引导或限制个体行为的规则，《传染病防治法》 《突发事件应对法》等法律为疫情防控工作提供了基本规则。早些年，为使这两部法律得到有效实施，多个省级人大常委会根据本地特点，通过制定地方性法规，将这两部法律的一些原则性规定细则化。为了应对本次疫情，一些省级人大常委会还专门出台相关决定，赋予地方政府采取应急处置措施的权力，并且动员社会资源参与疫情防控，以进一步夯实应对疫情风险的法治基础。

法治的核心是依法办事，关键是制约权力。疫情防控是政府为主导的，但是行政权力很容易扩张，尤其在非常时期，因此必须强调依法行政。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出: “疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”疫情防控工作中，依法行政至少有三个方面的要求，一是不能因为疫情防控形势紧迫，就罔顾法治，恣意妄为，侵害公民权利。二是不能因为要避免问责，就以过高的成本追求所谓无风险。法律再完善，也不可能对所有情形都作出明确具体的规定，因此，在何种情形下采取何种疫情防控措施，往往需要行政机关作出行政决策和采取紧急行政管理措施，以及进行相关执法活动。这过程中，难免遇到依法行政、合理行政的问题。行政机关应当勇于担当、敢于负责、积极有为、善作善成，不能因为承受一定的风险和压力，就用过高的成本追求所谓无风险，这实际是懒政的表现，并不符合依法行政的要求。历史一再证明，“益本比”过低的做法不可持续。三是不能因为社会处于紧张甚至恐慌的情况下，就罔顾政务公开、信息公开的基本要求。政府通过强大而健全的组织系统获取的各方信息，是制定和采取相关行政措施的现实依据。如果所获得的信息不能充分利用，或者片面利用，难免造成决策失误，也会使政府与公民之间形成严重的信息不对称，引发甚至激化社会矛盾。本次疫情防控的相关信息公开工作总体上做得好，透明度在不断提高，出了差错能及时纠正。信息公开促进了官民互动，尤其是政府及时采纳专业人士的意见，使得各项措施的有效性大大提高，公开的信息让公民“宅在家”仍能了解疫情，也知道自己应该做什么。政务公开、信息公开，固然是对政府的一种要求，可实际更是提供了社会治理的重要手段和宝贵资源。

二

风险社会环境下的国家与社会治理，需要正确处理政府与社会的相互关系。疫情防控时期，这对关系处理得如何，直接决定了疫情防治的效果。我国对疫情采取了“早发现，早隔离”这个最原始，也是最有效的办法。采取这个办法，必须做到举国上下高度一致、官民协同，只要有一个缺口，疫情就会失控。多年来，我国按照“党委-政府-社会-公众”合作的制度逻辑，构筑起了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科学支撑”的社会治理体制，党和政府与社会联手，企业、公民、社会组织以及其他各种力量参与，形成了官民协同的“共建、共治、共享”社会治理共同体，这为采取“早发现，早隔离”措施提供了体制和组织保证。

1980年代以来，西方新保守主义的观点认为，政府提供公共服务的能力有所不足，主张“小政府”，将国家与社会之间的层级关系由政府主导的权威模式，转变为依靠企业、非政府组织和社会公众的网络模式。这种模式的核心理念是公共问题的解决不仅仅是政府的责任，也需要社会各方协同参与。我国经济融入全球化以来，经济社会发展中也有越来越多的问题需要社会力量参与解决，社会治理成为了公共行政的主流趋势。根据社会治理的思路，政府将部分功能和责任转移至社会，形成政府、公民、社会组织和其他各种力量共同发挥作用的局面。为适应社会力量参与国家管理的新趋势，从而提升治理效能，十八届四中全会提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，将社会建设提到了前所未有的重要的高度。现在，具有一定自治能力的社会，已经成为应对疫情等公共危机事件的政治基础和法治基础。

社会治理在社区表现得很充分。疫情防控期间，基层群众自治制度很好地发挥了作用，它们运用政府下放的社会治理权限与资源，为居民提供精准化、精细化服务，增强了自身的影响力、号召力，提高了基层自我教育、自我管理、自我约束的水平，实现了疫情防控的良好效果。由于群众参与共同治理，做到了个人责任、志愿参与、关怀他人的结合，人民群众的主体性和自治能力得到了尊重与彰显。由个人或团体管理自身事务，并对其行为负责，有效保证了社会正常运转，保证人民群众有更多的“获得感、幸福感、安全感”。法治在形塑个人行为，疫情防控增强了公民遵守法律制度的内生动力。我国公民都理解面对疫情没人可以独善其身的道理，普遍遵守法律法规以及各项临时措施，约束自我行为，形成了全国范围内的足不出户、户不相串。官民之间的这种和谐运转，产生的整体效益远远大于“1＋1＝2”， 从而有效遏制了疫情蔓延，这是在其他各国都难以复制的奇迹。社会生活有很大部分都位于法律影响之外，因此，其他社会规范的重要性也不能忽视，我国的法治建设是法治与德治相结合的。这次疫情防控中，为提高全社会公共卫生意识和公共道德水平，提升公民文明素养，有利减少疾病的传播，一些省级人大常委会制定了《文明行为促进条例》，用法规的形式推进道德教化，也在一定程度上将道德规范上升为法律规范。

