务实的目标——政府工作报告点评

核心观点

3月5日上午9时，第十四届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行开幕会。国务院总理李克强作政府工作报告。总理指出：过去一年，我国经济发展遇到疫情等国内外多重超预期因素冲击。在党中央坚强领导下，我们高效统筹疫情防控和经济社会发展。面对经济新的下行压力，果断应对、及时调控，动用近年储备的政策工具，靠前实施既定政策举措，出台实施稳经济一揽子政策和接续措施，部署稳住经济大盘工作，加强对地方落实政策的督导服务，支持挖掘政策潜力，支持经济大省勇挑大梁，突出稳增长稳就业稳物价，推动经济企稳回升。全年国内生产总值增长3%，年末城镇调查失业率降到5.5%，居民消费价格上涨2%。货物进出口总额增长7.7%。财政赤字率控制在2.8%，中央财政收支符合预算、支出略有结余。人民币汇率在全球主要货币中表现相对稳健。粮食产量1.37万亿斤。生态环境质量持续改善。在攻坚克难中稳住了经济大盘，在复杂多变的环境中基本完成全年发展主要目标任务，我国经济展现出坚强韧性。再从政府工作报告的全文来看，几乎处处透漏着“务实”，无论是5.0%的GDP增速设定，3.8万亿专项债、3.0%赤字率的给出，以及财政政策、货币政策继续保持加力提效和精准有力，都传递了高质量发展的信号。

3月5日上午9时，第十四届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行开幕会。国务院总理李克强作政府工作报告。

总理指出：过去一年，我国经济发展遇到疫情等国内外多重超预期因素冲击。在党中央坚强领导下，我们高效统筹疫情防控和经济社会发展。面对经济新的下行压力，果断应对、及时调控，动用近年储备的政策工具，靠前实施既定政策举措，出台实施稳经济一揽子政策和接续措施，部署稳住经济大盘工作，加强对地方落实政策的督导服务，支持挖掘政策潜力，支持经济大省勇挑大梁，突出稳增长稳就业稳物价，推动经济企稳回升。全年国内生产总值增长3%，年末城镇调查失业率降到5.5%，居民消费价格上涨2%。货物进出口总额增长7.7%。财政赤字率控制在2.8%，中央财政收支符合预算、支出略有结余。人民币汇率在全球主要货币中表现相对稳健。粮食产量1.37万亿斤。生态环境质量持续改善。在攻坚克难中稳住了经济大盘，在复杂多变的环境中基本完成全年发展主要目标任务，我国经济展现出坚强韧性。

再从政府工作报告的全文来看，几乎处处透露着“务实”，无论是5.0%的GDP增速设定，3.8万亿专项债、3.0%赤字率的给出，以及财政政策、货币政策继续保持加力提效和精准有力，都传递了高质量发展的信号。下面我们分类进行解读：

1

设定了一个合理的GDP增速目标

政府工作报告中对2023年GDP增速的设定值为5.0%。在我们的年度宏观经济报告《艰苦奋斗，抗击通缩》、《2023年财政政策展望》中曾预测2023年政府工作报告中经济增速设定值或为3.4%-6.6%之间，具体数字要根据疫情政策和疫后修复来定，且中性条件下就为5%（出年度报告时疫情还没有放开，仍实施动态清零政策）。在《内需修复第一步——1月PMI点评》中，我们又根据当前经济复苏形势，给出了“2022年全年GDP增速3%，为2023年经济有力回升提供较充足的空间。2023年我国有望实现5%以上的GDP实际增速”的判断，因此整体来看，5.0%的经济增速设定完全符合我们的预期。

我们认为，这个目标的设定是非常合理的。首先它体现了报告中所指出的“要坚持稳字当头、 稳中求进, 保持政策连续性针对性, 加强各类政策协调配合, 形成共促高质量发展合力的总基调”。结合在年度报告中对一系列经济指标的中性预期，我们预计今年GDP支出法最终消费、资本形成、净出口实际增速分别为7%、4%和-17%，分别拉动GDP增长3.8、1.7和-0.5个百分点。

我们根据高频数据测算今年1-2月GDP同比3.8%左右，其中居民消费支出、政府消费支出、资本形成、净出口同比分别为4%、5%、3.8%和3.6%，分别拉动GDP增长1.2、1.1、0.7和0.8个百分点，消费与投资对GDP的拉动作用有待进一步释放。今年一季度受去年同期高基数影响，经济增速或在4%左右，二季度GDP增速有望快速回升。

其次，从日前31个省份公布的2023年增速目标来看，加权平均后的全国增速在5.5%以上。这次目标定为5%，明显是给复苏不确定性预留了空间，并希望继续传递高质量发展的基调。或许这意味着地方制定的较高经济增长目标可以根据改革需要进行动态调整，毕竟全国层面的债务可持续性要求在各个地方也要落实。

