推荐语本文作为“超大城市治理”专题的第三篇推荐文章，着重探讨公共数据共享对超大城市治理数字化转型的促进作用。借助上海市的实践案例，文章揭示了数据共享在增强政府运行效率和提升公共服务品质方面的实际效益，探索一种创新的数字化治理路径。通过构建解释性分析框架，进一步诠释整体性与协同治理理论，强调数字化转型中跨部门协作的必要性。文章还深入剖析了公共数据平台建设、开放及治理机制，探究了其在促进治理数字化转型中的核心机制。摘要在超大城市治理数字化转型过程中，海量数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用。研究以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，在中国场景下构建了一个解释性分析框架，分析了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。研究发现：这一运行过程主要从公共数据平台建立（逻辑起点）、公共数据平台开放（中心步骤）和平台治理与数据共享（最终目标）三个方面依次展开；在平台治理与数据共享中，各行为主体既要保证整体性思维，又要实现协同性流程，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果。在作用机制层面，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）

推荐语本文作为“超大城市治理”专题的第二篇推荐文章，聚焦于超大城市的综合行政执法改革。综合行政执法改革是治理现代化的重要内容，然而当前对综合行政执法改革的探讨未能针对复杂多变的超大城市展开，也少有研究将社会变迁纳入分析框架。本文以场域概念为基础，纳入超大城市的复杂情境与社会变迁的动态变化，构建了一个分析框架，并基于北京市的纵向多案例进行分析，为理解综合行政执法改革的基本逻辑提供了一个新思路，也为实践中超大城市中的综合行政执法改革提供新关注点。摘要

专题介绍随着我国城市化进程的持续深入，超大、特大城市不断涌现。超大城市和特大城市的发展带来城市管理的高度复杂性和不确定性，给传统的以科层制为基础的行政管理组织、管理体制和管理方式方法带来严峻挑战。因此，本栏目推出“超大城市治理”专题，以期通过前瞻的理论研究，为解决超大城市复杂治理难题作全景式描绘。文章推荐语本文作为专题的首篇荐文，聚焦于数字化转型期超大城市的治理策略。文章在已有研究的基础上，构建了数字化转型期超大城市敏捷治理的框架，并以上海“一网统管”为实践案例验证敏捷治理框架在中国超大城市治理情境中的适用性，最后进一步剖析“一网统管”驱动下的中国超大城市敏捷治理困境及未来优化路径。摘要面对日趋数字化、复杂化与多元化的超大城市治理环境，敏捷治理成为推动超大城市治理能级提升的重要治理范式。本研究尝试在既有研究基础上构建数字化转型期超大城市敏捷治理框架并以此为基础分析及预测上海“一网统管”的发展与优化。研究发现，上海“一网统管”体现出以数字化转型为起点拥抱变化、以人民为中心提升处置效率、兼顾灵活与稳定调适情境、打破条块壁垒并纳入多元力量、形成“感知预测-快速回应-高效处置”闭环流程、嵌入政策与技术手段等超大城市敏捷治理要素。同时，在超大城市敏捷治理框架下，上海“一网统管”也面临一些困境，未来应积极在多元目标平衡、整体协同优化及治理工具耦合匹配等方面继续优化。作者介绍顾丽梅，复旦大学国际关系与公共事务学院教授；宋晔琴（通讯作者），复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。文章结构一、问题提出与文献述评二、敏捷治理：数字化转型期超大城市有效治理的范式创新（一）敏捷治理的内涵及演化（二）超大城市敏捷治理范式的动态变迁（三）数字化转型期超大城市敏捷治理的理论框架三、超大城市敏捷治理实践：上海“一网统管”改革（一）案例选择及资料来源（二）上海“一网统管”的敏捷治理要素体现1.

作者简介于文轩，厦门大学公共事务学院院长，教授，博士生导师，闽江特聘教授；刘丽红，厦门大学公共事务学院博士研究生。摘

作者简介李全利，广西师范大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，广西地方法治与地方治理研究中心研究员，研究方向：基层民生治理现代化。摘

要空间场域是社会治理共同体生长的基本载体，基于空间合作视角深入剖析应急状态下社区共同体的重塑，有利于系统地理解和把握我国社会治理共同体的生长与发展。通过对

镇的案例研究中国城市社区治理的新变化：基于政党功能视角政府部门间协作的影响因素及其组织逻辑：基于组织角度的分析

摘要在中国政府组织运行中，存在着大量的部门间协作现象，即主责部门、配合部门围绕某项治理任务进行分工协作以共同完成任务。本文分析了部门间协作形态差异的成因，并指出任务统筹方在部门间协作中的能动角色。部门间协作具有打破固定分工、凝聚治理资源和释放能力信号的组织功能。与此同时，不同的任务属性及其附带的控制要素塑造了不同的协作形态，故而部门间协作形态往往随任务属性和控制要素的变化而不同。在实际运行中，主责部门也常常通过将协作任务与中心任务打包、制造舆论氛围等多种手段主动竞争上级注意力，并以上级注意力强化对配合部门的统筹力度。对不同部门在协作过程中角色差异及其组织机制的考察，有助于增进对中国政府组织内部运行及其逻辑的理解，并对科层组织如何完成任务进行多角度思考。作者简介王铮，中国人民大学公共管理学院博士研究生。文章结构一、部门间协作的研究视角及其概况

摘要政党功能是理解中国城市社区治理演化的重要线索。从中国城市社区创建迄今，社区党组织的功能不断转换，从突出组织覆盖和党员吸纳的政党嵌入，到推进资源整合和组织协调的政党整合，再到全面强化领导权威和权力运行的政党引领。这一演化的深层逻辑在于中国共产党对城市社区属性认识的不断变化，从定位为自治社区到突出治理单元，再到强化执政根基，执政党日趋关注城市社区所承担的国家治理与党执政的使命任务。由于城市社区是集自治社区、治理单元、执政基础多重属性于一身的复合性场域，因此社区治理既需要强化社区党组织的引领功能，还需要发挥社区多元主体的共治功能，需要平衡好政党科层化与政党社会化、组织共治与形式主义、兜底治理与社区共治的复杂关系。作者介绍陈家喜，深圳大学政府管理学院。文章结构一、政党功能：理解中国城市社区治理的关键词二、从嵌入、整合到引领：执政党在城市社区治理中的功能变迁（一）政党嵌入社区：深化基层自治的背景（二）政党整合社区：强化基层治理的情境（三）政党引领社区：巩固执政根基的要求三、功能调适：城市社区治理结构的动态平衡（一）政党科层化与政党社会化（二）组织共治与形式主义（三）兜底治理与社区共治四、结论中国城市社区治理结构的重要变化之一，是中国共产党在城市社区治理中的重要性得到越来越多的关注。中央对于城市社区党组织的功能表述层出不穷，从最后一公里、大抓基层、全覆盖到战斗堡垒、执政之基、力量之源、长远之计、固本之举等，突出表明社区党组织在党执政布局中的战略性地位。党的二十大更为明确地提出，推进以党建引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。同时，上级党组织不断向社区党组织赋权增能，在下派更多任务的同时也投入更多的权力和资源，强化社区党组织在城市社区治理中的核心地位。学术界对于城市基层治理的研究也从自治、共治、协商治理、合作治理等概念转向以政党为中心的话语，提出政党嵌入、政党整合、政党链接、政党引领、政党激活等。然而，上述研究更多地从静态横断面展现政党在城市社区治理结构中的功能发挥，缺乏隐藏于这些话语转换背后城市基层治理实践变化的逻辑解构，也缺乏对于这些治理实践发生的宏观背景与现实情境的理论解析。实际上，政党在城市社区治理中的功能变化，与中国共产党对于社区属性定位的变化有着密切关系。中国城市社区是集自治社区、治理单元、执政基础三重属性于一体的复合型场域。城市社区作为城市居民生活休憩的活动空间，是居民开展自治活动的共同体；作为超大国家治理的最小单元，城市社区承载着各项公共政策和公共服务的执行落地；作为执政党面对基层群众的组织触角，社区党组织传递党的政策精神，面向群众开展服务，密切党群关系和强化政党认同。正是由于城市社区的复杂状况，中国共产党在不同时段侧重于城市社区的不同属性，进而导致治理主体的权力消长和治理结构的频繁变动。从定位自治社区到突出治理单元，再到巩固执政根基，执政党日趋强化城市社区所承担的国家治理与政党执政的使命任务。在这一基础上，中国共产党渐进调适基层党组织在社区治理中的作用，从政党嵌入政党整合再到政党引领，不断强化党在城市社区治理中的功能发挥。基于上述认识，本文首先提出政党功能的问题背景与理论意涵，然后以此为视角回顾中国共产党在城市社区治理中的功能变迁，解析当前城市社区治理的政党功能调适问题。文章提出，中国情境下的城市社区治理，是“有中心”的多元治理形态，在发挥政党引领功能的同时需要激发更多社区治理主体的参与活力。一、政党功能：理解中国城市社区治理的关键词中国城市社区治理结构深受宏观政治情境变化的影响。城市社区既是国家治理的基本单元，也是中国共产党执政的基础空间。党的十八大以来，加强党的全面领导和党的建设不仅成为政党治理的核心要求，也构成自上而下的宏观政治情境。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“治党三问”，即“是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成为了从严治党的书记?

组线责任的重新分配“组线治理”改革在重塑乡镇科层权力关系和运行规则的同时，也对治理责任进行了重新调整。在一般意义上的行政体制中，所有官员都遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的控制和监督

摘要在已有政策试点的研究中，试验与示范的争论由来已久。然而，已有研究却忽视了话语的媒介和建构机制对于试验与示范有效实现的重要作用。通过引入话语联盟等理论，论文以国家自主创新示范区为例，基于话语网络分析的运用，揭示了话语如何促进了试验与示范在试点过程中的共现与互动。研究发现：首先，中央和不同示范区，基于试验与示范等内容的不同叙事侧重，形成了不同的话语联盟。其次，不同的话语联盟在试点过程的不同阶段中，起到了试对、试错、完善、促扩散等不同的政策实践影响。最后，央地话语联盟的建构主要基于央地互动中的权力分配：一方面，中央在话语权力中基于支配地位，实现了对于政策知识和示范方向的控制；另一方面，地方基于转译机制，实现了对于试点经验的拓展和再创新。作者简介王路昊，西南交通大学公共管理学院副教授；庞莞菲，乌特列支大学地球科学学院硕士研究生；廖力，香港大学政治与公共管理系博士研究生。文章结构一、试验还是示范：问题的提出二、话语的引入：试验与示范的话语建构(一)政策试点中的央地关系：一个话语联盟的视角(二)央地话语联盟：基于话语理论的解释框架三、研究设计与研究方法(一)政策领域与案例：国家自主创新示范区(二)样本选择与数据收集(三)数据分析：话语网络分析四、故事情节与话语联盟类型(一)中央话语：科技导向的经验整合(二)引领型：中央规划地方试验(三)探索型：地方试验中央默许(四)继承型：中央设计地方完善(五)推广型：中央归纳地方扩散五、话语循环与话语实践(一)初期：以示范选试点(二)早期和中期：借试点再创新(三)中期以后：以示范拓试点(四)中晚期：以示范促扩散六、央地话语互动的机制与模式(一)话语互动的核心机制(二)地方阐释中央吸纳(三)地方转译中央筛选七、结论与讨论(一)主要结论与贡献(二)讨论与反思一、试验还是示范：问题的提出作为一种独特的政策制定方式，政策试点及其经验的扩散，被认为是理解中国政策过程和适应性治理能力的重要视角。从最开始备受关注的“经济奇迹”，到近年来对社会服务、社会保障、行政改革等政策领域的广泛讨论，相关研究已经积累了丰富的成果。值得注意的是，在既有研究中存在一个争论已久的热点和焦点，即试验还是示范的问题。一部分学者认为，政策试点的核心是基于试错促成政策知识的形成、积累和扩散。该类研究更多强调试点中自下而上的过程，即地方进行试错，中央进行归纳和推广。由此，相关研究倾向于认为政策试点的相关制度，激发了地方政府的活力，促进了渐进性的政策改革和构建，塑造了中国治理的韧性。另一部分学者认为，政策试点是基于政策推广的必要而进行试对，并通过有选择的试点以获得政策推广中的合法性和示范效应。该类研究更多强调试点中自上而下的过程，即中央对试点进行着解释和控制。由此，相关研究倾向于将政策试点视作一种中央政府控制下的政策创新。近年来的研究动态揭示了试点的开展有着多重的目标和方式。一方面，一些文献整合了试验与示范，并认为根据情境和条件的不同，试点在试验与示范的侧重也不同。另一方面，英国等国家的试点经验显示，试点的过程往往具有模糊性，且包含多重目标的设计与实现，如试验、早期执行、示范和学习。事实上，中国的政策试点及其扩散同样是一个复杂的政策循环，尤其是在多地试点、多轮试点当中，上述试点的多重目标和方式同样存在。其中，试验与示范仍是最受关注的核心机制。不仅是因为学界向来关注评估和提升试验效果的路径，以及检验示范的成效；更是因为在现实的试验区模式中，示范引领与先行先试往往同时被设置为某一试点的核心任务和机制。值得注意的是，试验与示范的有效实现，以及其背后央地之间的互动，都不可避免地依赖于话语的媒介和影响。一方面，试验中的知识生产和示范效应的传播，有赖于话语的建构；另一方面，央地之间的互动，也依赖于各类文本的上传下达以及媒体的宣传。显然，对于上述话语建构和影响政策过程的机制，我们仍不甚了解。对此，本文旨在揭示央地政府等不同行动者如何通过话语的生产，在试点中实现试验与示范的共现、互动和建构。二、话语的引入：试验与示范的话语建构（一）政策试点中的央地关系：一个话语联盟的视角事实上，这种话语机制影响政策过程的主张，契合了公共政策的“语言学转向”。特别是，其中话语联盟的相关研究，便是旨在揭示多元行动者如何基于话语的叙事推动相关政策过程。话语联盟这一概念由荷兰学者哈杰提出，指“一组话语行动者在一个可识别的实践背景下，在特定的时期内所共同使用的一套特定的故事情节”。话语联盟的核心概念包括话语行动者、话语实践和故事情节。其中，故事情节被哈杰用来指涉“关于社会现实的叙事”，是凝聚话语联盟的黏合剂。既有研究揭示了政策过程中基于叙事的“话语霸权的竞争”，以及话语行动者基于故事情节的塑造、叙事战略的实施和广泛资源的动员等推动政策制定的过程。话语联盟的研究核心并不止步于故事情节的构建，更落脚于话语对现实政策实践的影响。对此，哈杰进一步提出了测量话语影响的两个阶段：话语的结构化和话语的制度化。前者指某一话语在某一给定的社会单位中占据支配地位并实现对于世界的概念化，即意味着多数人开始接受和使用某一话语；后者指某一话语固化了某一特定的制度安排，即意味着话语被转化为公共政策或制度安排。事实上，政策试点中，央地关系也是基于话语的运作来驱动政策实践的，因此可被视为一种话语联盟。首先，央地政府能够被视作话语行动者，而央地之间对于试点的某种共同叙事则包含着共享的故事情节。其次，依靠话语叙事的推动，央地实现了身份、效果和知识等相关的政策实践：一方面，言说者能够通过话语过程获得某种主体身份，如改革者或示范者；另一方面，话语是对于客体对象的一种建构。试点的试验内容、示范效应等，往往也是话语建构的结果。最后，央地话语联盟的影响力也存在着从话语结构化到话语制度化的过程，反映在某些故事情节在重要文本和报道中的流行，以及特定的叙事内容在政策文本中的固化。（二）央地话语联盟：基于话语理论的解释框架本文基于话语联盟及相关话语理论，构建了解释政策试点过程中央地话语联盟的分析框架(如图1所示)。其中，基于故事情节的话语联盟、话语权力下的央地互动和话语循环中的话语实践是解释框架的三大核心概念。首先，故事情节是话语联盟的核心，而央地话语联盟中故事情节的共享主要在中央和地方之间展开，并且在故事情节的构建上存在着清晰的叙事分工。中央负责为叙事提供整体的框架，包括确定试点叙事的方向、边界、范围和主体构架。地方更多负责细节的填充和整合，具体表现为通过具体的案例、经验和数据论证框架中的对应部分。故事情节是话语联盟形成和产生影响的关键和纽带。共享着故事情节的话语联盟是具体的央地互动的话语产品，并影响着特定的话语实践。由此，故事情节是整个研究的落脚点和出发点。其次，央地话语联盟的另一关键是话语权力的分配机制。既有话语联盟因为权力的对称性，其背后往往存在着所谓“话语霸权的竞争”。但在央地关系下，话语联盟的支配权天然由中央所掌控。不过，地方也并非完全服从于中央的话语，而是基于分权垄断了部分的解释权。具体而言，中央支配着挑选、解释和组合故事情节的话语秩序。话语秩序具有一种结构性的力量，进而在为某些语言阐释留出可能性的同时将其他的可能性排除在外。由此，中央通过控制话语秩序，实现对不同地方的试点故事进行选择、阐释和整合。与此同时，地方掌握着转译的权力，从而保证了地方政府在试点叙事中的解释灵活性和多元性。所谓的“转译”是指行动者为征召和联合其他行动者而按照利益、逻辑和价值观等对于语言对象的解释。地方通过转译获得中央的注意力，争取试点的合法性以及生产多元政策知识的更多可能性。由此，央地话语联盟也是观察央地互动的重要视角。再次，央地话语联盟最终旨在推动政策系统中的话语实践与话语循环。基于试点周期的不同阶段，央地之间形成了不同的话语联盟，进而周期性地推动着特定政策的实践。在这个过程中，地方更多借助话语联盟获得某种被中央首肯的身份，如改革者、示范者，以此扩大特定试点经验的实用合法性，从而，当央地联盟关系较薄弱时，话语仅局限于结构化。而中央则在话语联盟中负责主导话语的权威性，并侧重于知识的最终认定，从而，当央地联盟关系紧密时，话语更容易获得更高级别的制度化。由此，话语循环中的不同话语实践是央地话语联盟的最终指向。最后，话语联盟、话语互动和话语循环三者依靠着故事情节的中介机制，形成了一种两两互构关系。一方面，故事情节中渗透着权力的影响，又进一步建构着政策的实践；另一方面，话语叙事又是具体实践的一种反映，并转而为互动中的权力博弈提供了争夺的对象。在既有话语联盟的研究中，更加强调话语霸权的影响，以及话语联盟对于话语实践的推动，本文亦旨在研究话语互动如何驱动话语联盟并影响话语实践。三、研究设计与研究方法（一）政策领域与案例：国家自主创新示范区在研究对象上，本文选择科技政策领域的国家自主创新示范区(以下简称“示范区”)进行分析。作为我国科技体制改革的先行先试区，示范区的设立目标是通过试点以推广国家或地方的科技政策，促进高新技术产业的发展，并引领区域经济转型。示范区的设立以地区的高新区为基础，由科技部批复认定。就功能性质而言，示范区强调对相关科技政策的先行先试和示范引领。首先，多个开创性政策的试验发生在示范区范围内，如基于中关村经验的科技成果权属改革。另外，示范区的批复并非一蹴而就，而是经历了从2009年到2022年的八轮批复。因此，其建设过程能充分揭示长政策周期下试验与示范的话语过程。（二）样本选择与数据收集根据图1的分析框架，本文的分析思路和数据需求如下：第一，从央地共识性的故事情节入手，发现央地话语联盟的主要类型；第二，通过各种政策文本与话语联盟的叙事比较，发现不同话语联盟影响政策制定的过程与情况；第三，通过地方叙事与央地共识性叙事的差别，发现央地互动的过程与情况。据此，结合既有话语研究中的数据收集标准，本文选择了三类话语文本作为数据分析的对象。第一类，以《人民日报》的报道文本作为分析央地话语联盟类型的样本。就话语的角度而言，《人民日报》能够较好呈现央地之间的话语互动与联结。一方面，《人民日报》有关地方的报道往往基于常驻记者的供稿和筛选，具有自下而上的性质；另一方面，作为中国共产党委员会机关报，《人民日报》代表中央部委传递精神，能够较为精准地反映中央对“示范区”故事的偏好。因而，《人民日报》能够反映央地共识性的故事情节，且因其权威性反映着联盟中话语的结构化情况。本文收集了2009—2020年间发表在《人民日报》上的相关报道，共计347篇作为样本。第二类，以中央和各地的政策文件作为分析话语实践的样本，并通过与《人民日报》的话语比较，发现话语联盟对于政策过程的影响。政策文本反映了政府的正式话语实践，被认为是一种典型的话语的制度化。考虑到示范区的试点内容丰富多样，而政策文本主要用以支撑实践影响的分析，本文主要选择了两类典型的政策进行收集，即自上而下的科技成果权属改革和自下而上的区域合作，最终收集到各类政策文本，共计273份作为样本。第三类，以典型示范区的地方日报作为分析地方叙事的样本，并通过与《人民日报》的话语比较，发现央地互动的情况。地方日报反映着地方对于试点的自我陈述和转译，是地方宣传试点经验，展示示范效应和吸引外界注意的重要话语形式。本文针对研究中所发现的四类话语联盟的类型，分别选择了四个典型的示范区，即中关村、张江、重庆和兰白示范区作为样本对象展开数据收集。最终，分别通过《北京日报》《解放日报》《重庆日报》《兰州日报》和《白银日报》收集到相关报道共计856篇作为样本。（三）数据分析：话语网络分析本文采用近年来在话语联盟研究中被较常使用的话语网络分析进行具体的数据分析。该方法结合了类属为基础的话语内容分析和社会网络分析，可以被视作从政策网络分析到话语结构层面的一种拓展。具体而言，分析流程如下：(1)通过编码处理原始数据，形成概念类属和故事情节框架；(2)借助网络分析工具对话语及其网络进行定量分析；(3)结合网络数据和故事情节框架呈现分析结果。需要说明的是，话语网络分析主要用于《人民日报》和五份地方日报的分析。主要因为话语网络分析的优势在于析出文本的话语结构和故事情节的细节，而本文使用政策文本进行分析的目的在于发现某一话语联盟影响具体政策实践的情况，如其对于相关政策工具的改进和更新等，而不考虑整体政策叙事中的结构和全部细节。因此，基于本文的研究目的，政策文本的分析将主要作为话语联盟叙事对于现实政策影响的支撑证据使用。在数据编码上，首先针对各意义群落逐个编码以形成尝试性类属。即基于自然呈现的原则，通过对话语中的信息进行提取、归纳与比较，最终形成尝试性类属211个，然后对尝试性类属进行二次编码以形成概念类属。目的在于对数据进行整合和合并，同时排除一级编码中与研究主题并不相干的尝试性类属，最终形成概念类属95个。最后，基于概念类属中故事情节的分布特征和规律，进一步构建了阐释叙事模式的故事情节框架(见表1)。该框架包含了中央和各个示范区在叙事过程中主要的故事情节的类型，并分为两个维度，八个象限。维度1是对政策取向的区分，反映着示范区的议题属性和政策特征，包括以经济为导向和以科技为导向的叙事。维度2是对试验与示范的叙事划分，反映着故事情节的叙事内容、方向和边界。其中试点政策又分为开创性试点与继承性试点两类。前者主要是某些示范区主导和首创的试点；后者是继承其他示范区试点内容的再创新或者是继承上一轮高新区试点中政策工具的再优化。而示范情况包括抽象性叙事和具体性叙事，其中抽象性叙事不涉及细节，更多是评价、判断和感情的表达，意味着对试点身份的一种定性；而具体性叙事，涉及大量具体内容和细节，更多是对事情的陈述和描述，是对试点效果的一种支撑。在话语网络的构建上，本研究以文章篇目和类属概念所组成的二模矩阵为基本数据结构，首先提取出不同示范区的文本，并记录每条文本的时间，最后把各个示范区的二模矩阵单独处理成共现矩阵。尽管文本主体来源相对一致，网络间不可比的问题相对较少，但由于本研究主体相对较多，且同一报纸对于不同主体的报道可能存在因注意力而导致的数量差异，本文选择通过二模网络的列模，用频次构造共现矩阵以对不同主体进行解读与比较。本文对各示范区构成的网络中的节点，测量了点度中心度、中间中心度以及频次。四、故事情节与话语联盟类型本部分从故事情节入手，借助《人民日报》的话语，发现示范区建设中的各类话语联盟类型。故事情节的叙事是区分话语联盟的核心，具有相似故事情节特征的行动者可以被视为同一话语联盟的成员。本文发现，存在着四类话语联盟的类型：引领型、探索型、继承型和推广型。下文将通过与中央话语的比较，进一步说明四类话语联盟的特征。（一）中央话语：科技导向的经验整合在央地话语联盟中，中央通过框架的建构，限定试点经验、成效和影响等相关叙事的方向、逻辑、边界和范围。四种话语联盟的身份，实际上是不同的示范区在框架的细节填充过程中，通过与中央话语框架的不同部分共享而形成。话语网络分析反映出中央话语中明确的科技导向。从表2可以发现：第一，中央将叙事框架的核心界定在科技部所关注的科技体制改革方面的内容。一方面，中央指定了主要的科技类改革试点，包括

