谷琶视点||李利文：中国城市更新的三重逻辑

中国城市更新的三重逻辑：

价值维度、内在张力及策略选择

李利文

民生逻辑、资本逻辑和权力逻辑支配着中国城市更新的物质形态和社会形态。民生逻辑属于浅层的社会表达，体现的是以人为本和多元参与原则之下的感知竞争，其主要目标是舒适和幸福，核心价值维度是获得感和满意度；资本逻辑属于中层的资本运作，体现的是物竞天择、适者生存原则之下的利润竞争，其主要目标是效率和收益，核心价值维度是商业化与趋同化；权力逻辑属于底层的政策干预，体现的是层层加码和标尺晋升原则之下的人事竞争，其主要目标是增长和秩序，核心价值维度是增长率和美化度。三重逻辑之间存在较强的内在张力，资本逻辑与民生逻辑之间体现为工具与目的之间的偏差型张力，民生逻辑与权力逻辑之间体现为需求与供给之间的匹配型张力，权力逻辑和资本逻辑之间则体现为公共与私有之间的绩效型张力。三重逻辑之间的内在张力可以在一定程度上通过精准化更新、参与式更新和包容性更新来予以平衡和修正。

作者简介：李利文，管理学博士，广州大学公共管理学院助理教授，主要从事城市治理与公共服务供给研究。

城市更新的三重逻辑：分析框架

城市更新研究现状

      从理念上而言，城市更新目前主要存在两种研究视角。一是有机更新，即探讨城市与自然的关系，包括霍华德的田园城市、帕克的卫星城市、赖特的广亩城市、沙里宁的有机疏散城市以及20世纪90年代提出的生态城市等等；二是形态更新，即从城市形态学视角探讨城市更新，包括芒福德的地区城市、佩里的社区与邻里单位、柯林的拼贴城市、雅各布斯的渐进式规划与小规模改造、亚历山大的历史价值保护以及美国规划师协会提出的精明增长等等。这两个视角的成果为城市更新领域的深入研究奠定了雄厚的理论基础，梳理近年来城市更新的具体议题，可以发现相关研究主要集中在以下3个方面。

      首先，现有的城市更新研究逐渐将注意力从权力和资本的供给端转向民生的需求端，具体主要集中在以下几个方面：一是城市更新中的环境问题。生态和社会环境是民生价值的重要体现，然而城市更新可能在追求该目标过程中却反而歪曲了该目标[3]。现代改造中越来越注重人的发展，注重周边环境的优化和地方发展的整体活力。一些地方还提出了“城市双修”的更新策略，即兼顾城市修补和生态修复。二是城市更新中的参与问题。城市更新中只有公众的有效参与才能真正反映用户需求和用户体验，才能减少城市更新的社会成本和社会风险。公众参与是一种公民自发参与城市更新政策和城市更新建设的社会运动。按照参与程度可以将公众参与划分为无参与、象征性参与和实质性参与，这类似于一个梯子，是一个参与度不断增加的过程。在我国参与层次低和参与主体能力差的情况下，适当引入第三方专业力量，能够有效提高城市更新中的参与有效性。三是城市更新中的文化问题。城市更新应该关注情感民生，不能割断城市文脉，应该按照城市街区的肌理进行有度、有序、有情、有机更新。在更新中要注重社会网络和社会资本与物质更新之间的关系，加强精神层面的集体记忆、身份认同的保护，从静态保护思维向动态保护思维转换。总之，城市更新的最终落脚点是公民的需求是否得到满足，公民满意不满意和认可不认可是城市更新效果的最终评判标准。公民的这个评判标准涉及的范围比较宽泛，但围绕的核心线索却只有一个，即民生状况是否得到改善。

      其次，现有的相关研究围绕资本维度主要回答了以下几个问题。一是资本如何介入城市更新？城市更新需要巨大的撬动资金，而在政府财政负担十分沉重的情况下，为促进城市更新可持续发展，政府部门会引导私营部门的资金投向城市更新领域。资本如何介入城市更新实质上就是关于政府融资模式的探讨，目前关于城市更新的融资模式比较复杂，包括利息补贴、债务支持、股权融资、土地出让、土地整合和容积率政策等等，有人将其归纳为核心支持活动、辅助支持活动和公共管理激励活动3种类型。二是资本在城市更新中的作用如何？城市衰退是一个自然过程，资本的回归将导致城市更新的产生，而“差租”则是资本介入的重要动因。“差租”可以释放旧城土地所蕴藏的潜在价值，实现利润的提升和再分配。而资本介入的城市更新也可能导致排他性和单一化的“绅士化”，这种“绅士化”过程是不平等的，只是资本家的一种再投资机会，它虽然可能给旧城带来经济复苏，但却难以克服旧居民与新城市之间的失衡状况。三是城市更新中的资本带来了哪些社会问题？资本在促进城市物质层面的更新之外，也带来了一系列社会问题。资本是引发城市空间冲突的重要根源，其可能导致公共空间的私有化，进而导致城市空间中的权利冲突。而且其还可能带来传统街区解散、社会资本削弱、阶层差距扩大等“创造性破坏”。总之，城市更新不仅受权力的约束和支配，而且受资本和市场的调节和驱动。资本不仅是城市美化的加速剂，也是城市增长的助推器，更是城市发展的内驱力。因此资本是城市更新研究的另一条重要线索。