最后，根据《2035远景目标纲要》，如果到2035年人均GDP翻一番，这十五年平均增速为4.75%左右，而前五年平均增速应该在5%以上。实际上2020年至2022年平均增速只有4.5%，如果今年增速只有5%，平均增速只有4.75%。因此可以认为这次增速目标比较务实。

2

赤字率、赤字规模和专项债符合我们的判断，

总体反映了政府考虑债务可持续行

政府工作报告中对2023年赤字率设定值为3.0%，专项债额度为3.8万亿。而我们在年度报告《2023年财政政策展望》中曾给出分析：“2023年的财政政策或仍是积极的一年，狭义赤字率在3.0%左右，低于2020年和2021年，但高于2022年（2.8%），赤字规模或为3.86万亿；对于专项债规模，我们认为在专项债付息压力攀升下，新增专项债规模或难大幅加码，总体或保持持平，或小幅上扬，总发行额设定值或在4万亿。”可见，当前赤字率、赤字规模的设定符合我们的判断，只是专项债3.8万亿要略稍低于我们的预期。专项债的设定我们认为主要还是考虑到当前的地方政府杠杆率和债务率，2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2017年至2019年，地方政府债务率一般稳定在90%以下，2020年债务余额上升，地方政府债务率升至94%左右，2021年专项债虽然后置，但发行数量不减，地方政府债务率达116%，2022年在3.65万亿新增专项债基础上，还追加使用了5000多亿结存限额，这将推动2022年地方政府债务率或突破120%的债务警戒线，政府加杠杆空间变得有限。今年政府债净发行量需要弥补 3.8万亿专项债以及3.86万亿赤字规模，总计约7.66万亿元，以此测算今年全年政府债存量增速或在12.7% 左右 （2022年末为13.4%）由此可见今年政府债务增速相比放慢，同时政府杠杆率上涨速度也下降，主要是为了政府债务的可持续性。

3

城镇调查失业率5.50%左右

（新增就业人数升至1200万人）

2023年的CPI目标设定在3%左右，这已经是连续三年保持不变。与此同时，对于城镇调查失业率的目标来说，由2022年的5.50%以上调整为5.50%左右，同时将城镇新增就业人数从2021-2022年的1100万人以上调整至1200万人左右。这一目标是历年以来最高（2020年是900万，2019、2021、2022年都是1100万）。

可以看出，稳就业在今年的重要性明显更突出，政策的倾斜力度预计也会更大。2022年全国大学生毕业人数是1076万，今年上升至1150万左右，增加了近100万的应届毕业生，因此1200万的设定也是对此数据的考量。另外，根据国家统计局公布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示，年末全国就业人员73351万人，其中城镇就业人员45931万人,占全国就业人员比重为62.6%，全年城镇新增就业1206万人，只比上年少增63万人（2021年GDP增速8.4%，2022年3.0%)，因此在2023年5.0%GDP的设定对应1200万的新增就业也较为合理适度。

4

减税退费有新表述

从减税降费看，今年的提法是“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。去年是：“对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。预计2022年全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元”。实际上，去年全年退税减税降费超3.5万亿元。新的表述不再给出具体数字，一方面是去年减税退税额度较大，财政收入给予让步，今年在经济恢复态势下，需要维持适当的财政支出；另一方面体现了减税退费仍然不“广撒胡椒面“，而向着更精准、更优化的趋势发展。我们在《2023年财政政策展望》中也指出：预计2023年总体减税降费规模可能介于2021年和2022年之间，大概为2万亿，且减税降费政策帮扶或将会更加精准和有效：1、突出精准性，要雪中送炭，防止锦上添花。2、加强对中小微企业、科技创新企业纾困帮扶、继续实行小微企业融资担保降费奖补、或新增支持一批国家级专精特新“小巨人”企业、鼓励地方安排中小企业纾困资金。

5

把恢复和扩大消费摆在优先位置

在消费领域上，去年的表述为：推动消费持续恢复。推动线上线下消费深度融合，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态模式。继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。而今年的表述为“着力扩大国内需求。把恢复和扩大消费摆在优先位置。多渠道增加城乡居民收入。稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。”可见，随着疫情优化，经济持续恢复，政府对消费的预期也有“持续恢复”变成了“恢复和扩大”，体现了政府当前对消费支持的决心。我们在多篇报告中曾指出，今年经济复苏的双轮驱动力量就是“消费”和“房地产”，这两者复苏的态势决定了全年经济增长的态势。另外，我们也曾指出当前消费降级或已有苗头，从可选消费占必选消费的比值来看，大宗消费（汽车消费）正在下降，因此政府提出“稳定大宗消费”即为此方面的考量。

风险提示

国内宏观经济政策不及预期；财政政策不及预期；货币政策不及预期；统计数据与实际数据有偏差。证券研究报告：

《务实的目标——政府工作报告点评》

对外发布时间：2023年3月6日报告发布机构：长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）本报告分析师：

蒋飞

S1070521080001  [e-mail]李相龙S1070522040001 [e-mail]

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