《民事强制执行法（草案）》关于执行制度的18个重大修改 | 天同快评

近期，最高人民法院周强院长代表最高人民法院向全国人大常委会作关于《民事强制执行法（草案）》（下称“《草案》”）的说明。这意味着《民事强制执行法》即将出台。这对我们每一位法律人，特别是涉及民商事诉讼业务的法律人，将产生巨大影响。

《草案》不仅对现行执行规范进行了全面梳理，使其更体系化；还对现行规范存在问题的地方进行了修改，对现行规范无法解决的问题重新制定了新的规定，这些修改尤其值得实务界人士关注。本文将聚焦于其中对债权人产生重大影响的18个重大修改。

以执行异议解决消极执行问题

消极执行是执行实践中很棘手的问题。债权人经常会遇到申请法院实施某个执行行为，但法院拒不执行或者消极执行的情形。对此，现行规范下，债权人可以通过督促执行和提级执行制度来解决。但因为各种原因，这两个制度的实施效果并不理想。

本次《草案》第32条专门规定，债权人可以通过执行异议制度解决消极执行的问题。具体而言，债权人可以根据具体情况分步骤救济权利：

第一，当出现消极执行的情形时，债权人可以向实施执行的承办人提交书面申请，请求实施执行行为。对此，法院要么实施；要么不实施并向债权人发送书面通知。

第二，如果法院拒绝实施并向债权人发送书面通知，债权人可以向执行法院以执行异议案件立案。此类案件将由执行审查部门审查并作出是否实施执行行为的裁定。

第三，如果法院裁定不予实施，债权人可以向上一级法院申请复议。相信该制度对解决消极执行的问题，会有非常积极的作用。

明确律师调查令制度

查找债务人的财产是执行程序中债权人最主要的工作之一。律师调查令制度是一个非常好的查找债务人财产的制度。原因在于，律师调查令可以有效解决，律师主观上想要查找债务人更多的财产，但客观上没有权力去查（比如查找债务人名下的不动产、查找债务人缴纳水电费的记录等）；法院有权力去查，但法院客观上人手不够且没有时间去查的矛盾局面。

关于律师调查令，现行规范没有规定，部分地区的高级人民法院有出台相关司法政策。目前存在的问题有两个：第一，个别地区没有相关规定，债权人在这些地方无从申请律师调查令。第二，在有相关规定的地区，虽然债权人可以通过委托律师申请律师调查令，但因相关规定的效力层级较低，相关部门的配合度并不太高，律师调查令无法充分发挥作用。

本次《草案》第52条以法律的形式对律师调查令进行了规定。同时，《草案》第72条还专门规定有关组织和个人不履行协助义务的处罚措施。相信这些规定会非常有助于前述问题的解决。

修改财产报告制度

现行《民事诉讼法》第248条及《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》（下称“《财产调查规定》”）对财产报告制度进行了详细规定。本次《草案》对该制度进行了两处重大修改：

（1）修改被执行人报告财产的形式。现行《财产调查规定》第5条要求被执行人在报告财产令载明的期限向法院报告财产，并无其他更具体的要求。《草案》第46条明确规定，被执行人收到财产报告令后应于指定的日期亲自到场报告，对被执行人报告财产的形式提出具体明确的要求。相信该规则对被执行人会形成更大的威慑，有助于促使被执行人偿还债务。

（2）建立被执行人报告财产数据库。现行规范下，被执行人报告的财产信息仅可供相应案件的申请执行人使用。《草案》第49条规定，人民法院设立被执行人报告财产数据库,登记存储报告内容。申请执行人经人民法院许可,可以通过数据库查询被执行人的财产情况和有关信息。

这意味着，任一申请执行人都可以申请使用被执行人曾经报告过的财产信息。虽然实践中被执行人报告财产的情况不太理想、该数据库的价值可能有限，但无论如何，该数据库将更有利于债权人查找被执行人的财产。

规定查人找物中公安机关的协助义务

法院执行机构的执行措施非常有限，在查人（拘传、拘留）找物（查找机动车）中，执行机构往往需要有公安机关的协助。现行《财产调查规定》第15条第2款及第16条对公安的协助义务进行了规定（法条中的“有关单位”应主要指的是公安机关），但相关规定在实践中的运行效果并不理想。原因有很多，笔者认为其中一个比较重要的原因是司法解释的效力层级较低。