介张惠，广州大学公共管理学院教授；李英祥，山东大学政治学与公共管理学院研究助理；邹彤彤，北京航空航天大学公共管理学院研究助理。摘

摘要“弱马拉大车”是小组政治的另一面向。对T区安委办的研究发现，其弱马身份根植于T区安委会“聚中有散”的权力结构，即办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果，高层领导的挂帅效应消减于科层叙事，牵头部门的实际地位与职责定位倒挂等现象制约了小组办的条块协调能力。对此，T区安委办发展出了刚柔相济的权力策略（高位推进、审慎威慑、渐进追踪、身份强调）。将协调策略置于任务情境中审视，发现任务情境与策略的权力类型呈模糊搭配关系；而与策略的权力用法呈偏好搭配关系，即偏好刚性用权以应对难度和风险均较高的任务情境，偏好柔性用权以回应难度和风险较低或不确定的任务情境。这两种搭配关系是任务完成逻辑中权力复制机制和“效率—合作”权衡机制的产物。本研究在一定程度上实现了小组政治在研究的对象、面向和焦点上的进阶。作者简介齐晨然，南京师范大学公共管理学院政治学专业博士研究生，研究方向为地方政府治理和应急管理陆亚娜（通讯作者），南京师范大学公共管理学院教授、博士生导师，南京师范大学公共管理学院社会组织与社会治理研究所所长，南京市城市治理委员会第二、第三届公众委员（2019—2022），研究方向为应急管理和社会治理文章结构一、“弱马拉大车”：小组政治的另一面向二、文献述评与研究设计（一）文献述评（二）研究设计三、小组办何以弱势：T区安委会“中轴”权力的聚散效应（一）办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果（二）高层领导的挂帅效应消减于科层叙事（三）牵头部门的实际地位与职责定位倒挂四、“弱马以何拉大车”：权力视野中的T区安委办条块协调策略（一）条块协调策略：一个权力分析框架（二）T区安委办的条块协调策略：基于四个案例的呈现五、小组办“弱马拉大车”的情境条件和机制分析（一）情境条件：任务风险和任务难度（二）生成机制：任务完成中的权力复制机制和“效率—合作”权衡机制六、结论与讨论一、“弱马拉大车”：小组政治的另一面向小组治大国。领导小组作为中国国家治理的关键技术性机制颇受学界重视。然而，既有文献对领导小组的学理投射似乎略显窄化：一方面，作为小组核心要素之一的小组办公室（简称“小组办”）鲜有学者问津；另一方面，多数研究围绕“集中力量办大事”等话语塑造了小组“有力的条块协调者”的形象，且多关注机制层面的小组条块协调行为。实际上，小组办作为小组政治的枢纽，在很大程度上影响着小组的条块协调效果；同时，领导小组条块协调难的可能性依然存在，小组仍须努力、灵活地协调条块。因此，小组政治研究有必要实现从小组向小组办的研究对象进阶，从“有力的条块协调者”向“努力的条块协调者”的研究面向进阶，从协调机制向协调策略的研究焦点进阶。而这三点均可从一个有趣的组织现象中得到阐发：小组办的“弱马拉大车”现象。在深入探讨该现象前，需对小组办的概念和类型有一个整体把握，以便确定本文研究对象的类型，保证研究的聚焦度和边界性；也利于挖掘组织类型背后的权力含量，为分析研究对象的“弱马”身份做出铺垫。小组由领导成员、成员单位和办事机构三部分组成，小组办作为小组的办事机构，担负文件起草、政策阐释、统筹协调、核查督办、实地调研等工作。在分类上，由于关于小组办的研究较少且小组办是小组的一部分，因此本文参考一部分小组类型的文献。如表1所示，小组办的类型由级别、职责、设置方式、运作基础、存在时限、协调跨度以及设置关系等多维度构成。在组织类型的权力含量上，由于权力被假定为对行为体的控制，因此通常而言，那些级别低、虚体运作、协调跨度小、权责自属的小组办权力较弱。它们因身处科层末端而权责倒挂；管理者与管理对象比例失衡而管理幅度受限；较难横向整合跨系统的治理资源而协调能力有限；缺少“上家”和“下家”而较难通过上下对口向上承接和向下辐射权力。此外，鉴于现实的复杂性，某些类型小组办的强弱需要综合判断。比如，就存在时限而言，在“大事要事设小组”的小组设立逻辑下，无论是临时型、阶段型还是常设型的小组办，它们成立之初一般都因为所处理事务的紧迫性和重要性而具有一定的权力，但随着事情的解决、升级或国家大政方针的变迁等诸多原因，小组办的权力可能消亡、衰减、维持或增加，此时其权力强弱就需要具体分析；又如从设置方式上看，单独设置无疑彰显了小组办的重要性，但依托正式序列机构或与其他部门“一个机构两块牌子”的小组办，其强弱则要依据所在条块的强弱判断，而后者则受诸如在当地社会经济发展中的作用、上级领导重视程度、历史传统、部门领导强势程度、参与组织决策程度、为其他部门处理不确定性的能力、对问题的不可替代性和工作流程的中心性等多重因素影响，因此需要综合判断其权力地位。以上分析为辨别小组办强弱提供了一个大致的思考方向。在本文中，“弱马拉大车”指权力较弱的T区安全生产委员会办公室（简称“T区安委办”）以权力策略克服自身弱势地位、完成任务的组织运作现象。T区安委办是依托T区应急管理局（简称“T局”）的实体化常设机构，负有统筹全区安全生产工作的职责，在纵向上上下同构。初看来，T区安委办似乎与“弱马”关系不大，比如实体化运作能使其在协调相关部门过程中具有较高的权威性。之所以称其为“弱马”，是因为其在一些关键权力指标上处于弱势，尤其是T局在部门间的实际地位较低。从理论上看，不掌握事权、财权、项目审批权等权力的弱势部门，由于资源和能力等局限而难以赋权小组办；从调研上看，该因素也是众多调研对象强烈反映的。当然，T区安委办“弱马”身份的成因复杂，第三部分将详细分析。

编者按现有关于绩效信息公开的研究大多聚焦于政府机构，实际上，在很多时候，政府更多地扮演管制者的角色，企业、非营利组织等作为被管制者直接提供公共服务。与服务质量相关的信息不仅反映了被管制组织的绩效，背后更反映了政府绩效，那么此类信息是否会影响官僚行为？影响机制为何？本期海外版块为大家带来了2023年4月2日发表在Public

摘要数字技术应用是政府体制机制创新的重要动力。在技术与组织关系维度，已有研究或基于“技术决定论”主张数字技术对科层组织的激进影响，或基于“科层规制论”强调科层惯性对数字技术效应的制约。浙江省“三张清单”数字化改革的案例显示，数字技术应用与科层组织形态之间呈现动态的双向互构关系。数字技术应用通过对政府需求、流程规范、权力关系的三重嵌入，在赋能政府的同时引发其内部运行的调适难题，政府因而寻求体制机制创新予以应对，形成“由横到纵”的政府平台化与“调适性协同”的协作矩阵两种新型组织形态。同时，政府组织形态变迁也对数字技术应用产生反作用，体现为对技术深度应用环境与动力的重构。这一研究发现为理解数字时代技术与组织的关系提供了新的理论解释。作者介绍郁建兴，浙江工商大学党委书记，浙江大学社会治理研究院院长。周幸钰，浙江大学公共管理学院博士研究生。文章结构一、问题的提出：数字赋能的循环论证二、文献回顾三、分析框架与研究方法（一）分析框架：数字技术应用与科层组织形态（二）研究方法四、案例分析：浙江省“三张清单”数字化改革（一）案例简介（二）案例分析1.技术应用：数字技术嵌入与组织张力的产生2.组织变革：数字技术激活体制机制创新3.组织的反作用：体制机制创新后的数字技术应用五、结论与讨论一、问题的提出：数字赋能的循环论证技术赋能是数字时代的典型特征。在全面推进国家治理现代化的当下，数字技术应用被视为提升国家治理能力的重要手段。对于作为国家治理重要主体的政府而言，数字技术不仅帮助其重构外部的治理能力，还完善其内部的决策与行政过程。当前，学界对数字政府的研究多关注数字技术应用与政府治理能力提升之间的相关性，进而得出“数字技术应用能力越强，政府治理能力越强”的结论。然而，这一结论常常陷入循环论证的陷阱之中。事实上，具有更强治理能力的政府往往具备更丰富的技术与资金资源、更完善的制度环境以及更强烈的意愿在治理中使用数字技术，也自然地具备了更强的数字技术应用能力。因此，相关研究在论证中便容易陷入“以果推因”的困境。摆脱这一循环论证陷阱的关键，在于跳出单一的“赋能”思维，基于数字技术对政府更全面、更深刻的影响，探寻数字技术影响政府治理能力的因果机制。数字技术应用引发的政府体制机制变革是探寻数字技术效应的关键。数字技术不但能够赋能政府，而且可能带来政府制度规则与组织形态的变化。近年来，北京、上海、广东等地推进“接诉即办”“一网通办”“一网统管”等改革，在数字技术应用中强化了政府跨地域、跨层级、跨部门的联动，证明了数字技术能够在比工具性赋能更深刻的体制机制层面改造政府，提升其治理能力。浙江省“三张清单”改革尤其如此。“三张清单”是指重大需求清单、重大多跨场景清单、重大改革清单，是浙江省数字化改革的逻辑主线。自2021年以来，“三张清单”改革已经成功进行三次系统性迭代升级，完成了141项重大应用落地。与此同时，浙江省搭建立体化的省级创新平台，构建适应数字技术应用的部门协作制度，体现出数字技术具有推动政府体制机制系统性创新的强大动力。当然，我们也观察到，数字技术应用下的政府组织变革并不必然是一个正向过程，各地数字政府建设中“面子工程”、形式主义、官僚主义等改革乱象屡出不绝，科层组织根深蒂固的组织形态对数字技术的应用效能也会产生反向作用。那么，数字技术与科层组织互动的真实形态究竟是什么？二者之间如何不断调适以最终实现政府组织形态的创新？这又会对政府治理能力产生何种影响？基于上述问题，本文尝试构建一个分析框架，以数字政府建设的真实案例，来理解数字化改革中数字技术与科层组织的互动关系，并探究数字政府创新体制机制并实现善治的逻辑。对这一问题的回答，不仅能够为理解数字时代技术与组织的关系提供一种新的理论解释，还有利于揭示数字政府转型的内在机理，为国家治理现代化进程中的科层组织变革提供新思路。二、文献回顾技术赋能是数字技术应用于科层组织的原初目标，是数字技术效应的初级阶段。已有关于数字赋能的研究已经汗牛充栋，充分揭示了数字技术对政府的全方位赋能效应。然而，赋能始终只是“硬币的一面”。已有研究发现，数字赋能具有限度与不稳定性，数字技术应用既有可能赋能政府治理，也有可能受到科层体制惯性的干扰，出现科层规制、智能官僚主义等现象。更严重的后果，则是被官僚体制所裹挟，成为地方政府强化权力约束的工具，使技术效应走向预期的反面。为了探究这一现象背后的成因，对数字赋能的研究应当与更深层次的组织变革联系起来。体制机制创新是数字技术效应的深层阶段，也是降低数字赋能不稳定性的关键。政府数字化转型涉及政府设施、人员、协调方式等要素的变化，这一过程必然会面临数字新形态与组织既有形态之间的张力。已有研究普遍认为，数字技术的大规模、深度应用会改变既有组织形态，带来政府体制机制的变革。然而，围绕着这种变革发生的概率与强度，已有研究却走向了不同脉络的思考：一脉研究关注技术对组织的改造，认为数字技术的引入会给科层组织带来激烈变化，其中以帕特里克·邓利维的“数字时代治理”（Digital

作者简介彭云，中国行政管理学会助理研究员白晨，中国人民大学劳动与人事学院副教授冯猛（通讯作者），上海师范大学哲学与法政学院教授摘要党的十八大以来，在一些重大经济社会政策制定中，发挥主导作用的行为主体呈现出由国家部委向全局性行政部门转变的新变化。本文通过构建“交互式统筹决策”模型，并结合对“证照分离”改革过程的深度调查，描述和分析这一结构性变化带来的决策新趋势。研究表明，交互式统筹决策呼应建立国内统一大市场的宏观需求，通过转换政策制定主体、设定互动程序，增强中央政府、国家部委、地方政府间的横纵交互，在官僚体制内实现了更大范围、更长链条的决策统筹。加强政策统筹，看似决策权上收中央，实则有效提升了特定政策领域地方政府对部委的谈判能力，央地互动显现出“全局—条—块”关系的新型互动模式，这亦可能成为中央加强改革系统集成、推动部门协同高效的一种政府决策新趋势。文章结构一、问题提出二、文献回顾三、交互式统筹决策的理论模型（一）基本内涵（二）交互式统筹决策过程的特点（三）发生情境及支持条件四、经验案例：“证照分离”改革的政策历程（一）地方主导阶段（2015年12月-2018年1月）（二）部委主导阶段（2018年2月-9月）（三）全局性行政部门主导阶段（2018年10月-至今）五、“证照分离”改革决策中的互动与统筹（一）国务院成立统筹机构（二）“地方点菜”——省级政府提出改革诉求（三）中央协调部门与部委会商（四）“中央端菜”——统筹基础上确定政策方案（五）新方案正式出台六、结论与讨论1

编者按当前有关政府间协作的研究主要强调组织重构和数据共享。政府即平台(GaaP)这一理念近年来已在全球得到广泛认可，但却面临实践遇阻的窘境。因此，本期海外版块为大家带来2022年8月发表在Review

acquisition）、知识转移（knowledge

作者简介刘祖云，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事乡村治理及行政伦理研究；巫丽君，南京农业大学公共管理学院博士研究生，浙江工业大学之江学院副教授；摘要“乡村技术治理”是一个全新的命题，理解这一命题，需要三个视角。从其本质来看，它倡导运用“科学管理”塑造乡村治理体制，依托“专家群体”增强乡村治理能力，借助“治理技术”提升乡村治理效能；从其价值指向来看，它强调以“科学管理原则”解构“经验管理”，以“专业治理”提升乡村治理的质量，通过“治理工具的技术化”提高治理效能；从其实践举措来看，它需要推动“技术下乡”，促进“技术赋能”，以达到“技术赋权”的最终目的。文章章节一、本质追问：何为乡村技术治理？（一）运用“科学管理”塑造乡村治理体制（二）依托“专家群体”增强乡村治理能力（三）借助“治理技术”提升乡村治理效能二、价值追问：乡村技术治理意义何在？（一）以“科学管理原则”解构“经验管理”（二）以“专业治理”提升乡村治理的质量（三）通过“治理工具的技术化”提高治理效能三、实践追问：乡村技术治理如何推进？（一）乡村技术治理需要推动“技术下乡”（二）乡村技术治理需要强化“技术赋能”（三）乡村技术治理需要实现“技术赋权”所谓“乡村技术治理”，是指通过“技术下乡”与“技术赋能”等手段与措施，让技术与乡村的各种资源及要素相结合，即让现代技术作用于乡村社会及管理，在推动乡村技术变革的基础上，提升乡村治理的效果与绩效，以实现乡村治理体系和治理能力的现代化。目前，学术界对于乡村技术治理这一议题已开始关注。比如，乡村技术治理通过“技术赋能”能够提升治理的精准化、科学化、透明化，并提升乡村治理的“绩效”，促进乡村治理体系现代化。但是，对于乡村技术治理，学者们在进行积极的理论建构之余，也存在着为乡村技术治理的“异化”而担忧的一些观点。因此，如何从理论上厘清“乡村技术治理”的这一命题与概念，本文将从三个维度出发，力图识别乡村技术治理的本质内涵、价值定位及其实践路径，以期能为推进乡村治理体系和治理能力现代化这一目标提供理论启发。一、本质追问:何为乡村技术治理？

编者按韧性和信号是目前公共管理学界中的两个新兴热点研究问题，地方政府如何提升他们在预算中的韧性并如何用语言表述他们对于韧性的关注？地方政府信誉评估与其释放的韧性信号之间是否有关联？本期海外板块为大家带来2023年最新发表于Journal

