于川信：以五大体系建设支撑军民融合深度发展

来源：《中国国情国力》杂志（ID:zggqgl）

作者：于川信  军事科学院军民融合研究中心秘书长

摘要：军民融合发展是一项跨军地、跨部门和跨行业领域的复杂系统工程。在准确梳理我国军民融合发展历史脉络的基础上，结合国情军情实际，为加快形成全要素、多领域和高效益的军民融合深度发展格局，亟须构建和完善目标任务、组织管理、工作运行、政策法规和服务保障五大体系。

       党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央在治国理政、建军治军实践中，总结历史经验，切合国情实际，顺应时代发展，明确将军民融合发展上升为国家战略。这是我们党长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，也是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。

军民融合发展的历史脉络

        党和国家历来高度重视统筹经济建设和国防建设。新中国成立以来，我们党根据不同历史时期国家安全和发展实际，不断探索开拓具有中国特色的军民融合发展之路，取得了举世瞩目的成就。

        1.建国之初的军民兼顾

        新中国成立后，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导人，坚持在加强社会主义建设的同时，建设强大的国防，围绕国家工业化建设目标提出了“军民兼顾”“军民两用”的战略思想。在极其困难的条件下，同步建立起较为完善的国防工业体系和民用工业体系，不仅取得了抗美援朝、抗美援越等反对帝国主义斗争的伟大胜利，而且成功研制出“两弹一星”，确立了我国在世界上的大国地位。

        2.改革开放后的军民结合

        党的十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，在改革国防科技工业管理体制时提出了“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针。这一时期，我国以“军转民”为突破口，充分利用国防工业设施设备和技术优势，制定国防科技工业民品发展规划，安排了300多项军民结合重点技术改造项目，实现军工技术转民用近3万项，为开创工业、农业、科技和国防现代化建设新局面，奠定了坚实基础。

        3.20世纪末的寓军于民

        20世纪90年代以来，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，确立了国防建设与经济建设协调发展的战略方针，明确提出了建立军民结合、寓军于民的国防科技工业新体制。1999年五大军工总公司改组为十大集团公司，民品产值所占比重提高到77％。与此同时，开辟了依托国防教育体系培养军队人才的新途径，启动了军队社会化保障工作，注重在国家基础设施建设中贯彻国防要求，进一步拓展了军民结合、平战结合的道路。

        4.新世纪新阶段的军民融合

        党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央，以科学发展观为指导，提出要走出一条中国特色军民融合式发展路子。2012年编制发布了我国第一部统筹经济建设和国防建设专项规划。军地各级按照党中央部署要求，不断丰富融合形式、拓展融合范围和提高融合层次，军民融合的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系建设均迈出了实质性步伐。

        5.新形势下的军民融合深度发展

        党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，将军民融合发展上升为国家战略，并纳入“四个全面”战略布局，作为国防和军队改革的三大任务之一强力推进，明确提出要加快形成全要素、多领域和高效益的军民融合深度发展格局。近年来，我国军民融合发展步伐明显加快，体制机制和政策制度建设稳步推进，重点领域军民融合亮点频出，战略新兴领域军民融合全面展开，军民融合产业蓬勃兴起，呈现出整体推进、加快发展的良好态势。2016年5月，中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），标志着我国军民融合发展迈入一个全新的历史发展阶段。

        从总体看，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，但是，在已经取得丰硕成果基础上还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后，以及“有共识难落实”等突出问题。如由于军地协调、需求对接和资源共享机制不完善，军工垄断、市场封闭的格局尚未根本打破，一些重大领域存在着资源分散、重复建设的现象。从地方看，一些部门和地区对贯彻国防需求考虑不足，工作支持力度不够。从军队看，一些部门和单位存在搞“小而全、大而全”的想法和本位主义观念，没有跳出自成体系、自我发展和自我保障的误区。军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥。

构建和完善军民融合发展的五大体系

        军民融合发展是一项跨军地、跨部门和跨行业领域的复杂系统工程，离不开科学合理、稳妥有序的总体设计。当前，从我国军民融合实践来看，迫切需要构建和完善目标任务、组织管理、工作运行、政策法规和服务保障五大体系，通过协同发力，破解制约深度融合的瓶颈和障碍，支撑军民融合深度发展。

        1.目标任务体系

        军民融合发展的总目标，是要加快形成全要素、多领域和高效益的军民融合深度发展格局，具体任务包括六个方面: 

        （1）基础领域资源共享。加大国家重要基础设施贯彻国防需求力度，推动军用基础设施向民用开放，广泛开展基础领域军民合建共用。

        （2）产业领域军地融合。坚持寓军于民，将国防军工能力植根于国家科技和工业基础，融入国家“大安全、大防务”体系之中，推动国防科技工业领域由军民结合到军民融合深度发展的阶段跃升。