对此，《草案》第61条第3款、第64条第3款以及第138条以法律的形式规定了公安的协助义务。另外，《草案》第75条也规定了公安机关不履行协助义务的法律后果。相信这些规定会很有助于前述问题的解决。

更新共有财产的执行方法

（一）更新按份共有财产的执行方法

目前，对于被执行人与他人按份共有的财产，是执行被执行人的享有的份额，还是可以执行整个共有财产，法律没有明确规定，实践中一直有争议。对此，《草案》明确了按份共有财产的执行方法：

第一，《草案》第168条明确，法院应当执行被执行人所享有的份额。共有财产便于实物分割，且实物分割不减损其价值的，可以直接执行分割后属于被执行人的财产。

第二，《草案》第169条提出，按份共有的财产如果有登记的，法院应当通知登记机关对被执行人所享有的份额办理查封登记。这能解决目前实践中究竟是查封共有份额，还是查封整个财产的争议。

第三，《草案》第171条规定了按份共有财产的分割、变价方法，也能弥补目前规定的不足，解决实践中的争议。

首先，如果符合《民法典》第301条关于处分共有财产的规定，法院可以直接变价按份共有财产。

其次，如果不符合第301条，被执行人和其他按份共有人可以协商确定分割方式，法院将按照协商结果来处理。这其中，一共包括4种分割方式：实物分割、被执行人承受共有财产的折价分割、其他共有人承受共有财产的折价分割、变价分割。

最后，如果不能协商一致，法院依据当事人的申请（包括申请执行人的代位申请），根据案件情况，裁定以实物、折价或者变价方式进行分割。上述方案清晰地说明了按份共有财产查封、分割、变价方式，有利于按份共有财产的处置。

（二）更新共同共有财产的执行方法

现行规范下，共同共有财产的执行方法有两种：第一，由共有人协议分割共有财产，经债权人认可，法院可以执行分割后被执行人享有份额内的财产。第二，由共有人提起析产诉讼或者由申请执行人代位提起析产诉讼，并由法院执行分割后被执行人享有份额内的财产。

不过，在执行实践中，上述两个方案的实施难度都很大。就第一个方案，共有人没有动力达成分割协议；且即使达成分割协议，被执行人有转移共有财产，偏向共有人的倾向，该协议也很难获得债权人的认可。就第二个方案，共有人同样没有动力去提起析产诉讼，而申请执行人代位提起析产诉讼的成本过高。

对此，《草案》第173条对前述第二个方案进行了改造，规定如果共有人及债权人在规定期限内未能协商一致，法院可以处置共同共有财产。所得执行款按照被执行人和共有人出资额占比进行分配；不能确定出资额的,等额均分。该方案大大降低了共有财产的处置成本，有利于共同共有财产的处置。

规定被执行人异议之诉

执行异议大致可以划分为执行行为异议和执行标的异议。被执行人所提出的异议主要是执行行为异议。原因在于，生效法律文书已经确认了执行标的，被执行人一般没有权利再提出标的异议。不过，有一种例外情形，即在法律文书生效后，发生了被执行人清偿、抵销等可以排除强制执行的事由，此时被执行人可以提出标的异议。

对此，根据审执分离的基本原则，被执行人应通过诉讼程序而非异议、复议程序实现权利救济。但是，由于《民事诉讼法》并没有规定被执行人异议之诉这种诉讼类型，而司法解释无权单独创设一种新的诉讼类型，无奈之下，现行司法解释规定被执行人应通过异议、复议程序实现权利救济。（《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第7条第2款）

本次《草案》第88条修改了现行规定，认为前述情形下，被执行人应向执行法院提起诉讼，请求不予执行，将被执行人针对执行标的的异议回归到诉讼程序的救济路径上来。

修改普通债权在执行程序中的受偿顺位

对于普通债权在执行程序中的受偿顺位，现行规范确立了二分局面。也即，对于法人，在法人破产之前普通债权按照债权人查封财产的先后顺序受偿（《民事诉讼法司法解释》第514条）；对于自然人或其他组织，平均分配，也即普通债权按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿（《民事诉讼法司法解释》第508条）。另外，有地方高院规定，首封债权人可以适当多分。