镇人大工作人员在电话中告知该创新早已经成为制度固定下来，实际上也是在委婉告诉我们创新没有什么变化。当然这得益于在创新发起之初，为了能够让创新在每届政府之间持续传递，进行的建章立制操作。2007

摘要既有研究时常观察、分析有组织的利益相关者与政府之间的治理互动过程，却相对忽略了政府内外部行动者的分散性及其对政策变迁产生的影响。聚焦广东省从药品零加成到医用耗材零加成的政策过程发现，分散化的行动者主要通过“碎片化”政策反馈机制来推动政策变迁。在广东省的医疗控费过程中，公立医院除了诉诸正式的行政沟通，主要根据差异化的资源效应和非正式关系来寻求利益和观点表达。而政府内部的不同行动者则根据部门立场和经验来对公立医院反馈的相关问题进行“碎片化”再解释。“碎片化”政策反馈确保了分散化行动者的多元目标、价值和利益能够嵌入政策变迁过程。但由于分散化行动者互动的“等级导向”以及改革的政绩考核要求，它只能构成一种“弱”修正机制，对地方卫生政策的目标和工具进行微调。文章从“以行动者为中心”的制度主义视角丰富了政策反馈的理论研究，并尝试结合中国的行政体制特征，解释医疗控费政策渐进式改革的形成和困境。文章结构一、问题的提出二、理论基础与分析框架

摘要政策试点已被广泛视为中国特色的治理模式之一，是解释“中国奇迹”的关键所在。然而，既有研究主要从政策试点的发生机制、推广逻辑和知识生产等视角来解析试点中政府的运作过程，并未对中央通过选择差异化政策工具来推进政策试点给予足够的关注。从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，论文区分了中央推进政策试点的四类政策工具：指令型、激励型、诱导型与自主型。进而，论文构建了政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架，运用定性比较分析法，对中央发起的20个试点案例进行深入分析，揭示差异化政策工具选择的生成机理。研究发现，中央选择何种类型的政策工具受试点内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，主要呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的逻辑。其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，权威压力凸显中央对政策工具的总体控制。研究丰富了对中国政策试点机制和试点差异化推进方式的解释，对政策试点的科学设计也具有启示：围绕政策试点目标的达成，政策试点的推进需要根据试点目标群体、政策属性和政策环境特征选择与之相匹配的政策工具。作者简介李强彬，四川大学公共管理学院教授、博士生导师；支广东，四川大学公共管理学院博士研究生；李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授。文章结构一、问题的提出二、现有研究回顾与新的研究切口（一）现有研究回顾（二）新的研究切口三、分析框架建构（一）基于中央干预程度－地方自主性调适的政策工具类型阐释（二）政策试点推进中政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架1．政策属性与政策工具选择2．政策环境与政策工具选择四、研究设计（一）研究方法（二）案例选择（三）变量设计与操作化条件变量结果变量五、结果分析（一）单个条件变量的必要性分析（二）多个条件耦合的组态分析六、结论与讨论（一）主要结论（二）延伸讨论（三）研究启示（四）局限与不足01问题的提出“政策试点”是极具中国特色的标识性知识凝练与话语表达，这种以“摸着石头过河”为特征的治理风格在我国经济社会发展中起着重要作用，被认为是创造“中国奇迹”的关键密钥。时至今日，政策试点在我国诸多领域的政策形成过程中都发挥出了作为“排头兵”的作用与价值，学界对政策试点的阐释也形成了丰硕的研究成果。大量研究聚焦于政策试点的发生机制上，着重通过试点运行过程来透视中国的政治过程和政府运作逻辑，代表性的解释框架有：“分级制政策试验”，“双轨制政策试验”，“竞争申请制”，“吸纳－辐射”过程模型，以及“众创试验”，等等。遗憾的是，尽管既有研究对政策试点发生机制与推广逻辑的解释较为丰富，但对推进试点的政策工具选择问题讨论不足。尤其对中央干预和调控地方行为的具体工具选择及其解释缺乏关注。在我国政治体系结构中，面对改革和发展中的新问题、新目标，中央经常成为政策试点的发起者，以授权、命令、指导、直接干预等手段介入地方运作，通过各种途径来控制试点的范围、方向、时机、速度和形式，或“深度参与”到政策试点的整个过程中，或采取观察式、旁观式的“不干预”立场。不难发现，中央对不同政策试点的干预程度不尽相同。实质上，不同的干预程度反映了中央运用差异化的政策工具来调控试点过程。因此，对于政策试点的有效推进，需要追问：中央干预试点的程度及其相应政策工具选择主要受哪些因素影响？这些影响因素是如何作用于政策工具选择的？回答上述问题，一方面有利于廓清政策试点推进中差异化政策工具选择的迷思，另一方面也有助于政策试点的科学设计。02现有研究回顾与新的研究切口（一）现有研究回顾梳理已有文献，有关政策试点推进方式和政策试点中政策工具选择的研究主要集中在三个方面。一是遵循传统路径，从央地互动模式来阐述试点的推进过程。这一路径下，形成了三种不同的代表性观点。第一种观点认为中国的试点推进依赖自上而下的“分级制政策试验”，强调试点是中央政府有意设计的产物，其过程深受中央的控制与引导。在具体方式上，中央主要通过行政命令、直接干预、过程监管等方式介入地方政府的试点运作过程，实现对试点地区工作的参与和指导。第二种观点认为中国的分权结构给予地方较大的自主权，政策试点往往通过自下而上的“试验－认可”框架来推进。因治理需求和治理任务的需要，中央授权地方通过自选动作和自主创新进行因地适宜的试点，以此激活地方积极性。试验首先在地方发起，等取得良好绩效后，自下而上寻求中央的认可与肯定，进而将地方性知识吸纳进国家政策。第三种观点在中央控制与地方自主之间寻求平衡，以“中央选择性控制的试验”和“双轨制政策试验”为代表，认为在政策试点推进中，中央并非完全干预和参与试点过程，也并非完全放任，而是有选择性地进行控制。比如政治改革领域的政策工具是清晰的，经济发展领域的政策工具是模糊的。综而言之，中央对试点的干预程度和地方对试点的自主性选择是政策试点中的一对基本关系，中央通常以不同的政策工具来干预和控制试点推进过程。二是关注特定试点情境中不同的推进模式和推进策略。就推进模式而言，在中央推动力和地方竞争力两个基本因素的交互作用下，形成争取、指定、追认、自发四种类型。寻找恰适的政策工具是政策试点的目标之一，政策工具内部效度与外部效度的具体情境也会产生示范、扩面、择优、综合的不同模式。就推进策略而言，在不同情境下有不同的组合方式。一项关于“留守儿童社会政策试点”的研究指出，中央会选择差异化的政策工具来推进试点。在前试点阶段以“政策信号释放”和“弱行政指令”为主，试点执行中以“强行政指令”为主，后试点阶段则在“强行政指令”的基础上增加“政治激励”手段。在“智慧城市试点”推进过程中，前期以“自主探索”为主，后期则主要依赖于中央的“制度诱导”工具。由此可知，在政策试点的不同阶段，中央干预试点的程度及其相应的政策工具选择存在显著差异且可能具有不同的行为逻辑。三是聚焦于试点推进中具体政策工具的运用。工具主义研究者们试图通过开发具有不同特征的政策工具，为试点的有效推进提供完备的工具箱。比如，有研究发现，在市域社会治理现代化试点推进中，不同地区会选择差异化的工具来实现试点目标，在基础型、创新型、协同型、激励型四类工具选择上各有侧重。此外，有学者通过对“环境立法试点”的研究发现规制型工具呈现出“中央控制的试验”特征；激励型工具呈现出“地方自治的试验”特征；自愿型工具兼具二者的特性，呈现出“央地共治的试验”特征。归结起来，政策试点推进中，基于不同政策工具类型的应用研究揭示出了中央与地方之间的互动模式。（二）新的研究切口文献回顾表明，已有研究从不同面向关注到了中央在推进不同的政策试点中选择差异化政策工具的问题。但是，囿于研究方法的局限，单一的案例研究无法细致揭示中央在不同领域的政策试点中为何干预程度不同，也并未揭示差异化政策工具选择的内在机理。在不同的政策目标和政策内容下，推进政策试点的工具选择必然受到多种因素的影响。因此，既有研究有待拓展的空间是：第一，央地互动论的探讨多以中国政治过程和政策过程来解构不同层级政府间的互动策略，中央的授权、放权与地方的自主权是贯穿政策试点过程的两条主线；但既有研究缺少对政策试点推进中中央干预程度(强弱)与地方自主性程度(强弱)之间关联与匹配的解释，尤其缺乏从政策工具的角度对两者互动匹配后形成的调适结果进行类型学意义上的归纳。第二，对于具体情境下政策试点推进模式和推进策略的讨论，并未明晰中央为何会选择不同的政策工具来推进试点，就差异化政策工具选择背后的缘由缺乏系统性的分析。第三，关于具体政策工具的应用研究虽然建构了不同的工具类型，但亦未涉及中央干预政策试点的强弱程度及其相应政策工具选择差异的形成机制，而这正是本研究致力于探究的核心问题。不管是中央发起的试点还是地方的自主试点，其过程都会涉及如何推进(执行)的问题，尤其是选择何种政策工具来推进的问题。从政策设计理论来看，政策工具是政策设计的关键要素，政策工具对于政策试点的目标实现与结果达成尤为关键。而设计一项政策的重点在于工具选择背后的逻辑依据，包括政策工具的特性以及工具如何改变目标群体的行为预期。基于以上考量，本文从政策工具切入，在央地关系下从中央干预程度与地方自主性的调适匹配来类型化政策试点推进中的政策工具，以政策工具类别勾连央地关系，并创新性地从政策属性和政策环境两个方面建构政策工具选择的分析框架。从组态视角对试点推进中差异化政策工具选择的复杂因果进行解析，以识别中央在推进政策试点中的行为逻辑。03分析框架建构（一）基于中央干预程度－地方自主性调适的政策工具类型阐释从央地关系的分析视域出发，本文试图构建政策试点推进中的政策工具类型，进而回答中央的政策工具选择为何不同。之所以选择中央和地方两个维度，主要是基于两个方面的考虑。首先，在政治体系层面，我国的治理过程和政策实践依赖于中央的顶层设计，突出党中央对国家和社会统揽全局的优势。映射在政策安排上，表现为从中央至地方自上而下“统－总－分”的政策结构，总体上显示以顶层设计为主、顶层设计与地方探索相结合的政策风格。在中国情境下，尤其是中央发起的试点自身带有政治属性与行政干预基因，试点并不是放任自流地反复试验，或者允许随心所欲扩大政策范围。相反，试点始终处于分级制结构中，地方的分层对接以服务中央主导的权力秩序为出发点和归宿。通过对不同领域与不同内容政策试点推进工具的考察，可以依托试点场域窥探央地关系特征。其次，就政策工具本身而言，作为调控手段，差异化的政策工具是中央干预程度强弱与地方自主性强弱的直观体现，不同的工具选择形塑不同的央地互动模式。在这个意义上，中央干预程度、地方自主性与政策工具有内在的一致性。作为政策试点的发起者，中央通常会制定某项试点的总体规划。试点的目标、内容、推进、考核、评估、验收等均以政策设计方案的方式体现出来，并以政策文件的形式传达给试点执行主体。以中央干预试点的强弱为政策工具选择的测量指标，可以将其区分为“强干预”“弱干预”两种类型，在程度上有“完全干预”“较多干预”“较少干预”“没有干预”四种。相应地，地方的自主性则有“弱自主”“强自主”两种类型，在程度上有“很弱”“较弱”“较强”“很强”四种。从中国的实践场域出发，地方自主性是相对中央干预程度来界定的，解释效力来源于中央权威的规定性和约束力。中央干预程度影响地方自主性的强弱，是自上而下的单向负相关调适关系，不存在中央干预与地方自主性都强或中央干预与地方自主性都弱的情况，从而匹配形成四种基本的政策工具类型，具体如表1所示。其中，自主型工具指代中央没有干预，而地方政府自主性很强。通常，中央主要发挥政策倡导与宣传功能，地方政府可以结合自身实际情况，选择执行或不执行制定主体的政策倡导。诱导型工具指代中央较少干预，地方政府自主性较强。多数时候，中央扮演催生者角色，不直接提供支持与帮助，而是通过提供信息、政策、资源，以及以权力下放等形式来让地方政府有能力完成任务或采取特定行动。激励型工具指代中央较多干预，地方政府自主性较弱。意味着中央通过直接或间接性干预(主要以实质性物质奖励为基础)，诱导地方政府执行特定政策或者鼓励其采取某些行为。指令型工具指代中央完全干预，地方政府自主性很弱。意味着中央基于正当权威，在限定情况下允许、禁止或要求地方政府必须履行某些职责和采取特定行动。（二）政策试点推进中政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架公共政策学家马特兰德指出，特定的政策工具选择会受到政策议题特征与议题属性的影响。针对一些冲突性与模糊性较强的议题，决策者可考虑通过选择实验设计等推动政策执行。同时，一些学者也认识到政策工具的选择要“适配于”特定的环境因素。只有将政策工具更好地嵌入到特定的环境中，才能最大程度发挥其应有效能。基于此，本文整合两种研究取向，着重从政策属性(policy

编者按数字化和网络治理是目前公共管理学界的两个热点话题，数字政府为各类非国家行为主体提供了更加便捷的参与渠道，从而构建起更加有效、丰富的治理网络。然而，政府数字化改革真的推动了公共行政向网络治理范式转变吗？以各主体协作为主旋律的网络治理范式是对现实的写照还是未实现的理想？本期海外板块为大家带来2023年最新发表于Governance的A