三

法律的生命力在于实施。在疫情防控中，法治的实施有效发挥了我国国家制度和体制的优势，维护了社会运转的秩序，同时，法律也在实践中经受考验。但是，社会生活的丰富性不断让法律趋于滞后，新的事实则不断催生新的法律规定，这决定了法律所具有的稳定性是相对的，所谓稳定不是一成不变。之所以稳定，是因为在变动的环境中社会成员仍有大致共识，如到基本共识难以形成的时候，法律势必改变。

对于疫情反映出的新情况、新问题，法律需要及时应对，为了切断所有可能的病毒传播源，同时趁全社会对革除非法食用野生动物陋习渐有共识的机遇，全国人大常委会迅速制定《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。当复工复产和经济社会发展提上议事日程上后，法治领域又大力推进政府“放管服”改革，大刀阔斧地改掉了不少多年来很难革除的痼疾。对于企业所遇到市场无法解决的困难和危机，政府进行适度行政干预，并通过立法巩固改革成果，构建贸易投资便利、行政效率高效、政务服务规范、法治体系完善的营商环境。另外，应当抓住这次提高国家和社会治理能力和水平的重要契机，进一步完善公共卫生体系、医疗卫生保障体系等方面的法律。新冠肺炎疫情是史无前例的，突破了人们的常识，法律突然面临很多新问题，很多新的社会关系需要法律调整，这也使法律规范获得了在较短时间就可充实很多内容的机遇。我们应当抓住机遇，总结依法防控疫情以及在疫情防控中进行社会治理的经验，将成熟的经验纳入法治体系，满足经济社会发展的需要，也使法律规范体系趋于进一步完善。

修改法律，需要做很多基础性的工作，不能凭感觉，认为存在问题就贸然启动修改。首先，需要认定问题。明确到底存在什么问题，通过立法试图解决什么问题，还要明了法律能解决什么问题。其次，要进行政策规划。涉及公民权利的，法律应该加以保护并保障实现，不能以公共利益为由，对公民的权利加以剥夺或者不适当的减损。但是，所谓保障，绝非纸面上的尽善尽美，涉及利益分配一定要“量入为出”，顾及公民权利实现的条件，如果只顾政治效应，罔顾实现的条件，所制定的法律会成为“空头支票”，不能够解决公民最关心、最直接、最现实的问题，反而会引起社会非议。一些发展中国家的失败教训值得我们汲取。最后，必须对实施中可能遇到的问题进行评估，防止法律规定无法实施，甚至成为今后出台相关政策的障碍。上世纪60年代，美国约翰逊总统推行“伟大社会”改革政策，政策目标很理想而且远大，但未对执行中可能出现的种种问题进行预测，导致该项改革失败，我们应当避免这种失误。在经历疫情之后，大家都带着伤痛的记忆，容易在立法工作中“矫枉过正”。因此，在关于公共卫生体系、医疗卫生保障体系方面的立法工作中，尤其要保持理性。应当坚持问题导向，重视法律实效，要突出医疗卫生事业的公共性和公益性，尽量满足城市化背景下的疾病防控需要，满足广大人民群众实现享有医疗卫生健康服务的权利需要，对所设计的制度应当从人、财、物各角度对可行性进行预评估。

对于《传染病防治法》《突发事件应对法》等的修改，关于疫情报告和发布方面的制度设计应当更加精细；应当完善地方采取差异化防控措施的程序设置；应当进一步明确突发事件应对中“一级响应”“二级响应”的约束力。对于本次疫情中新出现的“方舱医院”、专门应急医院，以及“健康码”等，也应当在法律上有所规定和体现，明确其法律地位，以便实践中有效应用和规制。 

新冠肺炎疫情防控，对我国社会治理体制和法治体系进行了一次严格的检验。我国疫情迅速向好，经济恢复得也较快，对本次疫情防控中表现出来的风险社会治理能力和水平，广大人民群众予以认可，国际舆论也普遍予以好评。但是，回溯疫情防控全过程，无论在制度层面还是操作层面，我国仍有不少需要改进的地方。因此，我们须臾不能自满和放松，尤其是对法学界，国际、国内需要应对的问题和挑战还很多，这也不难理解，因为所有的社会问题最终都是法律问题。

附录：2020年第4期·抗疫与国家治理现代化专刊文章链接

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