本次《草案》则一改二分局面，合二为一，规定针对所有主体的普通债权在该主体破产之前均按照债权人查封财产的先后顺序受偿。（第179条）对此，周强院长在对《草案》的说明中提到，这是在自然人破产制度即将建立的背景下所作的修改。

修改执行案件移送破产的条件

《民事诉讼法司法解释》第511条及第512条规定，当被执行人存在破产情形时，如申请执行人之一或被执行人同意的，执行法院应将执行案件的相关材料移送到被执行人住所地人民法院，并由其裁定是否宣告被执行人破产。显然，现行规范中，被执行人的破产程序系依当事人的申请启动。

对此，《草案》将其修改为依法院职权启动。具体而言，《草案》第82条规定，如果被执行人存在破产情形，法院应当将执行案件的相关材料移送被执行人住所地人民法院，并且，该法院一般应裁定受理破产申请。如此修改可能有助于解决债权人受偿不公平的问题，但同时也可能过度侵害当事人处分权。《民事强制执行法》最终是否要作此修改，可能还需要进一步论证。

修改债权保全及执行制度

《草案》对债权保全及执行制度主要进行了五处调整，具体包括：

（1）法院保全及执行债权时向次债务人发送法律文书的名字发生变化。现行规范下，保全债权需要向次债务人发送保全裁定书，执行债权需要先向次债务人发送履行到期债务通知书，第三人没有异议的，可以再向次债务人发送执行裁定。（《民事诉讼法司法解释》第499条第1款，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）（2020修正）》（以下简称“《人民法院执行工作规定》”）第45条、第49条）

《草案》第151条第1款及第153条第1款则规定，保全债权需要向次债务人发送查封令，执行债权需要先向次债务人发送履行令，第三人没有异议的，可以再向次债务人发送执行裁定。这其中，保全债权时需要向次债务人发送的保全裁定变更为查封令，执行债权时第一次需向次债务人发送的履行到期债务通知书变更为履行令。

（2）扩大了可以保全及执行债权的范围。现行规范下，虽然没有执行规范明确不允许保全及执行非金钱债权，但由于代位权制度只能适用于金钱债权、不能适用于非金钱债权，（《合同法司法解释（一）》第13条）实践中法院一般会参照代位权制度，认为可保全及执行的债权仅包括金钱债权、不包括非金钱债权。

《草案》则扩大了债权人可保全及执行债权的范围，规定债权人既可以保全及执行金钱债权，也可以保全及执行非金钱债权。（《草案》第151条及第153条）这意味着，未来民法典合同编的司法解释可能会扩大代位权的适用范围。

（3）次债务人提出异议后债权人的救济方式发生变化。现行规范下，如果次债务人在收到履行到期债务通知书后提出异议的，法院对次债务人提出的异议不予审查，不得执行次债务人的财产。（《人民法院执行工作规定》第47条）如果债权人认为次债务人提出的异议不能成立的，其可以提起代位权诉讼。

《草案》则规定，如果债权人认为次债务人提出的异议不能成立的，其可以提起债权收取诉讼。也即，债权人可以以次债务人为被告向执行法院提起诉讼。（第156条）不过，债权收取诉讼与代位权诉讼有什么区别，仅仅是名字上的不同，还是还有其他实体内容方面的差异，则有待权威机关进一步说明。

（4）明确次债务人超期提出异议的救济方式。根据现行规范，次债务人应该在收到履行到期债务通知书后15日内提出异议，如果次债务人在期限内提出异议，法院不得对次债务人强制执行，对次债务人提出的异议不予审查。（《人民法院执行工作规定》第45条第2款第（3）项，第47条）如果次债务人超期提出异议的，司法解释并未明确应如何处理。对此，《最高人民法院执行工作办公室关于到期债权执行中第三人超过法定期限提出异议等问题如何处理的请示的答复》规定此时不发生次债务人承认债务存在的实体法效力，但并未明确次债务人具体应通过什么路径救济权利。司法实践中有观点认为次债务人应通过行为异议、复议程序救济权利（见最高法院（2016）最高法执监234号案）。