作者简介王红梅，中央财经大学政府管理学院教授，博士生导师，博士；石银凤（通讯作者），中央财经大学政府管理学院博士研究生；郭小倩，中央财经大学政府管理学院硕士研究生。摘要突发公共卫生事件的复杂性、动态性和不确定性给应急管理合作提出了更高的要求，因此构建和优化跨部门合作网络对于有效应对公共卫生事件具有重要意义。本文基于2020年新冠肺炎疫情期间武汉市疫情防控应急组织间关系数据，利用社会网络分析方法，融合非常态和常态两种社会形态，全面剖析重大突发公共卫生事件应急合作网络的演化情况及绩效差异。研究结果表明，具有相似组织属性的组织之间更易建立合作关系，形成复杂的合作网络；但非常态应急合作网络与常态化应急合作网络之间存在显著差异，且非常态应急合作网络的整体绩效更高。基于此，科学高效的应急管理需要兼顾非常态应急和常态化防控，依据应急情境的变化，协调不同阶段的重点任务及涉及的组织，并把组织间紧密的依赖关系作为维持组织信任、推动资源共享和信息交流的功能鲁棒，进一步探索提升应急合作网络有效性的可行路径。文章结构一、引言二、文献综述（一）应急管理合作（二）应急合作网络（三）应急合作网络绩效三、研究框架和研究假设（一）研究框架构建（二）研究假设（三）研究设计1、研究对象2、研究方法3、数据收集与处理四、数据测量与结果分析（一）应急合作网络的演化1、应急合作网络的描述性分析2、应急合作网络的聚类分析3、应急合作网络的核心—边缘分析（二）应急合作网络绩效的测量1、应急合作网络整体测度2、应急合作网络绩效比较五、研究结论一、引言伴随着经济社会的快速发展，中国公共安全形势日益严峻，非典型肺炎疫情、甲型H1N1流感疫情、新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件接踵而至，不仅严重威胁人民群众的生命安全和身体健康，影响经济发展、社会稳定和政治安定，也对政府应急管理提出了严峻挑战。重大突发公共卫生事件往往“牵一发而动全身”，各类风险交织并进行“跨地域、跨领域、跨时域”的跨域演化，使得跨部门合作成为应急管理的必然选择。2020年初突发的新冠肺炎疫情为检视应急管理合作成效提供了机会窗口。在中央疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的统筹下，各地区各部门履职尽责，社会各方面全力支持，有效推动疫情防控阻击战取得重大战略成果，这充分体现了中国在重大突发公共卫生事件应急管理方面的强大能力，但同时也暴露出一些值得探究的问题。例如，在疫情防控初期，各类无序、失调和混乱现象时有发生，特别是企业力量和社会力量在组织参与方面分散无序。随着国内疫情得到有效控制，疫情防控呈现一种常态化发展趋势，但受应急组织间界限不清晰、权责不对等、关系不顺畅的限制，部分组织（如地方财政部门、各类慈善组织）在疫情防控中常面临是否参与，以及如何（有效）参与等集体行动困境。在应急管理跨部门协调合作中，组织间合作网络应运而生，而网络分析作为揭示组织间互动关系过程及结果，有效应对风险复杂化新趋势的重要途径，已成为解决应急管理跨部门合作问题的关键。但是，人类与病毒的抗争过程漫长复杂，防控成效并非取决于朝夕之间。纵观重大突发公共卫生事件发生发展的历程，其应急管理应是全过程动态管理，非常态应急与常态化防控不可偏废，两者的衔接有序将在很大程度上影响应急资源和信息等要素的整合，并决定应急合作的结果。那么，在重大突发公共卫生事件应急管理由非常态转向常态的过程中，应急合作网络会呈现何种结构性演化特征？这些特征会对网络成员的合作行为产生何种影响？应急合作网络的有效性又会如何？为回应上述问题，本文基于复杂网络的视角，以2020年新冠肺炎疫情期间武汉市疫情防控相关文本资料为基础，全面剖析应急合作网络由非常态到常态化阶段的结构演化特征，并以应急预案为支撑材料建立目标网络，系统评估应急合作网络的整体绩效，以期从危机事件应对中总结经验教训，指出应急合作方面的短板与不足，并将其拓展到其他同类型事件当中，为政府构建跨部门应急合作长效机制提供理论和现实依据。二、文献综述（一）应急管理合作突发公共卫生事件的危害和影响伴随现代化、城市化的推进而显著增大，给应急管理工作带来了巨大的挑战，跨部门合作作为解决复杂公共问题的重要途径日益成为国内外学者关注的焦点。应急管理合作的根源在于突发事件自身的特殊性和科层制运作的低效或失效，僵化、迟缓的科层组织与突发事件的高度不确定性之间存在内生矛盾，仅靠政府部门或特定部门均无法实现预期的管理目标，还应结合情境因素对多元分化的组织进行动态重构。基于Bryson等的跨部门合作模型，Comfort和Kapucu通过分析不同组织在信息沟通和资源共建共享方面建立的合作关系，证实了跨越组织边界的多部门合作对于应对重大突发事件的重要作用。Simo和Bies的研究表明，跨部门合作在突发事件应对中能够创造更大的公共价值，弥补单一部门应对不足的缺陷，同时他们也强调非政府组织在政府应急管理中的突出地位。除非常态下的应急管理外，Nohrstedt还指出，无论是横向合作还是纵向合作，对常规性应急管理都是必要的，合作行为能够影响合作效率和结果。为使应急管控维持在合理限度内，颜烨针对政府、市场、社会三大主体的各自功能和作用，构建“应急环节-常态系统”多元协同框架。尽管当前基于应急合作的重要性、合作方式、合作效率等方面的探讨不少，但对于跨界应急管理合作问题却涉及较少。（二）应急合作网络随着应急管理主体多元化程度的提升和互动效率的提高，合作结构由简单的组织关系转向复杂的动态网络关系，这使得网络分析开始成为一种重要的分析视角和方法。目前，应急合作网络研究主要包括两个层面:（1）宏观层面——聚焦应急合作网络随时间变化的趋势。Kapucu等以2004年佛罗里达州四级飓风为分析案例，收集四次飓风相关的新闻和事故报告材料，研究结果表明这四个应急合作网络结构的相似性程度极高；Chen等通过比较汶川、玉树、芦山和鲁甸四次重大地震灾害，尝试构建与之对应的复杂适应性网络，证实了应急合作网络是时变系统这一重要命题；Jung等利用韩国在2012年台风前后的数据，揭示出灾难发生后组织间应急合作网络的动态结构，同时验证了合作网络趋于演变为共享风险而非独立风险的假设。（2）微观层面——聚焦应急合作网络内部的结构关系。康伟等通过对政府和非政府组织在公共危机应对中的合作网络进行量化分析得出，节点属性影响组织在网络中的位置、作用及其行为选择；Kapucu和Hu分别考察了应急管理中的情感网络、备灾网络和救灾网络，并运用QAP分析方法探讨了三个网络中不同组织之间的多重关系，结果表明应急合作网络之间存在结构性关联；基于结构逻辑的已有研究成果，孔静静和韩传峰从应急组织属性挖掘组织合作的微观机制，通过选取命令传递、信息沟通和资源流动三个维度，深入剖析了应急组织体系的网络结构及网络之间的交互作用。（三）应急合作网络绩效传统的绩效测量方法侧重于单个组织的任务完成情况，而应急管理的结果是多元主体协同共治的产物，网络绩效可能更适用于评估协作型应急管理成效。应急合作网络的整体绩效是多类型、多层次组织间关系综合作用的结果。Mandell和Keast依据网络结构的稳定性和主体间沟通的有效性，对合作、协作和协同三种网络形态进行区分，提出了两阶段网络绩效评估方法。Kapucu和Garayev以佛罗里达州两个不同的大都市县为例，采用回归分析和网络分析方法，系统评估了纵向和横向合作网络的有效性。Hu等通过把正式备灾计划的合作网络作为目标绩效，将其与实际的响应网络进行比较后发现，应急响应网络的参与组织数量更多，不同组织在网络中的位置和影响力与计划网络之间存在较大差异。Kapucu和Demiroz将计划网络与实际网络的一致性程度作为评估网络绩效的关键，利用网络中心性度量指标进一步探究网络绩效的动态变化，结果表明9·11事件和卡特里娜飓风事件的实际网络绩效与计划网络绩效之间均存在一定差距。此外，关于应急合作结果的测量已从单一结果指标转向多维网络结果指标，对合作网络的质量、网络的持续性以及网络韧性等方面的研究正在不断拓展和深化。综上，目前国内外学者在突发事件应急合作机制、合作网络以及网络绩效等方面已取得了较大的研究进展，但应急合作网络的动态演化分析仍较为有限，且研究多局限于描述性分析，而较少从整体层面分析应急合作网络的有效性；在突发事件类型上，以自然灾害和事故灾难为主，对于重大突发公共卫生事件的探讨相对匮乏。本文可能的边际贡献主要包括:一是聚焦于重大突发公共卫生事件应急合作的探讨，尝试构建涵盖政府组织、非政府组织、企业组织及社会公众等多元利益相关主体的应急合作网络；二是兼顾网络结构的静态特征与动态演变，从非常态和常态动态融合的视角深度剖析应急合作网络结构的演化情况，揭示出突发公共卫生事件应急合作的演变规律及合作过程中可能存在的问题；三是通过将网络分析结果与网络有效性有机结合起来，系统全面地评估应急合作网络的整体绩效，为突发公共卫生事件应急合作模式创新和路径优化提供一定的参考。三、研究框架和研究假设（一）研究框架构建根据文献综述可知，应急管理合作网络是跨越组织边界的多个部门，为应对单一部门难以处置的危机事件或常态紧急事件，通过参与、协调和互动过程形成的更具灵活性和适应性的复杂组织网络。合作型网络的有效性取决于网络参与者之间的信任关系和紧密联系，这使得聚焦于单个组织绩效的传统评估方法不能准确衡量应急管理结果，而以组织参与者的共同努力和依存关系为核心的网络绩效分析方法行之有效。然而，重大突发公共卫生事件是在由常态到非常态再到常态的动态演变中螺旋发展，其应急管理需要兼顾非常态和常态化两种体制，重视非常态应急和常态化防控两个阶段的衔接融合，才能实现合作效能的最大化。因此，本研究从非常态和常态两种社会基本形态出发，融合借鉴网络组织理论和复杂适应系统理论，建立“合作-网络-行为-绩效”的四阶段重大突发公共卫生事件应急合作研究框架。重大突发公共卫生事件应急合作是一个贯穿事前、事中和事后全过程的动态闭环链。如图1所示（图中双线箭头表示四个阶段的整体作用方向；单线箭头表示不同阶段内部要素间的互动情况；虚线箭头表示网络结构性和中心性的作用机理），在危机事件或常态性紧急事件发生时，跨部门应急管理协调联动过程将产生一种维持组织间信任和相互依赖关系的内在驱动力，满足高效应急组织的现实需求，加速组织间权力、信息和资源等要素在合作网络内部的“流通”；随着网络规模和密度等结构性特征逐渐凸显，网络整体的结构效应进一步催生出强大的外部策动力，影响和决定网络成员的合作行为，形成特有的网络运作模式，并通过网络节点的中心度值，表征多种行为选择导向下的应急合作网络绩效；最后，基于应急合作网络绩效评估的反馈结果，进一步调整和优化应急管理跨部门合作机制，切实提升应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。（二）研究假设在重大突发公共卫生事件应急合作理论分析框架的基础上，本研究围绕应急管理跨部门合作过程，从合作关系、网络结构和网络绩效三个层面提出相关研究假设。现代应急管理的本质是整合性和协调性，即有效整合并协调多元主体优势资源。政府、企业组织和社会组织作为突发公共卫生事件应对的关键力量，各级政府及其职能部门之间有着紧密且稳定的联系，但与企业、红十字会、慈善组织等外部组织之间的联系却较为稀疏。结合同质性理论，组织属性的相似性会促使行动者选择与其具有一致政策偏好和战略行为的合作伙伴，以降低合作风险，提升合作效果。对此，Song等利用2015年首尔应急管理调查数据验证了同质化对组织间合作的影响，结果表明政治同质性越高，组织间合作的可能性越大。Comfort的研究也得出，具有相似组织属性的组织可通过合作共享形成组织凝聚力，从而增进组织信任，持续深化组织间的合作关系。因此，本文提出如下假设：假设1：组织的性质、级别和职责等属性越相似，在公共卫生应急管理中越容易建立合作关系。根据“风险-突发事件-危机”的演化连续体理论，重大突发公共卫生事件的演化过程伴随常态化的风险和非常态化的危机，临时性的非常态管理往往难以应对高度不确定性的极端事件，需要在多主体合作的基础上确保非常态与常态两种形态之间的转化和衔接。基于Feiock的制度性集体行动框架，在突发公共卫生事件发生后，不充分的应急响应作为一种“外部驱动力”试图调整或改变已有的合作结构，与组织之外的其他组织寻求更广泛的合作，在实现组织利益最大化的过程中提升应急管理成效。结合资源依赖理论和一般交换理论，当突发公共卫生事件的应对超出单个组织能力时，组织将努力与其他组织在信息、设备、人员及物资等方面建立合作关系，而处于核心地位的组织（如国务院、国家卫健委）可凭借自身资源优势，吸引更多相关组织参与到应急管理中，协同应对系统性的复杂公共问题。多主体、全体系的“大应急管理”能够迅速将各种资源充分有效地调动起来，及时处置影响公共安全的各类突发事件，进而推动应急管理步入常态化新阶段。但突发公共卫生事件的复杂性和不确定性更高，其常态化防控不等同于完全正常状态下的管理，而是内外风险持续存在状态下，局部应急处置与常态化精准防控相结合的应急管理。已有对常规性应急管理的研究表明，科层制是常态化应急管理的主要组织结构，各类风险问题在常规组织框架下采用分门别类、各负其责的方式得到有序解决。结合公共物品理论和集体行动理论，权力和信息等资源一般需经由上级组织后才能传递至下级组织，同一组织会同时受到多个上级组织的指挥和控制，并通过协调互动过程形成一种交叉式合作关系。因此，本文提出如下假设：假设2：在突发公共卫生事件发生后，非常态应急合作网络的组织间关系具有分散性特点，任务相近的应急组织间互动更频繁，并存在核心-边缘结构。假设3：在突发公共卫生事件的威胁和危害得到基本控制后，常态化应急合作网络的组织集聚程度更高，信息传递路径缩短，并存在结构洞。应急合作网络是跨越组织边界的多部门协作网络，常被认为是对个体、组织以及社会均有重要价值的新型跨界组织模式。但也有研究指出，跨部门合作不一定带来绩效的改善，好的绩效需要组织网络具备有效沟通和紧密协作的能力，并通过组织间信任形成相对稳固的共生共存关系。随着现代风险社会的到来，突发性事件的应对和处置难度逐步增大，如何吸纳所有利益相关方的参与成为提高网络有效性的重要推手。一个高效的合作网络的结构性特征通常体现在三个方面:组织信任与承诺、联结强度以及适应性变革。从绩效层面来看，结构性差异是造成绩效差距的内生性力量，网络规模的大小和网络连接的紧密程度，可通过影响合作行为和合作方式而对网络绩效产生重要影响。因此，本文提出如下假设：假设4：突发公共卫生事件应急合作网络的规模和密度等结构性特征越明显，其网络有效性就越高。(三）研究设计1、研究对象当前，新冠肺炎疫情仍在各国各地区持续蔓延，病毒还在人群中借由接触网络传播扩散。武汉市通过采取最全面严格的管控措施，落实分层分区差异化防控策略，率先推动防控工作由应急性超常规防控向常态化防控转变，并取得决定性成果，这不仅为全国实施平战结合条件下的防控策略积累宝贵经验，也为完善全球公共卫生治理体系、提升全球卫生治理能力提供中国方案。为此，本文以2020年武汉市应对新冠肺炎疫情为例展开研究。2020年初，新冠肺炎疫情在国内发生后，国家卫健委当即成立疫情应对处置领导小组，并派出国家工作组和专家组赶赴武汉，湖北省、武汉市及各区县相继成立疫情防控指挥部，各类企业和社会组织积极参与到疫情防控中。跨地域、跨领域、跨时域的跨域性重大突发公共卫生事件的应对，需要依赖于政府、企业和社会组织等多元主体的通力合作。本文的研究对象即政府、非政府组织、企业组织和社会公众为实现疫情防控目标而协调互动形成的应急合作网络，网络成员具体包括国家、湖北省和武汉市相关政府部门，慈善组织、基金会、红十字会等非政府组织，中国移动、中国邮政、华为、阿里巴巴等各类企业组织，以及投身疫情防控的广大人民群众。2、研究方法重大突发公共卫生事件应急管理是政府、非政府组织、企业组织和社会公众等多主体协调合作的过程，主体间交互合作形成复杂的网络结构关系，任一主体的行为均会对网络中其他主体的合作行为产生重要影响，并最终作用于合作网络的整体绩效。由于这类关系数据的各个观测值之间相互影响，不满足“变量相互独立”的统计学假设，传统OLS或GLM等多元统计分析方法不能准确测量关系数据。社会网络分析是以社会网络资料为研究基础，可以处理那些通过一定的变量或数值反映出来的关系数据及其结构，为解决日益复杂的公共危机管理问题提供一种新的理论视角和分析方法。本研究借助Gephi和Ucinet两种网络分析工具，深入探讨应急合作网络的结构演化及绩效差异。此外，传统的绩效评估侧重于单个组织，以个体绩效来反映应急管理整体绩效的评估方法必将是失效的。鉴于此，本文参照由Kapucu和Demiroz提出的网络绩效测量方法，把网络中心度（点度中心度、中间中心度、接近中心度、特征向量中心度）作为关键绩效评估指标，基于应急预案内容建立应急合作的目标网络，并将其作为网络绩效评估的重要标准，系统比较目标状态与实际状态下的网络绩效差异，从而科学评估应急合作网络的有效性。3、数据收集与处理应急处置网络和应急预案网络相关数据的获取均采用多源信息采集方法。基于对非常态和常态划分标准的探讨，本研究根据武汉市疫情防控指挥部关于暂时关闭机场、火车站离汉通道的通告，把2020年1月23日作为应急处置的起始点；根据武汉市正式解除离汉通道管控措施的通告，把2020年4月8日作为“非常态应急”和“常态化防控”的分界点。因此，非常态阶段的数据搜索限定在2020年1月23日至4月7日，常态化阶段的数据搜索限定在2020年4月8日至12月31日，检索的关键词为“武汉疫情防控”。应急组织间关系数据主要源于:各级政府及其相关部门的官方网站、官方微博，中国红十字会、湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会等非政府官方网站，以及新华网、人民网、中国新闻网等网站相关新闻报道。在此基础上，对初始数据进行逐条逐句阅读，剔除无实质性内容和高度重复的数据资料，最终共保留174条有效信息数据。此外，应急预案相关数据主要通过整理国家和地方层面突发公共卫生事件应急预案相关文本材料来获取，具体包括《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《突发公共卫生事件应急条例》《湖北省突发公共事件总体应急预案》《湖北省突发公共卫生事件应急预案》《武汉市突发事件总体应急预案》《武汉市突发公共卫生事件应急预案》《江汉区突发公共卫生事件应急预案》等。在数据编码与处理方面，使用内容分析法全面解析各类信息数据，将政府、非政府组织、企业组织及社会公众作为合作网络中的行动者，把权力、信息和资源等要素的流动视为网络中行动者的联系。例如，依据中国政府网站1月31日“按照应急管理部调令，国家粮食和物资储备局组织中央救灾物资武汉储备库向湖北省紧急调运3000顶帐篷、2万床棉被、2万件棉大衣等中央救灾物资”的新闻报道，建立应急管理部与国家粮食和物资储备局的合作关系。在完成数据编码后，结合跨部门互动情况建立邻接矩阵，若两组织间存在直接的合作关系，则矩阵中两组织相交位置的数值记为“1”；反之，则矩阵中两组织相交位置的数值记为“0”。基于上述文本编码分析过程，非常态应急阶段共梳理出90个节点组织，其中有185对节点存在直接联系；常态化防控阶段共梳理出69个节点组织，其中有86对节点存在直接联系；应急预案层面共梳理出59个节点组织，其中有95对节点存在直接联系。四、数据测量与结果分析（一）应急合作网络的演化1、应急合作网络的描述性分析将筛选整理后的节点数据集分别导入Gephi

份完整的问卷。规划编制阶段——2014年9月至2016年7月。在第二阶段，工作组组织了一系列公众参与活动，来收集公众的反馈，同时进行城市可持续发展的公众宣传和教育。例如，土地与规划部门在

作者简介蒙克，清华大学公共管理学院副教授，博士生导师；魏必，清华大学公共管理学院博士研究生。文章结构一、何为“时间盲区”：反思传统的定性比较分析二、“时间盲区”的根源与后果三、应对“时间盲区”：动态性QCA方法的类型与应用（一）应对理论构建中的静态性问题（二）应对理论构建中的理论不饱和问题（三）应对实证检验中的样本时间选取与非稳健组态问题四、结论：找回中国公共管理研究的“时间”维度摘要揭示国家治理和公共管理的中国式现代化道路，我们的研究方法需要考虑为这一道路带来重要独特性的“时间”维度。然而，当前在公共管理研究中得到广泛应用的定性比较分析（QCA）方法，往往存在“时间盲区”问题，即缺乏对时间维度的考察，从而忽视了时间对条件组态的影响。本文指出，“时间盲区”根源于传统

-作者简介-孙志建，博士，上海行政学院公共管理教研部副教授；耿佳皓，上海行政学院公共管理教研部硕士研究生。摘要公共管理敏捷革命并非效率革命，而是治理数字化转型阶段政府治理能级升维。敏捷治理以在敏捷性中捍卫可治理性为使命。依据可治理性寻求之进路（制度或技术）与机理（确定性或灵活性），可将敏捷治理实践划分为“制度创新-确定性寻求型”“制度创新-灵活性寻求型”“技术赋能-确定性寻求型”以及“技术赋能-灵活性寻求型”等四种类型。基于交叉案例研究发现，作为系统工程，公共管理敏捷革命是全要素、全周期、全方位敏捷的产物，强调以贯通政府敏捷与社会敏捷为方法。理想形态的城市敏捷治理体系构建需以平台化运作为基础，有机黏合并支撑起“想要敏捷”“能够敏捷”以及“必须敏捷”等完备要素体系，并以控制论为指导，将有效的反馈控制循环植入其中，确保城市治理体系以灵活迭代的方式保持持续敏捷。文章结构一、问题的提出二、在敏捷性中捍卫可治理性：敏捷治理的兴起及其使命三、数字时代公共管理敏捷革命：一项交叉案例研究