         （3）军地科技协同创新。在更广范围、更高层次和更深程度上，将军事技术创新体系纳入国家科技创新体系，实现两个体系的兼容同步、协调发展。

        （4）军地人力资源开发利用。着眼提升军事人才质量，加强军地教育资源统筹，拓展依托国民教育培养军事人才范围，进一步优化依托国民教育培养军事人才的结构和范围。

        （5）军队保障社会化转型升级。建立健全军地统筹衔接的公共服务体系，推进国家服务保障体系军民融合，努力形成依托市场、军地统一的社会服务保障体系，大幅提高军队保障现代化水平。

        （6）公共安全与国防动员体系融合发展。强化应急和公共安全统筹，形成平时服务、急时应急、战时应战的一体化应急与动员体系。

        2.组织管理体系

        构建统一领导、军地协调和顺畅高效的组织管理体系，主要包括三个层级：

        （1）战略决策层。实现国家层面的顶层设计和战略调控，统筹制订军民融合重大方针政策和规划措施；统筹协调安全与发展、军用与民用、计划与市场、改革与稳定等重大关系，对涉及军地之间的体制机制改革、政策制度调整等、作出决策部署。

        （2）军地协调层。调整优化军民两大建设体系内部各层级、各部门和各单位之间关系，实现互相配合、步调一致，对涉及军地的重要事项进行横向协调。

        （3）组织实施层。主要是贯彻落实军民融合领导管理机构、国家有关部委和军委机关相关部门的决策指示，并向上级提供决策建议。

        3.工作运行体系

        建立国家主导、需求牵引和市场运作相统一的工作运行体系，充分发挥军事需求的牵引作用、政府的宏观调控功能和市场在资源调配中的决定性作用。

        （1）战略协同机制。将军民融合发展战略纳入国家总体战略体系之中，在战略制订和实施过程中，加强与总体安全、海洋强国和“一带一路”等国家重要战略，在目标任务、资源运用和措施手段等方面的有机衔接。

        （2）需求对接机制。将规划计划统筹作为实现军地需求对接的主渠道，按照军地两线归口提报、联合评估论证和逐级审查核定的流程，实现军地双方需求的有序对接、归口管理和综合平衡。

        （3）军地协调机制。本着顶层统筹、分级对接、统分结合的思路，按照协调事项的重要程度，建立制度化、常态化的高层统筹、部际协调和区域协作等工作机制，形成多层次的协调渠道。

        （4）资源共享机制。按照军地兼容、分类管理和安全保密的基本要求，搭建种类多样、功能全面和双向流动的军地资源共享共用平台。

        （5）市场竞争机制。遵循市场经济规律，营造有利于竞争的制度环境，充分发挥市场竞争的能动作用，引导社会多元投资、多方技术、多种力量有效、有序服务国防和军队建设。

        （6）评估问责机制。通过科学的方法和手段，准确评估融合推进情况，加强任务落实与监督问责的有机衔接，确保军民融合决策部署的有效落实。

        4.政策制度体系

        建立系统完备、衔接配套和有效激励相结合的政策制度体系，充分发挥法治对军民融合发展的引导、推动、规范和保障作用。

        （1）纳入顶层设计。结合下一步各级军民融合领导管理机构的建立和完善，将法规制度建设作为核心职能和专门任务，确保实现党纪、国法、军规和其他涉军类法律、法规、规章及相关条款内容的权威统一、系统配套和高效适用。

        （2）填补法规空白。坚持“顶层主导、需求牵引、统筹规划、协同推进、急需先行、立改并举”的原则，汇总军地相关立法需求，按照轻重缓急和成熟条件的优先顺序，分批次纳入相关立法或法规修订的规划计划，尽快填补军民融合基本问题、重要领域、重点工作和关键环节的法律法规空白。

        （3）把握工作重点。深刻理解和贯彻落实中央印发《意见》，将其作为当前和未来一个时期我国统筹推动军民融合深度发展的纲领性文件，按照顶层统筹、分层递进和体系配套的总体思路，建设形成以《意见》等政策性文件为先导、以相关法律法规规章和各类规范性文件为支撑的军民融合发展政策制度体系。

        5.服务保障体系

        搭建功能各异、军地一体和双向联通的服务保障体系，推动军地人才、技术、信息和资金等要素之间的有序流通和互利共享。

        （1）信息服务平台。整合军队、政府、行业和企业现有信息平台，打造军地一体、权威高效、层次分明的军民融合公共信息服务平台，分领域、分密级设置发布权限，确保各类信息发布的及时准确、真实可靠。

        （2）军民技术双向转移平台。通过需求对接、政策引导和定制服务，促进高端民用技术向军用转化；细化政策措施，为军用技术转向民用、促进经济发展提供场地、资金和政策等支持；加强军地科研院所、高校、企业和军队使用单位之间的密切联系，形成产学研用一体化的军民融合产业链。

        （3）产业扶持平台。新建或依托政府和社会现有平台，如科技大市场、成果孵化中心和“众包众创众筹众扶”平台等，扶持一批掌握前沿技术的中小微企业，选择一批具有广泛两用前景的颠覆性技术进行孵化培育和应用推广，打造各具特色、充满活力的军民融合创新创业实践基地。

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