对此，《草案》第157条第2款规定，次债务人超期提出异议的，次债务人可以通过执行异议之诉实现权利救济。次债务人提出的异议实际上是标的异议，相比于异议、复议的救济路径，异议之诉会更有利于保护次债务人的实体权利，也更符合审执分离的基本原则。当然，这里存在一个疑问，次债务人以债权人为被告提起执行异议之诉，如果次债务人获得胜诉，相关诉讼的案件受理费应该由无过错的债权人承担，还是由有一定过错的次债务人承担？这可能还有待相关机关进一步明确。

（5）债权变现的方式发生变化。现行规范下，如果次债务人没有异议，法院可以直接执行次债务人的财产。（《人民法院执行工作规定》第49条）

《草案》则在该方式之外，另规定债权人可以通过变价方式处置债权。具体而言，《草案》第154条规定，被执行人的债权因附有期限、条件、被执行人未履行对待给付义务或者其他事由而难以收取的,法院可以依申请执行人的申请依照本法第九章第二节规定进行变价。此将有利于被保全债权的变现，有利于债权人债权的实现。

限制查封股权的表决权

对于股权权属纠纷，在人民法院根据申请执行人的申请查封争议股权期间，目标公司可能会存在增资或减资的商业需求。不过，目标公司的该等行为会导致查封股权发生变动，并可能损害申请执行人的权益。该问题的核心是，如何找到目标公司的正常商业行为与申请执行人权益保护的平衡点。

对此，《草案》第163条规定，在申请执行人提供担保的情况下，法院可以依申请人的申请，裁定禁止被执行人在引起股权变动的事项进行同意表决。该规定较好的平衡了目标公司与申请执行人的利益。

创新规定宣告印章作废制度

证照返还纠纷是实践中常见的公司类纠纷。该类纠纷中，如果法院判决控制公司印章、证照的一方向公司返还印章、证照，公司申请执行后控制公司印章、证照的一方仍拒不返还的，法院应如何执行是实践中比较棘手的问题。

对此，《草案》第187条创新地规定，执行依据确定被执行人交付印章、证照或者其他凭证的，人民法院可以根据申请执行人的申请宣告作废，并通知有关组织重新制发。笔者理解，该执行方法本质上是替代履行，相信该方法会非常有助于解决上述执行难题。

修改变更、追加当事人制度

《草案》对现行变更、追加当事人制度进行了多处修改，较为重大的修改有两处：

（1）对当事人申请变更、追加当事人的程序进行修改。现行规范下，不同的情形当事人申请变更追加当事人的程序并不相同。针对实体问题相对复杂的情形，比如公司作为被执行人时，申请执行人申请追加出资有瑕疵的股东作为被执行人的，应通过执行异议、执行异议之诉程序实现。针对实体问题相对简单的情形，比如合伙企业作为被执行人时，当事人申请追加普通合伙人作为被执行人的，应通过执行异议、复议程序实现。（《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第28条、第30条、第32条）

《草案》第21条对前述第二种情形进行了修改。也即，针对实体问题相对简单的情形，当事人首先可以通过执行异议程序向人民法院申请变更、追加当事人。法院作出裁定后当事人如果对裁定不服的，不再是仅能通过复议程序实现，而是赋予当事人选择权，当事人既可以通过复议程序实现，也可以选择诉讼程序实现。也即，根据《草案》的规定，针对实体问题相对简单的情形，当事人可以选择通过异议、复议变更、追加当事人，也可以选择通过异议、异议之诉变更追加当事人。

（2）对在法律文书生效后、当事人申请执行前债权人转移债权的，受让人申请执行的程序进行了修改。根据《人民法院执行工作规定》第16条及最高法院第34号指导案例，在法律文书生效后、当事人申请执行前债权人转移债权的，受让人可以直接向法院申请执行。

本次《草案》第20条及37条则规定，该种情形下，由于债权受让人不是执行依据确定的权利人，其无权直接向人民法院申请执行，而只能先通过变更、追加当事人程序取得变更、追加当事人的生效法律文书，之后才能申请执行。这其中，如前述，变更、追加当事人的程序可能会经历异议、复议程序，也可能会经历异议、执行异议之诉一审、二审程序。如此修改更有利于保护当事人的诉讼权利，不过同时也会增加债权受让人申请执行的难度。