摘要党的十八大以来，我国贫困治理体系呈现出中央统筹规划、地方因地制宜相结合的特征，促进了经济增长和民生保障的相互协调。现有研究从不同角度解释中国的脱贫奇迹以及相应的治理机制，无论在哪种机制下，地方官员在治理实践中一直扮演着十分重要的角色。论文将中国精准扶贫、脱贫攻坚作为实证研究背景，通过分析2012-2018年1948个县级行政单位的1733位县委书记的履历和辖区社会经济匹配数据，考察地方官员更替如何塑造中国贫困治理绩效。论文进一步探究区域经济、官僚政治情境与官员更替的交互效应，并考察官员更替对县级政府财政支出的影响，验证了地方官员影响贫困治理政策连续性的逻辑。研究发现：（1）县级官员更替引发扶贫政策不连续，对辖区贫困治理带来负面影响，长期频繁的官员更替则会产生长期的负面影响。（2）官员更替的影响在距离中心城市近、农业经济比重高的县更为明显。继任官员由外省调入时会放大该负面效应，由本县提拔时该负面效应不再显著；离任官员落马会放大该负面效应，获得提拔时该负面效应不再显著。（3）地方财政是官员更替影响治理绩效的作用渠道。研究为理解扶贫等社会政策领域地方治理绩效的来源拓展了新的理论思路，为优化官员人事管理机制提供了政策启示。作者简介杜娟，华东师范大学公共管理学院副教授；朱旭峰，通讯作者，清华大学公共管理学院教授。文章结构一、引言二、文献综述（一）贫困治理的三种理论解释（二）政策连续性和相关理论解释三、理论分析与研究假说（一）官员更替、政策连续性与贫困治理（二）区域经济对官员变更与贫困治理关系的影响（三）官僚政治对官员变更与贫困治理关系的影响四、数据来源与变量设计（一）数据来源（二）变量设计五、贫困县脱贫的实证分析（一）模型设计（二）实证结果（三）官员更替影响脱贫进程的机制分析六、结论1引言改革开放四十年以来，地方政府以前所未有的主体角色参与到经济社会建设中，推动着中国经济社会蓬勃发展。在治理实践层面，中央的制度安排创造了相应的制度环境，引导和激励着地方干部在一定范围内发挥自主性。中央和地方两个积极性的发挥，无疑是中国能够在经济增长中实现脱贫成就的重要推动因素。党的十八大以来，中央将脱贫攻坚作为第一民生工程摆在治国理政的突出位置，对地方脱贫摘帽的时间做出统一部署规划，并通过权责下放、绩效考核等一系列制度，调动地方政府参与脱贫攻坚工作的积极性和创造性。在中央顶层设计和激励下，各级地方政府因地制宜开展政策实践，采取的减贫实践丰富异常，扶贫模式创新层出不穷。与此同时，全国各地方脱贫的进程并非整齐划一，而是表现出差异性，表现为各个地区推进速度和程度不同，乃至同一个地区的不同县市之间差异很大。为何地方政府的治理绩效存在差异？地方政府及其官员在贫困治理过程中起到了什么作用？尝试解释中国脱贫奇迹的学者们将目光投向中国丰富的治理现实，推动着国家治理理论向前发展，但仍遗留了一些未解问题。首先，中国不同地区的致贫原因、经济基础、自然地理禀赋各异，现有研究结论在多大程度上捕捉到了地方政府在贫困治理实践中的一般性规律尚未可知。在实证方面，既有研究往往选择个别时段、个别地方的贫困村或贫困县作为研究对象，尚未对中国所有贫困地区的贫困治理绩效的形成机制做出系统性的量化分析，也未能对具有中国特色的治理体制特性如何塑造地方政府及其官员的政策执行模式做出系统性的解释。其次，尚未有研究从地方官员更替这一中观视角出发对地方贫困治理实践和绩效的差异进行系统性、历时性的分析。事实上，地方政府官员是在既定治理体系下实现治理技术选择的关键环节。在政策执行过程中地方官员因地制宜，使得治理技术随时间变化和地区不同而产生差异，政策能否持久、稳定地执行，很大程度上取决于地方官员的偏好和意志。脱贫攻坚时期，县级政府被赋予更多的自主权，县级官员的角色变得更加突出。与此同时，中央制定了“不脱贫不调离”“提拔不离岗”等责任到人的人事制度安排，促使脱贫攻坚时期地方官员的行为逻辑发生改变。因而，解释贫困治理绩效的关键在于分析中国央地分权的治理制度安排下地方官员的动机和行为模式。官员更替研究的重点是治理体制下的官员行为，对这一重点的准确把握有助于帮助我们实现对治理体制、治理技术和治理主体研究视角的整合，以期对政府治理的相关问题形成更为透彻的理解。本文提出以下问题：地方官员更替是否会影响其辖区的脱贫进程？如果有影响，具体影响机制可能是什么？为了回答上述问题，本文将中国特色的精准扶贫、脱贫攻坚时期的制度安排作为体制背景，基于“官员更替-扶贫政策连续性-贫困治理绩效”的理论逻辑，着重考察县级官员更替与贫困治理绩效的关系。本文以整个精准扶贫时期国家级贫困县的贫困治理历程为对象开展定量研究，对全国832个国家级贫困县先“戴帽”、后“摘帽”两阶段过程展开分析，以22个有扶贫任务省区的1948个县级行政单位为基础，构建起这批县级行政单位2012-2018年县委书记履历和辖区社会经济匹配数据，从实证层面识别国家级贫困县治理实践规律和影响因素。本文发现，官员更替对贫困治理带来负面影响，长期频繁的官员更替则会对贫困治理产生长期负面影响。同时，官员更替效应又受到区域经济特征、官员来源、官员流动去向的影响：官员更替的影响在远离经济中心城市、第一产业占比高的县更为明显；离任官员获提拔的情况下官员更替负面效应不再显著，落马则会放大该负面效应；继任官员由外省调入会放大该负面效应，由本县提拔时该负面效应不再显著。最后，机制分析表明，官员变更促使当年县级财政支出较上一年显著增加，从县级财政决策的视角佐证了本文基于扶贫政策连续性解释官员更替影响的理论逻辑。本文的主要贡献如下：首先，本文从中国特色治理体制下地方政府官员的行为模式出发，对央地互动视角下贫困治理绩效的形成机制进行理论框架的提炼，有助于增进对央地关系如何影响政府运行模式和治理绩效的理解。其次，提出并检验“官员更替-扶贫政策连续性-贫困治理绩效”的理论逻辑，为理解地方治理绩效的来源拓展了新的理论思路。通过系统地搜集贫困县脱贫时间和县级官员的履历数据，在控制可能的选择性偏误和贫困县摘帽的其他影响因素后，本研究系统考察了县级官员更替对其辖区贫困治理的影响及其作用机制，有助于深入地明晰政策连续性在地方贫困治理中的重要作用；本文的发现还有助于在未来的政策实践中通过科学的人事制度设计优化地方官员治理，提升政府治理效能，在经济社会发展和国家治理两个维度上具有重要价值。最后，贫困是关乎人类生活水平和福祉的全球性问题，不同国家都在面临经济发展、扶贫开发和社会公平等复杂治理目标的挑战，分析中国现行治理体制下的政策实践对解决全球性治理问题具有参考价值。2文献综述（一）贫困治理的三种理论解释解释中国脱贫奇迹的文献大致可以分为三类：第一类从治理体制的角度出发，研究地方官员治理贫困的政治激励；第二类从治理技术的角度来研究各类治理技术如何发挥减贫的功能；第三类则关注治理主体本身的特征和行动。许多学者试图从中国的治理体制出发来解释中国的扶贫过程与成效，此类观点又可以分为自上而下和自下而上两个脉络。自上而下的研究脉络主要关注国家正式制度和官僚体制背景。一些学者强调，以精准扶贫为代表的中国贫困治理是一种自上而下的国家力量主导的扶贫模式，党组织和政府体系通过科层体制统筹资源配置和传达行政命令，或是调节政府与市场的互动关系，从而实现减贫的政治议程，典型理论观点如“行政主导型扶贫治理”“有指挥的即兴发挥”“管理运动”“脱贫攻坚责任体系”。有研究者指出，中国的贫困治理建立在一种“强约束-强激励”的体制之上，在采取扶贫工作责任制度的同时，将“政治锦标赛”引入贫困治理领域，从而引发了“脱贫锦标赛”。自下而上的视角关注国家的正式制度和政策在基层实践中的实际运行状况。一种观点认为，精准扶贫背景下国家权力能够与乡村基层社会形成持续的互动，建立起乡村社会与现代治理之间的桥梁，正是这种“共栖”的协调发展令中国的贫困治理富有成效。另外一种观点则认为，象征国家治理能力的政府权力在嵌入农村基层治理的过程中，有可能遭到诸多要素的挑战，政策的实际效果可能因此千差万别。例如，有研究表明，无论自上而下的压力、监督和控制有多强，基层政府在行动逻辑和地方治理实践中总是具有相当的自由裁量权和自主性。在中央政策向下传递的过程中，也必然会出现管控能力的耗散，导致地方治理主体利用信息优势扭曲政策执行。许多研究者把中国各地减贫模式和减贫成效的差异归结为各地不同的治理技术。具体到中国地方政府，现有对治理技术的研究主要从两个维度展开：一是利用过程追踪等质性研究方法，探究某种具体治理技术形成的背景、原因和现实运作机制，代表性理论如“接点治理”、“复杂政策”。二是分析评估某种治理技术的应用（如电商进驻农村）对当地经济发展和社会福利的影响。诚然，治理体制和治理技术已成为解释中国脱贫奇迹的重要分析框架。作为在既定的体制下实现治理技术选择的关键环节，治理主体显然不应被忽视。地方官员在中国地方治理和地区发展的实践中一直扮演着十分关键的角色，在推动政策创新扩散、区域经济增长、发展民营经济、改善地方基础设施等方面都发挥着难以替代的重要作用。在贫困治理领域，学者们已经探究了第一书记、驻村帮扶工作队、大学生村干部等治理主体的特征，分析其治理能力的来源以及对治理实践的影响。（二）政策连续性和相关理论解释政策连续性（Policy

摘要新型城镇化背景下，农村村庄向城市社区转变的过程中产生了转型社区的过渡形态。转型社区面临传统性治理模式断裂、现代性治理体系尚未建立，居民关系重构，多元利益分配机制缺失等难题。复杂的治理情境下社区矛盾纠纷不断，传统纠纷化解手段失效，现代法治策

摘要应急管理协同机制优化是一个兼具理论与实践的问题。已有研究主要是从结构和程序两个方面对应急管理协同机制进行探讨。但从我国应急协同的实践角度来看，一直缺乏一个能够有效链接“结构”与“程序”的理论“抓手”作为分析框架。基于我国政府体系的现实结构，由“条块”特征而生成的纵横复合的政府职责体系可以作为分析应急管理困点生成及优化进路的理论框架。通过对南京市应急管理协同机制的深入调研，从职责失序、职责间隔、职责沉降与转移的方面归纳出应急管理协同的能力弱化、条件不足和资源不平衡等困点，并从政府职责视角阐析其生成原因。基于理论框架和调研结论，并结合政府职责在应急管理中的实践应用，从优化职责载体、职责规范、职责条件、职责效能、职责保障五个方面分别提出重构协同机构体系、推进协同制度规范、实行协同转换机制、建构协同评估体系和完善协同资源配置为主要内容的优化进路。作者介绍邱实，南京师范大学公共管理学院副教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员文章结构一、问题提出二、文献回顾

摘要2022年11月新一代人工智能技术ChatGPT的问世，引起了全球范围的强烈关注，也引发人们对技术带来挑战的忧思。就公共管理而言，以ChatGPT为代表的人工智能技术愈发成为驱动人类社会思维方式、组织架构和运作模式发生根本性变革、全方位重塑的引领力量，为其创新路径、重塑形态、推动发展提供了新的重大机遇。ChatGPT强大的语言处理能力可以极大促进政府组织间信息流通和合作，降低政府行政成本和提升公共管理的效率和效益，为数字政府建设带来了发展的契机，推动数字政府建设如智能化政民互动、智能化公共服务、科学化政府决策等，甚至引发政府的深层次改革。同时，ChatGPT的双刃效应也给公共管理带来巨大冲击和风险，让人们开始关注ChatGPT时代的制度重构与风险规制，思考如何合理管控ChatGPT的应用边界。在传统公共管理强调政府和市场关系的框架下，ChatGPT的运用面临公共价值失灵风险，对此有必要重构人工智能时代的公共价值失灵判断标准，针对其潜在风险提出对策。人类自身的道德问题、人类对高智能体的矛盾心态、公共生活的复杂性，也使ChatGPT为代表的聊天机器人面临道德性夭折的风险，对此应秉持人本主义，构建人工智能时代的价值规范。ChatGPT的应用及发展对劳动力的提质增量可能带来正面或负面的影响，对此应设计科学有效的政策，使人工智能促进社会进步、增进民众福祉，以维护劳动力的可持续发展。作者简介于文轩，厦门大学公共事务学院；马亮，中国人民大学公共管理学院；王佃利，山东大学政治学与公共管理学院；韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院；谢新水，首都师范大学管理学院；叶林，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院；文宏，华南理工大学公共管理学院、社会治理研究中心。文章结构ChatGPT与公共管理-于文轩

作者简介杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授，研究方向：基层治理、街头官僚、社会动员；章志涵，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：基层治理。摘要借鉴“决策一组织一环境”这一简明的分析框架，以基层网格化管理为切入点，文章分析了基层政府如何主动调整治理活动中多主体间的关系，在“职能部门协同”和“政府一社会协同”两种策略中做选择，实现分类协同。研究发现，当基层政府重视各类执法工作，强调以块分工，本地核心产业升级压力大时，更加侧重使用“职能部门协同”的网格模式；相对的，当基层政府重视公共服务工作，强调以条分工，本地产业与经济发展目标适配，更容易出现以“政府一社会协同”为主的网格模式。在实证分析的基础上，基于“专业化逻辑“控制逻辑”和“效率逻辑”，本文从整体上归纳出基层组织协同策略的调适模型。依托网格化管理的实践，解析基层协同治理策略的形成规律，有助于建构中国情境下的组织协同模型，理解基层政府的能动性及其对行政指令在地化具有的重要意义。文章结构一、问题的提出二、基层治理关系研究述评（一）基层治理关系建构的双重动因（二）基层治理关系的演进（三）网格：建构基层治理关系的新平台（四）文献评述与分析框架三、两类基层组织协同策略的实证表现（一）“政府一社会协同”下的网格模式（二）“职能部门协同”下的网格模式四、基层组织协同策略差异的成因分析（一）决策目标的影响（二）组织结构的差异（三）社会环境的影响五、建构可调适的方案一一中国基层组织协同策略的解释框架（一）组织协同策略的三类逻辑（二）组织协同策略的动态调适（三）组织协同策略调适的理论启示六、结论与反思01问题的提出2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。“组织协同”是实现基层治理目标的关键因素。从类型上看，基层政府可以主导两类不同的组织协同策略：其一是职能部门间协同，基层政府通过设立工作小组，整合不同职能部门的资源，围绕共同的行政目标开展治理活动；其二是与社会力量协同，通过赋予村、社区成员正式的行政身份和权限，建立起多元组织（政府、社区、企业、社会团体）间的协同关系，将政府公职人员与自治力量整编到统一的行动框架内，一同执行政策。直观上，两种协同模式各有侧重、相互补充，然而现实中，因时间、资源、注意力的有限性，以及受绩效和问责压力、在地化问题的影响，基层政府在开展网格化管理时，往往从两种协同模式中选择一个加以强化。一个值得关注的现象是，在同一县（区），地理位置、制度背景相近的镇街，网格化管理中的组织协同模式出现了显著差异，但不同的组织协同策略均能有效帮助基层政府实现本地的治理目标。本研究通过观察S市基层网格化管理工作，尝试梳理基层组织协同策略差异的表现，并指出可能的成因，为理解基层政府的能动性与调适能力提供思路。当前，网格化管理是基层治理的重要手段。网格化管理自2004年于北京市东城区创制以来，其应用范围不断扩展，从最初的风险防控、治安管理、综合执法，延伸到党建、环保、人口服务等领域。以“分格”在格”为核心理念的全要素网格化管理在全国推行。S市（地级市）是长三角城市群的重要成员，坐落于J省南部。为应对外来人口激增、农村征地动迁带来的社会问题，全市近年来持续创新基层管理服务网格化工作模式。在“基层整合审批、服务、执法力量”（以下简称“三整合”）改革的引导下，截至2020年8月，市建成了包含县区、镇街、村和社区的网格管理服务体系。研究者于2019—2020年数次赴S市，对63个镇街的网格化管理工作开展调查。在此期间，S市各镇街均处于“三整合”改革的深化和评估阶段，充分展现了差异化的网格样态，为研究基层组织协同策略提供了实证素材。本研究按照复制逻辑的要求，选择了组织协同策略存在显著差异的两组（共四个）典型镇街作为研究对象。02基层治理关系研究述评随着治理重心不断下移，处于行政体系末梢的基层政府持续地承接上级下派的任务与资源，社会治理的参与主体逐步从一元走向多元。公共服务过程中出现的资源浪费、信息不对称、逆向选择与道德风险等困境，常被认为是多主体协同缺失或协同模式发育不良的后果。为应对复杂、流变的治理难题，基层政府持续调整治理主体间的关系同，以规避科层制的弊端，适应公共事务管理的客观规律气探索理顺治理关系的策略，提高基层治理的协同效能，成为政府和学界共同关心的话题。（一）基层治理关系建构的双重动因理解基层治理关系建构的动因，可从增强决策权威和提高行政效能两类视角切入。在行政体系内部，注意力是一种稀缺资源。在特定领域配置注意力，协调行政组织间的关系，能够增强决策权威和行政控制。关键决策者的注意力配置成为诱发基层治理关系调整的重要动因，社区治理、环境治理、食品安监等多个领域的实证研究已经表明了这一点。当关键决策者（如“一把手”）调整了对某个行政任务的关注度，行政组织间的关系将发生变化，进而工作流程、时间分配和公共资源的供给方案也将随之改变。当决策者掌握了解读政策任务、分配事权、考核绩效、人事安排等诸多权力时，会依靠制度化的科层结构和适用的社会规范，协调各方力量一同落实任务，例如，使用专项整治的方式集中决策要素，治理空气污染、创建卫生城市，或通过“首长站台”的方式，在常规工作中改变一线工作人员在多项职能中的时间安排，将精力更多地用于上级领导重视、与绩效紧密挂钩的工作。简言之，集中注意力配置为核心的行政控制，通过增强决策权威塑造了治理活动中各个组织间的关系。

编者按规范研究是公共部门协同创新安排的主流研究范式，相较之下，实证研究不足使得我们对于公共部门仍缺乏系统性的认知和分类的原型。因此，本期海外版块为大家带来2023年2月发表在Public

中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员；高启栋，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士研究生。摘