      最后，以政府为治理主体、围绕权力维度而展开的城市更新研究主要集中在3个方面。一是城市更新中的合谋问题。在我国官员晋升锦标赛模式下，权力对经济发展具有重要的约束作用。城市更新是推动经济发展的重要策略，而在此过程中容易形成政府与市场的“增长联盟”。而且城市更新中容易产生城市治理联盟，即一种相对稳定的非正式制度安排，这种制度安排掌握着与其决策权力相适应的制度资源。这些增长联盟和城市政体实际上是一种政府权力介入的合谋行为，隐藏着很多根源性问题。二是城市更新中的失衡性问题。城市更新中的公共权力如何平衡公共物品供给与公平效率之间的失衡、如何平衡单一性与多元性之间的冲突以及如何平衡公共政策导向和趋利取向之间的矛盾，这些都需要回归到政府权力问题上，即权力在城市更新中的干预程度、干预方式和干预范围的问题。三是城市更新中的碎片化问题。城市更新中的权力并不是铁板一块，实际上它分散在多个政府部门。在城市更新推动过程中势必面临权力分割和集体行动的问题，这些多头管理、条块分割和九龙治水的问题是制约城市更新绩效提升的重要阻滞因素，因而如何超越“反公地困局”是城市更新中围绕权力而展开的另一个重要机制设计问题。总之，城市更新是对城市经济社会利益的再分配，增进和实现公共利益应是城市更新的出发点和落脚点。而公共利益与公共权力是相伴而生的，因此权力是城市更新中的重要分析线索。  

分析框架：权力、资本与民生互动视角

      由上述可知，权力、资本和民生是城市更新的3条重要线索，这3条重要线索背后实质上有3类重要的城市治理主体作为支撑，分别是政府、市场与社会。这里的政府包括中央政府、地方政府和基层政府以及构成一级政府的诸多职能部门；市场包括金融投资型务虚企业和建设开发型务实企业；社会包括群众个体与社会组织等。正是因为这3类主体在具体实践中的排列和组合，形成了多样化的城市更新治理模式，如政府主导模式、市场开发模式、社区自主模式和多主体参与模式。无论采取何种模式，其实质无非展现的都是3类主体之间竞争与合作、冲突与博弈所达成的各种制度安排。城市更新中所呈现出来的诸如空间生产、社会营造、街区美化等外在表现实质上都是3类主体之间相互博弈的结果。城市更新中的3条重要线索可以分别化约为权力逻辑、资本逻辑和民生逻辑，这3种逻辑支撑和推动着城市更新治理模式的转换，演绎和塑造着城市更新中的各种行为和制度。本文将基于上述研究基础构建一个当前中国城市更新的理解框架。该框架认为权力逻辑、资本逻辑和民生逻辑支配着我国城市更新的治理逻辑，三种逻辑都有其自身的核心价值维度，而且3种逻辑之间是一种由浅至深的关系，更重要的是3种逻辑之间存在或轻或重、或急或缓的内在张力。该分析框架具体体现在以下3个方面。

      一是三种逻辑的核心价值维度。权力逻辑体现的是标尺晋升、层层加码和锦标赛之下的人事竞争。在我国主要领导负责制下，政府一把手的注意力和考核标准成为城市更新中权力运转的指挥棒。考核标尺如果指向经济增长，则领导注意力会转向经济增长方面；考核标尺如果指向社会发展，则领导注意力会调整到社会发展方面。资本逻辑体现的是物竞天择、适者生存规则之下的利润竞争。在市场经济条件下，资本具有天然的增值冲动，它们对利润、租差、回报等具有天然的敏感性。如果有利可图，资本则会旁敲侧击地撬动市场，如果无利可图，资本则会退缩得无影无踪。民生逻辑体现的是以人为本、多元参与原则下的感知竞争。因此，权力逻辑、资本逻辑和民生逻辑的核心外在表征分别是增长率和美化度、商业化和趋同化以及获得感和满意度。

      二是三种逻辑之间的层次关系。权力、资本和民生三种逻辑在地位上是一种平等关系，但在作用链条上分别出现在不同层次。民生逻辑是一种需求表达的体现，在因果逻辑链条上停留在浅表层次。资本逻辑是实现民众需求的一种重要工具，在因果链条上处于媒介性的中间层次。权力逻辑是实现民众需求表达的重要工具，也是制约资本运作的重要力量，在因果链条上处于供给端的底端层次。三个层次体现了从需求到供给、从浅层到底层、从反映到反馈的变化过程。虽然权力逻辑和资本逻辑隐藏更深，这并不意味着权力逻辑和资本逻辑可以支配民生逻辑，事实上民生逻辑也会对权力逻辑和资本逻辑施加影响。实践中的逻辑有可能是从民生逻辑到权力逻辑的由表及里的过程，也可能是从权力逻辑到民生逻辑的由深及浅的过程，还有可能是多种路径的混合。 

      三是三种逻辑之间的内在张力。权力、资本和民生三种逻辑之间存在强烈的内在张力。民生逻辑与资本逻辑之间体现出强烈的“工具-目的”之间的张力，民生逻辑与权力逻辑之间体现出强烈的“需求-供给”之间的张力，而权力逻辑与资本逻辑之间则体现出强烈的“公共-私有”之间的张力。这种内在冲突、张力和失衡在时间的磨合下，有的变得妥协，有的则愈发激烈。而且随着外部环境的影响和刺激，这些冲突、张力和失衡会呈现出不同程度的表现。这些内在张力也存在明显的外化表现，民生逻辑与资本逻辑、权力逻辑与资本逻辑以及民生逻辑与权力逻辑之间的核心外化表现分别可以归纳为偏差型冲突、绩效型冲突和匹配型冲突。值得注意的是，这些张力在一定的制度安排之下可能变得淡化、消失，甚至转化为正面强化关系。

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《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2020年第6期目录摘要

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