修改执行时效的期限

现行《民事诉讼法》第246条规定债权人申请执行的执行时效是2年。本次《草案》第15条规定，执行时效适用《民法典》关于诉讼时效的规定。另外，如果诉讼时效不满3年的，执行时效以3年为准。

降低二拍保留价

《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》第10条及第26条规定，一拍的保留价不得低于评估价的70%，二拍的保留价不得低于一拍保留价的80%，综合不得低于评估价的56%。

《草案》第115条及第126条第2款规定，一拍的保留价不得低于评估价的70%，二拍的保留价不得低于一拍保留价的60%，综合不得低于评估价的42%。这其中，二拍的保留价从不得低于一拍保留价的80%，降低为不得低于一拍保留价的60%。《草案》如此修改的目的可能是希望通过市场发现财产价值，而不是通过评估确定财产价值，以解决个别财产有价无市的困境。

规定必要时可以二次启动变价程序

现行规范下，财产变价程序大致可以总结为：一拍，二拍，变卖，交付申请执行人管理，解除查封、冻结并将财产退还被执行人。同时，申请执行人可以在任意一次拍卖流拍或者变卖不成时以相应保留价以物抵债。其中，现行规范并没有明确，拍卖、变卖不成时当事人是否可以申请重新启动变价程序。实务中，最高法院有案例认为，法院可以根据市场价格的变化，重新启动评估、拍卖程序。（见最高法院（2019）最高法执复37号裁定书）

对此，《草案》第127条明确规定，第二次拍卖流拍后，申请执行人可以以市场行情发生变化等事由，申请重新启动变价程序，人民法院认为确有必要的，可以准许。

规定金钱债权执行中执行回转的孳息标准

关于金钱债权的执行，如果据以执行的法律文书被人民法院或其他有关机关撤销或变更的，根据《人民法院执行工作规定》第65条第1款，原执行机构应当依当事人的申请或者依职权作出执行回转的裁定，责令原申请执行人返还已取得的财产及其孳息。这其中，孳息的标准是什么司法解释并没有明确。

对于该问题，司法实践是一片混乱。有法院认为，孳息应以中国人民银行同期贷款利率为准，有法院认为孳息应以中国人民银行定期存款利率为准，有法院认为孳息应以中国人民银行活期存款利率为准。单纯从数字上看，这些标准差异不大，但如果计算基数较大或者计算时间较长，不同的标准将会产生极大的差异。（在笔者曾代理的案件中，孳息以同期贷款利率为准及以定期存款利率为准计算得出的结果差异近千万元）

本次《草案》第91条第2款明确规定，孳息应以同期人民银行贷款利率为准。此将统一司法裁判标准，一定程度上可能也有利于树立司法权威。

创新规定动产查封、变价制度

《草案》对动产的查封、变价制度做了很多创新性的规定，比较亮眼的包括：

（1）确定禁止无益查封制度。《草案》第139条规定，动产的价额明显低于该财产执行费用的，不得查封。但是，申请执行人承诺变价不成时该执行费用由其负担的除外。

（2）对价值较低的动产采取无底价拍卖。《草案》第142条规定，拍卖动产价值较低的，不设保留价；但是执行该动产产生必要费用的，应当以超过必要费用的价格确定保留价。

（3）对于价值较低的动产实行一拍终局。《草案》第145条第1款规定，价值较低的动产第一次拍卖流拍后，人民法院应当解除查封，并退还被执行人。

修改终结本次执行程序的适用条件

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第1条规定，人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。

本次《草案》第80条除调整前述个别表述外，最重要的修改是，删除前述 “自执行案件立案之日起已超过三个月”的适用条件。如此修改会提高终本制度的灵活性。不过，与此同时，立法机关需要进一步考虑，终本之后如何有效的保护申请执行人的合法权益。

《草案》对现行执行制度进行了多处修改，以上是笔者认为对债权人影响最大的18处修改。各位读者想要了解更多的修改内容，可以全面研习、阅读《草案》原文。

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