摘要机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。什么因素决定了一个政府机构的变迁？我国政府机构变迁背后存在怎样的发生机制？在现有机构变迁解释的基础上，基于政策反馈理论补充了一个新的理解中国公共政策过程中政策反馈与机构变迁机制的分析框架。通过对新中国成立以来生育政策及其主管机构的变迁历程进行翔实的历史追踪分析，检验了上述分析框架的合理性与适用性。研究发现，从新中国成立至今，生育政策及其主管机构共发生6轮“互相强化变迁”和2轮“互相弱化变迁”。具体发生机制是，生育政策的政策设计和资源分配分别通过阐释效应和资源效应影响了主管机构的合法性（即决策者支持和民众满意）和能力（即行政层级、职能范围、人员编制和财政投入），导致了生育政策主管机构变迁（计生委、人口计生委、卫计委和卫健委）。政策主管机构变迁进而影响了下一时期的生育政策变迁。在此期间，决策者和民众对生育政策执行效果的学习效应导致了“互相强化变迁”阶段向“互相弱化变迁”阶段的彻底转变。因此，政策反馈与机构变迁的过程机制解释了生育政策与其主管机构之间的“趋势一致性”演变逻辑。综上，分析框架探索了政策与机构之间的相互作用关系，这有助于理解中国机构改革的动力机制和演变路径。作者简介张友浪，中国人民大学公共管理学院副教授、硕士生导师、首都发展与战略研究院研究员；王培杰，清华大学公共管理学院博士研究生。文章结构一、引言二、文献回顾三、分析框架：政策反馈与机构变迁的过程与机制四、研究方法与资料来源（一）研究方法与案例选择（二）数据收集与处理五、案例描述：生育政策及其主管机构的历史追踪（一）生育政策及其主管机构的变迁历程（二）生育政策的效果六、生育政策及其主管机构变迁的反馈过程分析（一）生育政策与其主管机构变迁的“强化”过程（新中国成立初期至2013年前后）（二）生育政策与其主管机构的“弱化”过程（2013年前后至今）七、结论与讨论1引言科学推进政府机构改革是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。新中国成立以来，为适应时代发展需要，我国共开展了十一次较大规模的机构改革。机构改革已成为完善中国特色社会主义制度体系的重要手段。大量相关研究成果总结了过往的实践经验，或者分析了政府在机构改革中“应该”做什么。然而，探讨我国机构变迁背后具体发生机制的研究仍然较少。什么因素决定了一个政府机构的出现、发展和消亡？我国机构变迁背后存在哪些规律和发生机制？回答上述问题不仅有助于学者们基于中国经验提炼出有关机构变迁的理论知识，也有助于为决策者在未来开展机构改革提供重要的科学指引。本文以政策反馈理论为突破口，重新审视我国机构变迁的发生机制。自1990年以来，政策反馈研究在国际上快速兴起，但基于中国经验的相关研究仍然较少。政策反馈理论强调，政策不仅是政治系统内诸要素相互作用的结果，也是塑造政治系统运行的重要原因。这为解释机构变迁提供了新的理论思路。本文基于政策反馈理论构建了一个崭新的框架以解释政策变迁导致机构变迁的过程与机制。该框架以政策反馈效应的两个核心解释机制“阐释效应”和“资源效应”为基础，引入决策者和民众的“学习效应”，分析了政策设计和资源分配对政府主管机构合法性和组织能力的影响，揭示了政策变迁与其主管机构变迁的相互作用过程。该框架进一步指出，随着决策者与民众对政策负面效果的深入学习，其政治偏好的转变会导致公共政策及其主管机构变迁趋势发生由“强化”向“弱化”的转变。为探索上述框架的适用性，本文搜集大量历史性政策文本与社会经济统计数据，基于新中国成立以来我国生育政策及其主管机构的变迁过程开展历史追踪分析。2文献回顾政府机构改革是我国全面深化体制机制改革的重要组成部分。广义的政府机构改革是指对行政管理体制、政府管理方式与管理机制的综合改革，泛指新中国成立以来的十一次重大政府机构改革；狭义的政府机构改革是指对某一具体的政府机构的设置、结构和职能的调整。学界已对中国政府机构改革历程做了大量回顾与反思，针对改革的问题、内容、特点、创新路径、演变逻辑与发展趋势等展开讨论。从研究视角来看，学界从新公共管理、变革管理、央地关系、条块关系等方面讨论了政府如何通过机构改革适应内外部环境变化；从研究阶段来看，学界围绕政府机构在不同时期面临的问题与挑战进行探讨。例如，政府在计划经济向市场经济转轨的过程中如何重塑与市场的关系；如何通过大部制改革解决日益突出的政府机构膨胀和行政效率低下的问题；如何通过“放管服”改革降低民众行政负担、激发市场主体活力和创新力；如何通过党政军民学一体化机构重塑适应新时代发展要求。总结上述讨论可以发现，影响政府机构变迁的因素主要包括如下四个方面：第一，党在机构变迁中发挥领导作用。不同时期党对政府机构职能的认识决定了中国政府机构变迁的进程与方向。第二，经济体制转型是推动机构变迁的基础性力量。从计划经济到社会主义市场经济，经济体制变革和发展水平提升持续推动政府机构变迁。第三，针对行政成本与公共服务绩效的综合考量是导致机构改革的直接原因。规模庞大的政府开支构成了巨大财政压力，优化机构设置成为现实需要。第四，新兴技术是促进机构变迁的关键因素。以互联网和大数据为代表的新技术冲击了原有机构的运行方式和价值理念。相对于现有文献，自20世纪90年代以来，在国际上快速兴起的政策反馈理论为解释我国机构变迁提供了新思路，即政策本身作为一种政治力量会影响机构变迁。政策反馈是指政策塑造政治环境中各参与者的态度、偏好和行为方式，进而影响未来决策的过程。目前，学者们主要从四个方面研究政策反馈效应。一是政策如何塑造民众的认知、态度和行为方式，如移民政策会影响民众对身份资格的认定，福利政策会影响民众对身份地位的理解。此外，在政策实施过程中获得知识、技能和关系网络的民众的政治参与能力也会显著提升。二是政策如何影响利益集团的产生、类别、目标和影响力。政策分配的成本和收益会影响团体的形成和发展。决策者经常通过提倡某些政策来动员盟友或抑制反对力量。三是政策如何影响问题认定和议程建立。已有政策会影响决策者和民众对问题的认知，即哪些问题值得引起关注并采取行动，从而影响政策议程的设置范围。四是政策如何影响政府治理形式。政策会塑造公共管理的关键要素，包括组织能力、结构、惯例、运行规则、文化和权威等。现有政策反馈研究仍然存在以下不足。一方面，国内学界针对政策反馈效应的研究仍然有限。截至2022年1月1日，根据中国知网的检索信息，应用政策反馈理论的核心期刊论文仅有几篇。尽管如此，郭磊等对基本养老保险政策影响企业员工年金参保率和缴费率的研究，以及郭跃提出的“工具-叙事-反馈”框架，都表明了应用政策反馈理论研究中国问题和解释中国现象的适用性和前景。另一方面，政策对政府机构变迁的反馈效应尚未得到揭示。政策影响机构变迁的路径是什么？反馈效应的具体发生机制又是什么？这些理论问题亟待进一步研究。因此，本研究旨在通过对现实发生的政策反馈效应进行总结和抽象，构建具有普遍适用性的分析框架，解析中国公共政策过程中政策变迁与机构变迁之间的互动关系。3分析框架：政策反馈与机构变迁的过程与机制本文构建了由三类主体（民众、决策者、政府机构）和两类效应（政策反馈效应和学习效应）组成的解释政策反馈与机构变迁的分析框架。其中，阐释效应和资源效应是政策反馈效应的具体发生机制。该框架将政策过程中的制定、执行、反馈、调整等环节与机构变迁过程中的合法性与能力变化结合起来，并引入决策者和民众的政策学习环节，从而综合地分析中国公共政策过程中的政策反馈与机构变迁过程。具体的发生机制如图1所示：新政策自制定起，其政策设计和资源分配通过阐释效应和资源效应增强政策主管机构的合法性和能力，推动机构变迁。接着，基于“路径依赖”和“官僚机构扩张本性”，合法性和能力增强的主管机构会推动政策的延续或扩展。进一步，调整后政策会再次通过阐释效应和资源效应影响机构变迁。与此同时，通过对不同阶段政策执行效果的政策学习，决策者和民众的态度会强化或逆转政策变迁与机构变迁的互动趋势。接下来，根据政策过程的阶段具体分析政策变迁与机构变迁之间的互动过程。政策制定过程主要包含政策设计和政策资源的分配。政策设计是对政策目标、规则和程序等方面的规划。具体来说，政策目标是决策者期望实现的结果，其内涵体现政策的价值和重要程度；程序和规则规定了政策执行方式。政策资源是指主管机构实施新政策所必需的权威资源、人力资源、经费资源和信息资源等。其中，权威资源是指政策主管机构依靠强制手段对政策对象进行管理的能力；人力资源包括公务员数量和质量两个方面，拥有足够数量且合格的公务员是保证政策有效执行的必要条件；经费资源是维持机构正常运行的物质基础；全面、准确和迅捷的信息资源是机构高效执行政策的基本条件。新政策自制定起，其政策设计和资源分配通过阐释效应和资源效应影响政策主管机构的合法性和能力。阐释效应是指政策通过传递信息和意义来塑造政策子系统内不同主体对主管机构的认识和态度的作用。一方面，就政策设计而言，政策目标的重要程度表明了决策者对政策主管机构的支持程度。政策目标的重要意义越突出，表明决策者对该项政策的重视程度也越高。政策规则和程序塑造了民众对于机构能力和管理权限的认知。规则和流程决定着民众参与政治过程的方式和所能发挥的作用，其合理性和合法性则影响了民众对机构行为的满意度。另一方面，资源分配也会影响民众对机构的认知和态度。例如，出于自利动机，负担更多而获益较少的民众会对政策持负面态度，进而降低对政策执行机构的满意度。因此，政策设计和资源分配通过阐释效应塑造了政策子系统内不同主体对机构的态度，而决策者与民众对政府机构的支持程度和满意程度则是影响其合法性的关键要素。资源效应是指政策通过将真实的成本或收益分配给政策主管机构来影响其政治参与能力的作用。新政策实施会引起政策资源的分配变化，这会增强或削弱政策主管机构的行政级别、管辖范围、人员编制和财政投入等。可见，政策资源分配通过资源效应塑造了机构能力的构成要素。出于官僚机构扩张的本性，如果主管机构的合法性和能力得到增强，那么因实施新政策产生的“收益递增”会促使机构遵循“路径依赖”，推动政策不断强化。接着，政策的延续或扩展会继续增强机构合法性和能力。最终，政策变迁与机构变迁会经历互相强化的过程。在政策执行过程中，决策者与民众还会主动进行政策学习。赫克罗（Heclo）的社会学习理论和霍尔（Hall）的政治学习理论都指出，公共政策中的学习机制是指决策者根据过往经验或新的外部信息调整政策目标或工具的有意识行动。普通民众也会基于个人经验和新的外部信息调整自己对政策的态度和看法。在学习效应中，如果政策执行效果是符合决策者期望的正面效果，那么，决策者会继续保留好的政策设计和政策工具，推动政策的延续或扩展。民众也会因提升的收益而对该政策拥有更高的满意度并表现出更多的支持。与此相反，如果随着时间推移，政策执行的负面效果越发凸显，或者政策执行产生的失败后果对现有政策设计和政策工具的合理性构成严重挑战，那么，决策者会推动现有政策发生根本性转变，促使政策缩减甚至终结。民众及其组成的各类社会力量基于自身利益也会对决策者施加压力。总之，决策者与民众经学习机制发生态度和偏好的转变，导致了旧政策的消亡和修正后的新政策的产生。随着政策设计和政策资源分配发生根本性调整，新的政策会再次通过反馈机制推动机构向变迁方向发生转变。一方面，由于政策目标、规则和程序的改变，新的政策设计通过阐释效应不断冲击原有政策设计塑造下的机构。对于无法适应新政策要求的原机构，决策者与民众对其支持度和满意度会不断降低。另一方面，被缩减甚至终结的原政策向原机构分配的政策资源会逐步减少直至消失，这又会通过资源效应导致原机构的行政层级、管辖范围、人员编制和财政投入的降低。因此，被弱化的政策再次通过阐释效应与资源效应弱化了机构的合法性和能力。接着，被弱化的机构也不再具备维持政策延续的影响力。于是，一个“政策弱化-机构弱化-政策再弱化”的反馈回路便形成。综上，阐释效应、资源效应和学习效应是影响政策变迁与机构变迁的核心作用机制。政策制定与政策调整中的政策设计和资源分配，通过阐释效应与资源效应，导致机构合法性和能力发生变化。决策者与民众在政策执行中经学习形成的态度反馈导致了政策合法性变化，从而进一步导致政策变迁与机构变迁。总之，本文构建的政策反馈与机构变迁的分析框架揭示了政策及其主管机构之间的反馈效应。4研究方法与资料来源（一）研究方法与案例选择在实证部分，本研究主要运用单案例研究法。应用新的分析框架做单案例分析，有助于深入观察和分析先前忽略的社会现象，详细展示框架机制的发生过程，以此论证新框架的合理性和适用性。根据政策反馈机制的特征，依据如下标准选择分析对象：第一，政策执行时长。经过较长的政策执行时间后，政策效果和反馈效应才会充分显露。第二，政策能见度和邻近度。能见度是指政策带来的成本和收益的可见程度；邻近度是指政策对目标群体的直接作用程度。具有高能见度和高邻近度特征的政策产生的反馈效应通常更强烈。第三，政策主管机构的变迁程度。服务于本研究的目的，选择发生明显政策变迁与机构变迁的长周期案例更容易观察政策与机构间的互动关系。基于此，本研究选择生育政策作为分析对象。首先，生育政策实施时间跨度长。从新中国成立初期政策萌芽至今，生育政策已历经七十余年，其政策执行效果与反馈效应已得到较为充分的显现。其次，生育政策是中国情境下一项具有高能见度和高邻近度的政策。作为一项基本国策，生育政策具有覆盖范围广、执行力度强、成本收益明显等特征。最后，生育政策的主管机构历经“计生委-人口与计生委-卫计委-卫健委下属司”数次剧烈变迁，政策与机构间的互动关系在此过程中充分显现。综上，生育政策是探讨中国情境下政策与机构间互动关系的合适个案。（二）数据收集与处理本研究使用的数据主要有两类：一是对生育政策及其主管机构进行历史追踪的政策文本数据，主要来源于北大法宝数据库、中国政府网和中国共产党历次全国代表大会数据库等。依据相关性、权威性和公开性原则，从1949年10月1日至2021年10月1日的3356条中央法规中筛选出反映生育政策及其主管机构变迁的5部法律、32部行政法规和80部党内法规。二是反映生育政策执行情况及其效果的经济社会数据，来源于国家统计局公布的1949—2020年人口年度数据、中国社会质量基础数据库、《中华人民共和国人口统计资料汇编》《中国人口统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》和中国综合社会调查。此外，还参考了相关中央领导人重要讲话稿、新闻报道和历史资料等。5案例描述：生育政策及其主管机构的历史追踪（一）生育政策及其主管机构的变迁历程1.生育政策变迁历程生育政策是指“政府制定的影响人们生育行为的法令和措施的总和，这旨在通过控制生育数量，影响人口增长速度，提升人口发展质量”。如表1所示，我国生育政策的形成和发展大致经历了以下阶段：初步形成（1949-1961年）：新中国成立初期，“鼓励生育”的思想是党内共识。人口一普数据表明，人口总量已猛增至5.88亿人，自然增长率高达23‰。面对严峻的人口和经济发展形势，党中央意识到有必要制定人口政策。节制生育的思想开始受到重视。之后，中央采纳了“把人口列入计划内”的设想，并在《全国农业发展纲要》中首次提出，“除少数民族地区外，均提倡有计划地生育子女”。逐步确立（1962-1979年）：三年自然灾害后，补偿性生育行为引发新一轮生育高潮。1963年，人口出生率（43.6‰）和自然增长率（33.5‰）均达到历史最高点，这再次凸显了控制人口的必要性。1962年，《关于认真提倡计划生育的指示》的出台标志着计划生育的初步确立。此后，中央不断在相关政策文件中强化其重要意义，并要求以城市为重点发展计划生育事业。1971年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，标志着计划生育政策迈入以“晚、稀、少”为核心内容的实质性发展阶段。至1978年底，中央进一步明确了“晚、稀、少”的具体内涵。严格实施（1980-2013年）：1980年的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）表明中央将计划生育事业提升至战略高度，计划生育政策进入以“独生子女”为核心特征的严格执行阶段。此后，从十二大被确定为基本国策，到1982年被写入宪法，计划生育政策的重要性被不断拔高。在1991年，中央要求地方政府将计划生育摆到与经济发展同等重要的位置，并制定了一系列旨在推动政策更加严格执行的补充性政策要求。同期，自上而下的计划生育立法工作也在如火如荼地推进。相关法律法规囊括了生育调节要求、奖惩措施、技术服务和法律责任等方面。政策调整（2013年至今）：鉴于人口形势变化和人口问题凸显，放松生育限制、推动政策转向成为现实需要。2013年，中央宣布启动“单独两孩”政策。2015年，新修订的《人口与计划生育法》规定，“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。尽管“全面两孩”政策实施后出现了一轮补偿性生育高峰，但是，这并不足以应对长期人口形势变化。因此，更大范围且深刻的政策调整迫在眉睫。2020年底，中央首倡“增强生育政策包容性”。2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的出台意味着“全面三孩”政策的落地。这标志着我国生育政策导向发生了从限制生育向鼓励生育的根本转变。综上，生育政策发生了先逐步强化又逐步弱化的演变轨迹。这突出表现在生育调节要求和总体任务要求两个方面。首先，生育调节要求的变化存在“强化—弱化”的演变趋势：“节制生育—晚、稀、少—独生子女—单独二孩—全面二孩—全面三孩”。其次，计划生育的总体任务内容也存在“增加—削减”的演变趋势：“控制人口规模—控制人口规模+综合人口服务管理—控制人口规模+综合人口服务管理+统筹解决人口问题—综合人口服务管理”。2.生育政策主管机构的变迁历程在政策的不同阶段，政府内部都设置了相应的行政机构负责实施政策。如表2所示，政策主管机构的变迁过程大致可分为以下两个阶段：强化阶段（1964-2013年）：在独生子女政策实施之前，国务院仅相继设立过两个临时性的决策议事协调机构：国务院计划生育委员会（1964-1970）和国务院计划生育领导小组（1973-1981）。“一胎化”政策正式实施后，国家计划生育委员会（1981-2013）（以下简称计生委）正式成立，并作为国务院常设机构负责统筹全国计生工作。经过6轮政府机构改革，国家计生委的职能范围逐步扩张，从最初的“执行计划生育政策”到“参与计划生育相关政策、法律制定”，接着增加了“人口计划生育管理和服务”的职能。以1993年和2008年机构改革为例，计生委分别新增了“规划、组织和协调人口与计划生育工作”和“综合性人口管理和服务”两项重要职能。同期，计生委的部门数量从7个司局增加到9个。人员编制也从最初的60人逐步增加至150人左右。另外，计划生育事业经费被列入各级政府预算管理，财政投入逐年增加。弱化阶段（2013年至今）：2013年新一轮机构改革启动后，原国家人口计生委被撤并。它的两个核心职能——“计划生育管理和服务”和“研究拟订人口发展战略、规划及人口政策”——被分别划入新组建的国家卫计委和国家发改委。而且，新组建的国家卫计委21个司中仅有计划生育基层指导司和计划生育家庭发展司与计划生育职能直接相关。撤并专门的人口计生部门扭转了其之前的扩张态势，加速了该政策主管机构影响力的衰减。2018年，国务院再次整合卫计委等部门的职责，组建国家卫生健康委员会。原计划生育的相关职责由卫健委下属的人口监测与家庭发展司承担。自此，国务院组成机构的名称中不再保留“计划生育”字样，这标志着以控制生育为主要职能的政府机构退出历史舞台。时隔四年后（2022年8月），国务院办公厅发布《关于同意建立国务院优化生育政策工作部际联席会议制度的函》，宣布撤销“计划生育兼职委员制度”，这意味着履行计划生育职能的非正式组织也走向消亡。（二）生育政策的效果1.历史性成就自新中国成立以来初步形成计划生育的思想，到相继实施以“晚、稀、少”和“一胎化”为核心内涵的计划生育政策，我国在经济社会发展水平相对落后的情况下，用较短时间实现了人口再生产类型的历史性转变，有效遏制了人口增长过快的势头。总人口占世界人口比重逐年下降，人口自然增长率从最高位的33.5‰下降至3.34‰（见附录图1），总和生育率降至1.18，与发达国家水平一致。总体而言，计划生育政策实施有效缓解了当时的资源和环境压力，不仅对实现国家富强和民族振兴发挥着关键作用，而且对维护世界人口稳定和促进人类社会发展具有重要意义。2.逐渐显现的负面效果进入21世纪后，长期强制性生育约束诱发的人口结构失衡问题日渐凸显，主要体现在以下几个方面：其一，人口年龄结构失衡。如附录表1所示，持续走低的自然增长率和早已跌破人口正常代际更替要求的总和生育率反映出少子化情况严重。同时，不断升高的老龄化率则表明老龄化进程日益加深。根据第五次人口普查数据，65岁以上人口占比7.1%。这意味着我国在2000年就已进入老龄化社会。可见，计划生育实施加速改变了人口趋势，使我国提前进入老龄化社会，即未富先老。伴随着少子老龄化程度加深，我国的人口红利逐渐消失。总人口抚养比在2010年左右降至最低点后持续上升（见附录图2）。未来，养老负担加重和劳动人口缩减可能削弱经济和社会发展潜力。其二，人口性别结构失衡。部分地区农村曾推行的“一孩半”政策是诱发人口性别结构失衡的重要因素。根据两次人口普查数据，曾施行过该政策的省份的出生人口性别比明显高于全国平均水平，例如河南、安徽、湖南等。截至2010年，我国的出生人口性别比已上升至121.21。这意味着我国目前是世界上出生人口性别比失调程度最严重、持续时间最长的国家之一。人口性别比的长期高位失衡已诱发了光棍危机、婚姻挤压、家庭不稳定、犯罪率上升等诸多社会问题，增加了社会风险程度。其三，失独家庭增多。计划生育要求严格控制家庭人口数量，强制实行“一胎化”。由此形成的子女的唯一性导致家庭结构单一、功能脆弱。一旦内外风险叠加，失独家庭就会产生。据学者测算，我国目前至少存在数十万失独家庭。这些群体不仅要承受失独的心理创伤，还要面对“老无所养”下养老、医疗和生活照料等多方面困境。这种非民众自愿选择的“政策性失独”给我国人口安全与社会稳定带来了隐患。6生育政策及其主管机构变迁的反馈过程分析生育政策历经“初步形成-逐步确立-严格实施-政策调整”等阶段，呈现“强化-弱化”的变迁趋势，主管机构也发生了“强化-弱化”的变迁过程。从时间顺序观察，两者的变迁呈现出：政策强化（或弱化）后，主管机构被强化（或弱化），继而政策又被强化（或弱化）（见图2）。那么，政策是否以及如何影响了机构变迁，进而影响下一时期的政策走向呢？政策变迁与机构变迁方向发生由“强化”向“弱化”转变的原因又是什么呢？下面将回到上文构建的政策反馈与机构变迁的过程机制，解释生育政策与其主管机构之间存在的“趋势一致性”变迁过程。（一）生育政策与其主管机构变迁的“强化”过程（新中国成立初期至2013年前后）其一，政策设计通过阐释效应促进了机构合法性的增强。以《公开信》发表为标志，党中央对计划生育重视程度显著提升。1982年，计划生育被确立为基本国策，并被写入宪法。计划生育政策政治意义的提升显著增强了新成立的计生委合法性。此后，国家出台了6部专门的计划生育法律法规。其中，《人口与计划生育法》标志着计划生育事业被上升为统一的国家意志，这赋予了计生委更强的合法性。进入21世纪后，控制人口总量的目标逐步实现。一方面，决策者要求扩展现有政策，将综合性的人口工作与计划生育统筹起来。而政策内容的扩充进一步强化了计生委职能扩展的合法性。另一方面，基于对政策正面效果的学习，决策者对计生委保持了较高的满意度。其二，政策的强化通过资源效应推动了机构能力提升。相比此前的非正式领导小组，新成立的计生委是国务院正式组成机构，具有清晰明确的行政层级、职责范围、人员编制和预算管理。之后，每一轮计生政策强化都会引起计生委在各方面能力的强化。例如，三轮机构改革后计生委人员编制从50人增至150人左右；计划生育事业费从1980年至2010年持续增长。而且，2000年前后生育政策的强化直接推动了计生委在2003年的职能扩张。计生委依据新的政策目标拓展了综合性人口管理职能，并正式更名为国家人口和计划生育委员会。2008年，人口计生委又新增“拟订国家人口发展规划”的职能，并且新设立发展规划与信息司。可见，其组织规模和职权范围进一步扩张。其三，能力和合法性不断增强的计生委不断利用自身影响力推动生育政策的延续和扩展。到20世纪末，人口形势已发生重大变化，控制人口过快增长的目标已接近实现：自然增长率降至6.95‰，总和生育率为1.22。在此背景下，计生委提出：在继续保持原有政策目标的基础上增加新的目标“提供人口服务”。中央采纳了这一建议，决定将人口问题和计划生育统筹考虑。2001年通过的《人口与计划生育法》和2006年发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》分别从法律和法规上进一步巩固了计划生育政策的基本国策地位。（二）生育政策与其主管机构的“弱化”过程（2013年前后至今）其一，随着对政策负面效果的深入学习，决策者和民众的负向反馈导致政策合法性被降低，直至发生“弱化”变迁。从整体层面看生育政策对国家和社会的影响：长期低生育率造成的“人口亏损”和“未富先老”会削弱国家发展潜力；而“性别结构失衡”和“失独家庭问题”则会影响社会和谐稳定。诸多日益凸显的问题提醒决策者，应尽快调整生育政策，放松生育限制。民众则从个体层面表达政策态度。全国微观调查数据表明，各年龄段人群对“政府干预生育行为”持负面态度的占比逐渐上升。2008年后独生子女领证率不断下降的事实也间接表明民众的响应程度逐步降低（见图3）。就生育政策而言，其控制人口总量的目标早已实现。当政策执行形成的负效应不断累积时，继续维持原有政策的社会经济成本也会相应地持续增加，决策者和民众经学习机制产生的负向反馈会不断削弱生育政策合法性，最终推动政策被弱化。其二，被弱化的政策接着通过阐释效应和资源效应导致机构合法性和能力被削弱。一方面是主管机构的合法性下降，政策被弱化意味着主管机构作为政策主要负责单位的身份危机。尽管曾被寄予厚望，但现实问题使决策者逐步意识到仅靠人口计生委无法解决复杂的人口结构和发展问题。而原有政策约束的放开也会使民众对现机构的存续价值产生怀疑。另一方面是机构能力被削弱，政策被弱化后，机构的相关职能和人员编制被削减。相应地，国家在该领域的财政投入也逐步缩减（见图4）。2013年，人口计生委被卫生部合并组建卫计委表明，专门负责“计划生育”工作的机构的能力被大幅削弱。这一趋势在2018年机构改革中再次延续。其三，由于被弱化的机构不再具有维持政策延续的影响力，一个“政策弱化-机构弱化-政策再弱化”的反馈回路形成。在决策者的学习效应发挥作用之前，作为重要利益主体的人口计生部门已成为阻碍人口政策适时调整的“绊脚石”。因此，裁撤相关机构、推动机构弱化有利于减少政策变迁阻力。原人口计生委被并入卫计委以及之后被裁撤，放开生育限制的机构阻力大幅减弱。“单独二胎”“全面两孩”和“全面三孩”的政策相继推出实施，原有的限制生育政策也加速衰减。总之，如图2所示，生育政策的“强化”与“弱化”，通过阐释效应和资源效应，推动了政策主管机构的“强化”与“弱化”，接着反作用于政策的进一步“强化”与“弱化”。综上，本文提出的分析框架——“政策反馈与机构变迁的过程与机制”——揭示了生育政策及其主管机构的互动变迁过程：生育政策变迁影响主管机构变迁，进而影响下一时期的生育政策变迁。从新中国成立初期至今，生育政策及其主管机构共发生6轮“互相强化变迁”和2轮“互相弱化变迁”。在此期间，决策者和民众对计划生育政策执行效果的学习效应导致了“强化变迁”阶段向“弱化变迁”阶段的彻底转变。在“强化”变迁阶段，基于对“有效控制人口规模”的学习，决策者和民众支持了政策与主管机构的强化变迁。但是，随着决策者和民众发现计划生育实施的负面效果越发凸显，其态度和偏好的根本转变改变了生育政策及其主管机构的变迁趋势。因此，政策反馈与机构变迁的过程机制解释了生育政策与其主管机构之间的“趋势一致性”演变逻辑。7结论与讨论本文从政策反馈效应的两个核心解释机制——阐释效应和资源效应——着手，引入决策者与民众的学习效应，构建了一个理解中国公共政策过程中政策与机构之间互动过程的分析框架。通过对生育政策及其主管机构的历史追踪分析，初步论证了该框架的合理性和适用性，并得出以下结论：第一，通过阐释效应和资源效应，政策设计和资源分配会影响机构的合法性和能力。合法性或能力增强（削弱）的政府机构又会反作用于政策本身。最终，政策变迁与其主管机构变迁表现出互相强化或互相弱化的演变状态。第二，随着决策者与民众对原有政策负面效果的深入学习，其政治偏好的转变会导致政策变迁方向与其主管机构变迁趋势发生由“强化”向“弱化”的转变。在这一过程中，决策者的政策学习效应尤为关键，特别是在中国情境下，作为执政党的中国共产党对政策的认识与理解是推动政策变迁的关键因素。区别于现有文献中如堡垒式政策倡议联盟、间断均衡模型、公共政策效用论、政策周期理论、政策网络理论对生育政策变迁机制进行提炼和归纳的研究，本文构建的政策反馈与机构变迁的过程机制，不仅解读了政策本身的变迁逻辑，同时也将机构变迁纳入分析，在政策过程中透视了政策与机构之间的互动演化规律。这为理解政策变迁和政府机构变革都提供了全新的视角：作为一种重要的政治力量，政策本身是推动政府机构变革的关键因素，而机构变迁又会反过来推动政策变迁。本文基于生育政策识别出的框架机制对认识其他领域的机构变革同样具有启发意义。就生育研究而言，本文为下一步生育相关研究提供了较为充分的知识基础。最近，“全面三孩”政策的推出，意味着我国生育政策导向由“限制生育”向“鼓励生育”的根本转变，在生育政策重塑的影响下，新的机构变迁可能接踵而至。总之，作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，生育领域的体制机制建设关乎国家长期发展潜力，需要持续完善。往期推荐风险沟通中数字赋能的不对称放大效应——基于“两微一抖”平台的疫情信息传播图谱分析创建中国公共管理研究的人本范式中国地方政府数字治理的“过程”与“组织”本期来源：《上海行政学院学报》2023年第1期编辑：段渲琪校对：牛坤在审核：光

水平上变得显著。心理健康指数也很显著，但仅限于控制协变量时。以上结果均为意向性分析（ITT）分析结果，未考虑市民收不到消息的可能。表格1中的第三列和第四列为当接收被定义为在页面上花费至少

摘要加快实现政务服务“异地可办”，从而解决群众企业异地办事难的问题，是推动政府职能转变、建设人民满意的服务型政府的重要内容。然而，已有文献关于“异地可办”背后府际合作的发展样态和生成逻辑缺乏深入探讨。本文情境化构建了一个包含供需两侧要素的解释框架。聚焦广东省内21个城市间的改革实践，分析城市政府在“异地可办”中的双边合作逻辑。通过无向配对Logit回归分析，发现供需两侧要素均对城市政府间合作联结起正向促进作用。其中，两市间的流动人口规模、上位宏观战略和整体政务管理水平有助于“城市对”达成合作协议。进一步的质性分析则揭示了核心要素的微观作用机理。本文揭示了明确的群众需求和区域需求，以及专业化的管理能力都可以助力城市达成合作，推动政务服务改革的深入开展。作者简介范梓腾，复旦大学全球公共政策研究院讲师；王雪纯（通讯作者），西交利物浦大学西浦智库助理教授。文章结构一、引言二、“异地可办”在中国的兴起三、地方政府合作逻辑四、分析框架和研究假设(一)配对视角下的双边合作(二)研究假设：需求侧-供给侧1.需求侧2.供给侧五、研究设计(一)变量测量1.因变量2.自变量3.控制变量(二)模型估计六、实证结果七、结论与展望一、引言本文关注在中国地方政府合作中实际存在，却尚未引起理论关注的现象——城市政务服务“异地可办”。在“异地可办”改革中，一对城市政府通过签署双边合作协议的方式，确定“跨城通办”的服务事项清单和办理流程标准，让群众和企业得以跨越地理和行政边界的壁垒，在非户籍地(非注册地)申请和办理政务服务。2020年后，地方层面在“异地可办”的探索实践上日渐活跃。然而，由于各地政府所面临的经济社会环境和资源储备能力各不相同，地方间在合作签约上也存在显著差异。一些城市活跃度较高，合作伙伴较多。另一些城市的活跃度则相对较低，政务服务“朋友圈”较小。李克强总理在2022年《政府工作报告》中再次要求“扩大‘跨省通办’范围”。这一背景下，实践和研究者亟待对过去一段时间的政策实践情况进行总结回顾，从而为下一阶段工作提供借鉴参考。为此，一系列研究问题有待回答：在政务服务“异地可办”中，城市间的合作签约到底呈现出怎样的发展样态？在什么样的条件下，两两城市间更容易就“异地可办”达成合作协议？进一步地，供给侧和需求侧要素在合作进程中分别发挥着怎样的作用？城市在推进政务服务“异地可办”的过程中涉及大量的地方政府合作行为。然而，既有地方政府合作文献主要聚焦在经济发展、环境治理领域的区域合作，鲜有研究系统探讨政务服务“异地可办”中的地方政府合作是如何达成并铺开的。此外，区别于经济发展和环境治理领域的地方合作，政务服务“异地可办”中签约双方地理跨度较大，同时涉及地理毗邻或相距甚远的“城市对”，并强调合作双方的相互授权，具有明显的非地理毗邻性和授权性特征。为此，揭示“异地可办”中城市间的双边合作逻辑，不仅可以帮助人们深入理解“异地可办”这一近年来日趋重要的地方合作实践的形成机理，还可补充学界对我国地方政府多元类型合作机制的理论理解。本文构建了一个适用于“异地可办”城市政府双边合作场景的分析框架，将政策的需求侧和供给侧要素纳入统一考量，实证分析城市在政务服务“朋友圈”构建中的合作逻辑。其中，“需求侧”包括流动人口规模、企业异地关联和城市的上位宏观战略，反映了异地群众、异地企业和区域发展对政务服务“异地可办”的需求程度。“供给侧”关注“异地可办”的供给端，包括地方政府的财政资源、管理能力和关系资源，反映了地方政府在合作构建中的资源和能力供给情况。需求侧要素关系到城市间是否有必要合作，供给侧要素则关系到城市间是否有能力合作。本文以广东省21个城市间“异地可办”改革为例，采用混合研究设计，首先，基于配对(Dyadic)视角，使用无向配对Logit模型从样本总体层面识别供需两侧相关要素对“城市对(Dyad)”达成合作的影响效应。其次，结合量化估计结果，基于参与式观察和质性访谈资料，进一步在微观机制层面阐述合作形成背后的需求和供给考量。二、“异地可办”在中国的兴起公共服务碎片化问题在世界范围内普遍存在。由于行政管辖边界的切割和制度安排的差异，加之地区发展不平衡等原因，各地公共服务供给主要面向本地常住人口，将外来流动人口排斥在核心服务之外。然而，随着区域融合发展逐渐成为一种全球趋势，这种基于行政边界形成的“自给自足”式公共服务模式日益受到诟病。人们呼吁打破固定行政权力边界对公共服务的束缚，弥合公共服务的碎片化割裂，鼓励通过政府间合作机制提供共享服务。由于户籍制度分割和地区资源能力有限，在过去，我国各地政务服务同样以“自给自足”为主要模式。在外流动人口通常需要回到户籍所在地才可以办理相关事项，如结婚登记、车辆证照登记和执业资格证注册等。这种碎片化的政务服务供给模式，导致行政资源错配，偏离“以人民为中心”的服务理念。近年来，一方面，我国区域一体化进程日益加强，流动人口规模持续庞大，2020年第七次全国人口普查数据显示，中国人户分离人口达4.9亿，其中流动人口达2亿。同时，企业跨地区经营也越来越普遍。这表明，打破既有户籍制度和行政区划的限制，推动政务服务“异地可办”已成为畅通国民经济循环、促进各类要素自由流动、建设人民满意的服务型政府的题中之义。推进政务服务“异地可办”，主要任务在于打通地区间政务服务标准化壁垒、提高跨域协同效率、保障地区间政务服务受理流程权责分明。在实践中，城市政府间通过签订双边协议确定合作关系。签约后，各自制定办理事项清单，并规范统一受理流程和办理标准。当前“异地可办”业务模式以“异地代收代办”为主，强调收受分离——收件地和受理地需要明确双方在“异地可办”中的职责分工。受理地需要在一定程度上将收件权让渡给收件地。收件地则安排专项行政资源给予收件、核查支撑。为此，政务服务“异地可办”是一种具有“授权型”特征的地方政府间双边合作。基于调研资料，图1呈现了当前“异地可办”的主要实现流程。回顾“异地可办”的政策历程，2019年《政府工作报告》首次指出“加快实现一网通办、异地可办”；2020年9月，国务院办公厅出台《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，指出“异地可办”是实现“跨省通办”最重要的途径之一，并要求分批次实现140项政务服务高频事项的跨域通办，同时鼓励各地区对140项以外的服务事项进行通办探索。其中，清单内140项事项主要由各部委联合各省级有关部门自上而下推行，清单范围之外的探索则交由各地政府自由裁量；2021年初，李克强总理提出阶段性目标“企业和群众经常办理的事项，2022年要基本实现‘跨省通办’”；2022年《政府工作报告》再次要求扩大“跨省通办”的事项和空间范围；2022年10月，国务院办公厅再次印发《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》，要求“聚焦便利企业跨区域经营和加快解决群众关切事项的异地可办问题，并关注“需求量”“覆盖面”等重要指标。广东省内的“跨城通办”是较为典型的地方实践。早于中央层面的正式部署，广东省内个别城市间出现了自主性的政务服务跨区域合作。2018年，广州市分别和梅州市、清远市签订了《对口帮扶协议》。协议框架下，由广州市政数局牵头落实了广州和其他两市的线下“异地可办”。2020年8月，广州市发布《关于共同推进政务服务“跨城通办”工作的通知》，内含广州、珠海、佛山等12个城市间“跨城通办”伙伴关系。这种“两两结对”现象随着2020年9月《意见》的出台而日益增多。截至2021年12月31日，广东省内21个城市之间已有80个“城市对”就“跨城通办”完成签约，覆盖全省38.1%的潜在双边合作关系。图2显示，各城市在合作协议签署上呈现出差异化的合作活跃度。签约网络呈现出“中心-边缘”的分布格局。广州、深圳、肇庆、东莞等城市处于网络核心，签约数量较多，合作活跃度较高。湛江、茂名等城市签约数量较少，相对孤立。同时，城市间在签约伙伴选择上也存在明显不同。这些情况反映了不同城市在合作行为上的差异。三、地方政府合作逻辑地方政府合作指两个或两个以上的地方政府共同行动，在一个更大的区域中提供公共服务，旨在解决单一行政管辖区无法解决的跨边界问题。公共服务领域将地方政府合作进一步界定为“一种多中心活动，在分散的行政区域和碎片化服务供给的环境下，通过城市之间的互动所产生的新服务生产型政策”。在理论上，地方政府合作有助于缓解公共服务的碎片化供给问题，带来规模经济、成本节约、强化地区间联系。然而，现实中的政策实践却并非总能轻易取得预期效果。在国际城市管理协会2017年的一项调查中，38.7%的城市管理者曾考虑联合提供公共服务，但由于任务目标不匹配而困难重重，33.2%的城市则表示由于城市个别官员反对而未能达成合作。基于此，当前大量文献关注地方政府的合作逻辑，并涌现出了一些解释框架。其中，资源逻辑强调，地方政府合作的顺利开展通常需要大量的额外资源支持，合作伙伴所拥有的资源储备和管理能力有助于合作的达成和维系。另外，交易成本逻辑也被越来越多地用于解释地方政府合作行为的产生和演进，制度性集体行动框架(Institutional

摘要改革开放以来，中国的公共管理研究快速发展，但受以美国为代表的西方“理性人”理论假设和科学主义研究范式影响，没有真正形成并彰显中国特色。公共管理旨在满足人的美好生活需要、保障人的尊严、促进人的全面发展。“人”是公共管理实践的核心要素，是公共管理研究的出发点和落脚点，是贯穿公共管理研究的一条主线。构建中国特色社会主义公共管理知识体系，关键在于创建中国公共管理研究的人本范式，将“以人为本”贯彻到公共管理的理论假设与价值、管理主体与对象、研究内容与方法等方面，立足“现实的人”研究公共管理问题。这既是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，也能够为人类公共管理理论和实践作出积极贡献。作者简介麻宝斌，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：政治学理论、行政改革与政府治理、公共政策评估与分析；杜平，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师，研究方向：公共治理、现代国家建设、社会正义。文章结构一、问题的提出二、从研究假设上克服“见理不见人”的不足，回归复杂的人性三、从价值上弥补“见利不见人”的缺陷，彰显人民主体地位四、从主体上改变“见虚不见实”的视角，突出人的复合角色五、从对象上突破“见事不见人”的局限，回应人对幸福的追求六、从内容上寻求“见法又见情”的路径，探索人类理想社会七、从方法上跨越“见数不见人”的盲区，扎根人的生活实践01问题的提出学术界一般将伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》一文看作是现代公共管理研究的源头。“任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”一百多年来，在以美国为代表的西方国家，公共管理研究因应社会需求的变化而不断发展。中国在历史上的行政管理实践中，形成了大量的制度和思想，但现代公共管理研究的起步要比西方晚。近代以来的中国政府管理逐渐丧失了自信，甚至在新中国成立以后的相当长的一段时期内，公共管理研究也一度陷入停滞状态。自学科和专业学位单独设置以来，公共管理研究在借鉴西方新近理论成果和研究方法的基础上，伴随中国特色社会主义现代化建设事业与时俱进，走过了一条艰辛探索但富有成效的道路，形成了一些具有较大影响力的概念和理论。但总体上看，当前中国的公共管理研究还是深受西方，尤其是美国既有社会科学研究范式的影响，尚未完全形成扎根本土实践的知识体系和研究范式。现代社会以来，以寻求确定性因果关系为根本特征的自然科学蓬勃发展，深刻影响了社会科学的研究范式。公共管理研究也不例外：在认识论上受限于主客观世界二分的思维方式，强调价值中立的理性主义取向；在方法论上深受科学主义范式影响，推崇实证研究方法；在学科基础上深受管理学影响，追求以效率为核心的工具价值。进入后现代社会以来，现代社会科学的既有研究范式受到了强烈冲击：量子力学所揭示的测不准原理彻底冲击了建立在确定性基础上的现代经典物理观念；行为经济学等研究深刻揭示出理性人假设的局限；权变管理理论表明以往那种基于确定性的管理活动在各种不确定因素面前难以为继。如何回应上述挑战，是包括公共管理在内的社会科学研究共同面临的紧迫问题。一百多年来，西方公共管理研究的发展进程中也一直伴随着反思和争论，其中有代表性的是传统公共行政、新公共行政、新公共管理与新公共服务理论之争。但近年来现代社会科学范式所面临的强烈冲击，使学术界意识到要从根基的层面来反思公共管理研究。例如，有研究分析了经典物理思维给公共管理带来的困惑以及新科学对公共管理研究创新的启示；还有研究从意识转换与内在革命着手，分析了公共行政如何回应时代挑战。反思公共管理的研究范式转变问题需要从历史维度追根溯源，公共管理的母学科是政治学，核心主题是探讨如何构建人类理想社会秩序问题。公共管理是适应现代工业社会和市场经济发展的产物，是以政府为主体的公共组织管理公共事务、维护公共利益、促进公共安全、增进公共价值的活动，其根本目标是保障人的尊严、满足人的需要、促进人的全面发展。受美国等西方国家研究范式影响，以“理性人”为出发点的既有公共管理研究对现实生活中的人进行了简约处理。公共管理的核心要素是“人”，从“人”的视角来看，西方既有公共管理研究范式存在诸多不足：对人的因素关注不够，没有彰显人的主体地位；用效率等工具主义价值取代了幸福等更根本的价值追求；按照理性人进行“预设”，无法充分反映现实世界中人复杂多变的特性。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。”西方现代化进程中发掘出来的理性，在促进社会发展上发挥了积极作用，但对利益的过度追逐也导致了价值的迷失。党的二十大报告指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。面对百年未有之大变局，回答“中国之问、世界之问、人民之问、时代之问”，需要超越西方研究范式，扎根中国式现代化实践，回归“人民至上”和“以人为本”的国家治理初心，将“人”作为公共管理研究的“灵魂”和“主线”，才能真正构建起与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义公共管理知识体系。02从研究假设上克服“见理不见人”的不足，回归复杂的人性任何一门学科都有其赖以立基的基本假设，这些假设既是一门学科的立论前提和出发点，也是贯穿该学科始终的总的理论原则和方法论纲领。启蒙运动是现代思想的源头，它将人们从蒙昧主义的神话中解放出来，使理性成为人类行动的向导，成为现代社会的底色。“现代文明的经济发展总量已经远远超越了此前数个世纪的总和，但是这种堪称伟大的成就把经济领域的利益至上和效率崇拜，无限扩大到一切生活中”。现代社会科学或明或暗地建立在人类行为概念的基础之上，并且普遍受到主流经济学理论中期望效用假设的影响，从而确立了“理性人”假设。根据这一假设，“理性人”是在社会中从事经济活动的所有人所具有的一般性的基本特征，每一个从事经济活动的人都是利己的，每一个利己的人所采取的经济行为都是力图以最小的经济代价去获得最大的经济利益。也正是这些行为假设，使包括公共管理学在内的社会科学无法去把握基础性的问题。经济学的“理性人”假设应用到其他学科后也在不断调整，例如，管理学对于人性的认知经历了“理性人”“社会人”“复杂人”等变化。尤其是近年来实验经济学和心理学的研究成果对“理性人”假设构成了巨大挑战，诸如框架效应、最后通牒实验、偏好反转等揭示出人的行为更为复杂的真实面貌。政治学的研究表明，随着收入的增长，人们的关注重心会出现后物质主义转向；心理学和行为经济学的研究表明，自利并不是人们行为的唯一动机；经济学的研究表明，经济发展和收入水平的提高并不必然带来幸福感的提升；社会学的研究表明，人们之间还存在互助和慈善的动机。这些发现可以概括为两个方面：其一是关于行为动机的，人不仅追求利益最大化，还有利他主义以及自我施加的行为标准，这些不同的动机极大地改变了人们的选择。这意味着，在个人期望效用模型的框架内，还至少应该增加搭便车、公平、正义等效用函数。其二是对环境的辨识，不仅制度构成了人们做出决策和行为选择的背景，自然因素、社会因素，人与人之间的互动策略和相互影响也直接或间接地限制了行为人的选择集合。现有公共管理研究中最根本的难题恐怕就在于人们所接受的过于简单的理性人假设。人们通常认为公共管理者的行动绝大多数情况下都是工具理性主导的。人有理性和自利的一面，特别是在现代市场经济社会条件下，人是生产资料和生活资料的占有者和消费者，公共管理者也有必要满足其物质和精神的需要，公共管理研究同样需要关注这些问题。然而，现实的生活经验和越来越丰富的研究成果都表明，精于计算的、工具的理性不是人类行为的唯一基础。真实的情况是，在实际生活实践和人际关系之中的人，并不是始终遵循单一清晰的理性逻辑，而是体现出错综复杂和模糊多变的特征，在很多情况下体现为直觉、情绪化、无意识等非理性行为。把人简单设定为一个完全理性的个体，完全没有感情化、道德化或偶然化的主体，再把如此的设定当作不证自明的“公理”，其实是一种脱离实际的理想化建构，绝对不是符合人间世界实际的普适真理或规律。反对“理性人”假设的观点认为，人类的行为常常被描述为不是基于对后果的计算，而是对特定身份的表达，是一种合理性的逻辑而不是后果逻辑。“作为行为者和行动者，我们在追求物质资料的公平分配之外，还试图推动社会正义的价值：在社会认可的环境中学习和运用令人满意的、广泛的技能；参与制度的创建和运行，并得到对这种参与的认可；与他人活动与交流，并在他人能够听到的情况下，表达自己的经历、感情和对社会生活的看法。”马克思认为，探讨理想的社会秩序应以“现实的人”为出发点，而不是基于所谓人类理性，将“抽象的人”或“一般人”的“平等”“自由”“权利”等，作为社会理论关注的主要内容和探讨的主要范畴。这里所谓“现实的人”，是指生活在社会中的有生命的人，他们彼此结成一定的社会关系，不断从事着实践生活。这要求我们将公共管理的知识体系建立在更为周延的人性假设基础之上，既要从简单的“理性人”转变为“复杂人”，也要从静态的人性假设转向动态的人性假设。中国传统文化也能为这一观点提供支撑。例如，辜鸿铭在谈到“中国人的精神”时就指出“真正的中国人具有成人的头脑和孩子的心灵。所以，中国人的精神是永远年轻的精神，是民族不朽的精神”。与“理性人”假设相比，这一观点就既符合实际又明确指出人既是理性人也是感性人，既有自主意识也受潜意识支配。近年来，心理学、脑科学、神经科学、行为经济学等研究极大丰富了人性问题认知，公共管理研究应当充分借鉴这些新近研究成果，进而建立起更切合实际的理论假设。

编者按在风险沟通中，存在着“信息发出-信息中转-信息接收”的三阶链条，在信息中转环节，“大数据+风险社会”的现实背景使得新媒体平台在信息中转中的作用越来越重要，那么在信息中转过程中，是否有出现信息变形或其他现象，这背后存在着怎样的深层机理；今日荐文为大家带来詹承豫老师的《风险沟通中数字赋能的不对称放大效应——基于“两微一抖”平台的疫情信息传播图谱分析》，通过信息传播图谱分析风险沟通中存在的信息不对称放大效应。作者简介詹承豫，北京航空航天大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师；徐明婧，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生。摘要风险沟通是公共安全治理模式转型的关键环节，而当前数字赋能已广泛应用于风险沟通过程。数字赋能会不会放大风险沟通中信息传播和获取的不对称性？从公共安全治理角度该如何回应？基于微信公众号、微博、抖音三个新媒体平台疫情风险防控信息的传播数据，运用Gephi软件绘制传播图谱，验证了风险信息获取的不对称放大现象。研究发现，数字赋能风险沟通的不对称放大以风险信息不对称为前提，通过技术工具、个体选择和风险认知三方面催化，形成了信息传播和获取的不对称放大效应。并在政策导向、治理工具与扩散路径等方面就如何保障信息公平提出了政策优化建议。关键词：公共安全治理

感你也明白，所以前提是你要写出合理的需求说明，我也好用专家的权威让中心给数据。”（访谈记录：20200621产品经理L）政府在职能与业务上的双重监督与企业、专家在业务上的通力合作，共同构成了

Stauffer瑞士伯尔尼大学KPM公共管理中心博士研究生，研究议题为瑞士德语区和法语区儿童和成人保护机构的比较道德政策。01为叙事政策框架引入一个新概念叙事政策框架（Narrative

作者简介赵丹宁:山东大学政治学与公共管理学院博士研究生郭晓慧:山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生孙宗锋:山东大学当代社会主义研究所研究员、山东大学政治学与公共管理学院教授、山东大学齐鲁青年学者摘要本研究借鉴组织理论搭建数据共享困境生成机理的分析框架,

摘要危机沟通是政府与民众双向互动的过程。既有研究多从“信息输出端”分析沟通过程，对“信息接收端”的研究相对较少。对民众主体性建构过程的分析，是完整理解危机沟通特别是认知偏差的重要视角。本研究引入“结构-过程”分析范式，通过对具体案例的大数据分析发现：突发事件的危机沟通中存在典型的“镜鉴效应”，民众因循往例开展事件比较，建构个体认知并进行情绪表达。在既往事件“固化效应、标杆效应和首因效应”的作用下，人们会形成对当下事件的“从严责任判定、从重情境界定、从速处置预期”。“镜鉴效应”的产生是政民互动的焦点偏移、网民情感的固化认知、社会情境的传播放大共同作用的结果。面对新时期的新问题，政府要提升自身公信力和回应性，有效回应民众的差异化诉求，实现基于不同危机场景的“适应性治理”。作者介绍吴晓林：南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府发展联合研

编者按“网络”一直被认为是一种适合用于解决复杂政策问题和协调公共服务供给的组织形式，自上世纪90年代起，网络研究开始快速发展。然而至今仍鲜有对网络效应实证研究的系统性综述。本期海外版块为大家带来2022年8月发表在

作者简介鲁宇，毕业于中山大学，博士，湖南大学公共管理学院副教授，研究方向为基层治理、府际关系；孔令赟，毕业于中山大学硕士，泸州市龙马潭区发改局职员；高训蒙，就读于中山大学，硕士研究生，深圳市住房和建设局职员。摘

作者简介赵宇峰，深圳大学政府管理学院教授，社会政策与城市发展研究所所长。摘要政府是国家治理的重要主体,改革政府是提高国家治理水平的必然要求。改革开放四十多年来,中国持续推进政府机构改革,每五年一次,至今已有八次,形成了周期性改革政府的国家建设机制。政府机构改革围绕政府职能优化展开,在社会主义市场经济条件下,政府职能优化必然给市场和社会力量以成长空间。所以,在周期性的政府机构改革中,政府、市场、社会这三大国家治理力量往往得到同时加强。周期性政府机构改革由此成为中国国家治理能力建设的重要机制。实践表明,五年一个周期的政府机构改革,既能不断优化国家治理体系,也能随国家各项事业的发展而不断提高国家治理能力,是中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和保证。文章结构一、政府改革与国家治理：中国的实践二、中国政府机构改革的周期和逻辑（一）建设“符合现代管理要求”的政府：1982年、1988年的改革（二）建设“适应市场经济要求”的政府：1993年、1998年的改革（三）建设“服务现代经济与社会”的政府：2003年、2008年的改革（四）建设“党政协同”的现代化政府：2013年、2018年的改革三、周期性政府机构改革推动国家治理现代化二十多年前,世界银行发布的《1997年世界发展报告》以“变革世界的政府”为主题,力图回答这样一个根本问题:政府的作用是怎样的?其有效性如何?以及如何才能做得更好?当时,这份报告采用的中国资料不多。如果二十多年后的今天重写这份报告,情况一定会完全两样。经过近四十年的发展,中国以自身的成功实践佐证了当年报告从世界各国历史和经验中提炼出的一个基本判断:没有一个现代化的有效政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的。然而,中国政府机构改革四十年的成果,不仅仅体现在提高了政府有效性,更重要的是整体推动了中国国家治理体系和能力的成长。因为,政府机构改革在提升自身有效性的同时,有力地助推了市场和社会这两大国家治理力量的成长,并通过周期性的变革使得国家制度获得进一步巩固和完善。本文将通过对改革开放四十年来政府机构改革方案的综合考察和分析,揭示中国周期性政府机构改革的历史逻辑及其对国家治理的效应。一政府改革与国家治理：中国的实践国家治理是国家建设的内容,完善国家治理体系、提升国家治理能力是国家建设必须完成的历史任务。所以,包括英国、美国在内的许多发达国家,都会在经济起飞后把国家治理提上议事日程,以保证经济和社会持续发展。尽管中国是社会主义国家,但作为社会主义现代化建设重要内容的国家建设,也面临同样的发展过程和历史任务。从中华人民共和国的发展历程来看,把国家治理问题正式提上议事日程是在改革开放后,最初的关注点是政府改革,建设现代化的政府管理体系。20世纪90年代后,随着社会主义市场经济体制的确立,国家与社会、政府与市场二元分化的不断深入,在企业治理、市场治理、社会治理问题的相继出现以及依法治国方略提出的大背景下,政府机构改革开始朝着构建国家治理体系、提高国家治理能力的方向发展。到了2013年,改革的总目标第一次明确定位为:完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从此,政府机构改革就纳入了国家治理体系和治理能力现代化建设范畴。政府是国家治理的重要主体,政府改革推动国家治理,政府建设水平决定国家治理水平。这是最基本的政治逻辑。尽管改革开放前以及改革开放初期的政府机构改革不是在“国家治理”的概念下展开的,但是已经包含浓厚的国家治理意识。当年毛泽东就明确认为,中国这样的大国要治理好、发展好,不仅需要有效的中央政府,还需要有效的地方政府,指出“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”改革开放全面展开后,基于改革、发展、稳定三者有机统一的战略要求,政府机构改革始终被视为推进经济体制、政治体制和社会管理体制改革,全面优化国家宏观管理体系的重要抓手。另外,从政治上讲,在中国共产党治国理政的观念中,建设好人民政府,使其成为推动经济发展、服务和保障人民的政府,是治理好中国这样超大规模国家的战略基础和根本保证。现代国家治理不可能仅靠政府的单方面力量来完成,必须通过多方力量来实现,至少有三大力量:一是政权力量;二是政府力量;三是社会力量。政权力量,主要由体现国家意志的宪法和法律、政权与制度、执政党与公民参与等要素构成。政府力量,从狭义上讲,就是行政力量,主要由依法履行公共事务管理职能的各级、各部门政府行政机构与行政人员等要素决定。由于直接承担公共事务的管理,政府力量除受制于国家政权体系外,还要受制于经济社会发展的现实,既要与政权力量相契合,也要与包括市场在内的社会力量相契合,在国家治理体系中,发挥着联合、协调与激发国家政权力量与社会力量,共同治理国家的关键使命。社会力量,主要由人们在生产、生活和交往中形成的组织、制度、价值和秩序等要素构成,这其中包括两大基本体系:一是市场体系,二是自治体系,这两大体系相互渗透,交互作用。实践表明,这三大力量的大小强弱、质量高低,直接决定着国家治理体系的完善程度、国家治理能力的实际水平。在国家治理体系中,政府力量对上决定着政权体系的健全和政权力量的权威,对下决定着社会体系的发育和社会力量的作用发挥。所以,国家治理离不开政府作用的发挥。然而,从国家治理角度来讲,政府力量的大小固然重要,但其与国家治理能力之间不是等比例关系。国家治理能力是基于政权力量、政府力量和社会力量的合力形成的,而这种合力决定于这三种力量在国家治理中的合理配置和良好合作。所以,在提升国家治理水平时,什么样的政府是好的政府、多大的政府力量是合适的力量,必须通过有效平衡和协调政权、政府和社会三者关系来把握。中国的政府改革从一开始就面临调整政府与其他治理力量关系的问题。20世纪80年代政府改革主要调整党与政府关系、政府与企业关系,一方面强调政党分开,让政府回归行政本身,担负应该担负的行政职能;另一方面强调政企分开,强调政府不要直接管理企业,让企业自主,政府从企业的直接管理者回归到国家运行的宏观调控者。到了90年代,随着社会主义市场经济体制的确立,政府改革面临如何建设针对市场需要的“小政府”和针对社会建设需要的“大政府”这两大问题:“小政府”建设的关键,就是处理好政府与市场的关系;“大政府”建设的关键,就是处理在市场经济条件下政府应该在多大程度上担负起供给公共物品和公共服务的职责。2000年后,随着社会主义市场经济的深化以及经济总量和社会事务总量的全面增长,政府改革在面临既有的两大问题的同时,又面临两个更大的战略性任务:一是如何与社会主义市场经济体制发展有效契合,在充分发挥社会主义市场经济作用的基础上更好地发挥政府的作用;二是如何与中国既有的社会主义制度体系有效契合,使政府运行既能符合现代国家治理要求,又能符合中国特色社会主义制度的内在逻辑。在回应前者时,政府改革以放大市场在资源配置中的作用为取向,适应市场从“基础性作用”转变为“决定性作用”对更好发挥政府作用提出的要求;在回应后者时,政府改革在强化政府依宪、依法行政,建设法治化政府的同时,重新调整与党的领导和党的组织体系的关系,改变因改革开放初期强调党政分开而带来的党政关系模糊状态,明确了在中国特色社会主义制度体系框架内,党政应该协同起来,党负领导职责,政府负管理职责。由此可见,这四十年的政府机构改革,看起来改的是政府机构本身,但实际上调整的整个国家治理方式和治理体系,目的是推动现代化发展。国家治理体系对政府的定位和要求,最终都要通过政府职能配置、机构设置、流程再造、人员调配等方面的变革来实现。所以,每次政府机构改革的展开,都主要集中在两大方面:一是行政职能的适配度;二是行政运行的效能度。适配度关系到政府力量与政权力量、社会力量之间的契合水平,契合度越高,政府不仅能够有效推动政权力量和社会力量发挥作用,还能够从政权力量和社会力量中获得必要的支持和帮助;效能度关系到政府职能发挥和运行效率,效能度越高,政府职能的实现水平越高,对经济、社会发展的正向作用越强。行政职能的适配度与行政运行的效能度,共同决定着政府的有效性。有效政府是国家治理的基础和关键。所以,在国家治理体系和治理能力建设中,有效政府建设应该是贯穿始终的战略任务。从总体上讲,改革开放以来的政府机构改革,不是为改革政府而改革政府,而是从大国发展和大国治理的要求出发建设有效政府,使中国政府建设始终在三个逻辑上展开:一是建设高效的现代政府的逻辑;二是大国治理需要有效政府的逻辑;三是政府组织和运行必须与国家制度体系保持内在契合的逻辑。所以,每次政府机构改革都要同时处理好内外两大方面的问题。从外的方面看,要处理好政府与政党、市场、社会的关系问题;从内的方面看,要处理好政府的职能、机构、流程和人员问题。这两大方面的问题是联动的、相互决定的。中国政府机构改革的战略定位和现实使命,决定了政府机构改革既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,必须因时而变,以保持政府与国家发展、国家治理的内在契合。为此,改革开放以来,中国政府改革形成了世界上少有的周期性改革机制,每五年政府机构改革一次,不断优化政府机构,提高政府效能。本文认为,这种政府机构改革机制可以视为国家治理现代化的中国模式。二中国政府机构改革的周期和逻辑为“把一个混乱的国家变成一个有秩序的、进步很快的国家”,1978年开始的改革开放一开始就把政府改革提上议事日程。从那之后到今天,在改革开放四十多年中,中国前后进行了八次政府机构改革,时间分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年,每五年一个周期,每一次都从国务院机构改革开始,然后推动地方政府机构改革。这种改革周期与五年一次的党政机构换届的制度安排直接相关;而从上到下的改革推进路径与中国实行单一制直接相关,地方在政治上、行政上服从中央,在具体行政实践中与中央保持一致和协调。中央政府机构的调整意味着整个国家行政方向和治理逻辑的变化,地方自然要作相应的调整。政府机构改革,一开始就定位为“一场革命”,所以,时间跨度已达四十多年的周期性政府机构改革,也可以看作是政府周期性的自我革命。这四十多年的政府机构改革与中国现代化发展和国家建设紧密结合,不同时期的侧重点不同:八十年代强调精简高效,九十年代强调有限政府和法治政府,2000年后强调政府宏观管理能力建设。这期间实现了三个重大转变:一是从计划经济政府向社会主义市场经济政府转变;二是从非法治化政府向法治化政府转变;三是从注重党政分开的政府向强调党政协同的政府转变。这三大转变都具有革命性意义,展现了三大发展取向:市场化取向、法治化取向和党政协同化取向。中国的改革开放是从重新认识落后国家如何建设社会主义、重新探索社会主义社会如何解放和发展生产力开始的,政府机构改革是随着这种认识的深化、探索的深入而一步一步向前迈进的,逐渐实现了对政府的革命性重塑。改革开放以来的八次政府机构改革,看起来是五年一个周期、机械化地推进,其实不然。每一个周期的政府机构改革都有相应的使命和任务,把八个周期、四十年的改革连接起来,就可以清晰地看到:通过这四十年的周期性改革,中国政府机构改革先后回应了机构与职能、效率与公平、民主与法治、政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府以及党的领导与政府管理这些重大理论与实践问题,并由此构成了四十年周期性改革的整体行动逻辑。这个发展过程和行动逻辑表明两点:一是中国政府的机构改革实现了政府整体重塑,具有了现代化政府的基本要素;二是中国政府的机构改革是追求价值理性和工具理性的有机统一,而且随着改革的深入而不断深化。下面将通过八次国务院机构改革方案来具体呈现这个发展过程和行动逻辑,以全面把握中国政府机构改革的方式、路径、进程和趋势,透视中国四十多年大变革与大发展过程中能够保持改革发展稳定有机统一、政府改革与国家治理相互促进的内在机理。（一）

作者简介何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授，从事城市治理、社会治理和行政体制改革研究。文章结构一、如何定义公共管理知识体系“自主”二、建构中国自主的公共管理知识体系的基本方法三、建构中国自主的公共管理知识体系的具体路径四、推动中国自主的公共管理知识体系走出去2022年4月25日，习近平总书记到中国人民大学考察调研时强调：哲学社会科学工作者要做到方向明、主义真、学问高、德行正，自觉以回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问。要以中国为观照、以时代为观照，立足中国实际，解决中国问题，不断推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，不断推进知识创新、理论创新、方法创新，使中国特色哲学社会科学真正屹立于世界学术之林。要加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。作为聚焦公共事务、关怀公共治理问题的社会科学学科，这一重要论断，为推动公共管理学科发展指明了前进方向。一如何定义公共管理知识体系“自主”建构中国自主的公共管理知识体系，最重要的概念是自主。我认为，自主的公共管理知识体系可以从三个维度来理解：首先，研究中国场景中的真问题。何为真问题?真问题意味着真的了解中国公共管理的现实世界、真正置身于中国公共管理的实践场景。在实践中让我们深感困惑的问题，一定是真问题；而从文献中来的问题，是一个逻辑严谨的问题，但不一定是真问题，即这个问题未必在中国场景中成立或者并非特别重要。许多基于国外的公共管理实践的大问题，未必会在中国场景中出现，更未必是中国情景中的重要问题。中国公共管理可以讨论的问题本身都是非常丰富的，

“自动化服从”or“选择性遵守”？公共部门决策中的人与人工智能互动2.PAR编译丨“如你所想”：街头官僚何时会采纳人工智能（AI）的决策建议？3.高照东方等

摘要中国改革伴随着大规模的政策试点，有些试点并未产生扩散效应，地方政府也不停止试点项目，致使试点在原地打转，形成独特的试点悬浮现象。地方改革者的政绩诉求、试点反馈的弱化效应、府际学习的抑制效应构成了试点悬浮的前提条件，试点地区的正当性诉求则是悬浮现象发生的根本原因。试点悬浮需要消耗行政资源，而有价值的知识生产处于停滞状态，无助于增进对不确定性的认知。提升试点驱动知识生产的有效性，既要提供非均衡的激励安排，激发地方政府的创新动力，也要改进试验设计和评估模式，提出框架性目标，设置时限要求，建立试点报告、同行评议和声誉激励制度。作者简介杨宏山，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；张健培，中国人民大学公共管理学院博士研究生。文章结构一、政策试点的文献综述二、试点悬浮的一个解释性框架