经开区IPO强势来袭，如何把握新的变革机遇？

国家级经开区发展状况

早在2018年，商务部就发布了2018年国家级经济开发区排名榜单。整体榜单体现出国家级经开区发展态势良好，主要指标稳中有进，对经济社会发展起到重要的辐射带动作用，有力推动高质量发展和可持续发展。商务部经开区排名前十如下：

2018年国家高新区排名前十

2018年，全国共有219家国家级经开区，分布在30个省市（仅山西省暂未设立国家级经开区）。其中，江苏、浙江、山东三个地区的经开发数量最多，分别为26家、21家和15家，合计占比28.31%。

此外，结合2018年产业园区百强排行榜，排名前十的园区中经开区有4家，分别分布在江苏（苏州工业园区）、广东（广州经济技术开发区）、北京（北京经济技术开发区）和天津（天津经济技术开发区）。

截止2018年国家经开区分布情况

 截止2018年年底国家级高新区各地分布比例

先前，商务部完成了2018年国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）综合发展水平考核评价工作，对全部219家国家级经开区2017年在产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能等方面的发展情况，进行了全面“体检”和量化评价。这是商务部贯彻党的十九大精神，引导国家级经开区践行新发展理念，积极推进创新提升，实现高质量发展的重要举措。

从考核评价结果看，国家级经开区发展态势良好，主要指标稳中有进，对经济社会发展起到重要的辐射带动作用，有力推动高质量发展和可持续发展：

一是质量效益优化提升。2017年，219家国家级经开区的地区生产总值8.9万亿元，同比增长9%，占国内生产总值的11%;进出口总额和高新技术产品进出口额同比分别增长12.9%和10.1%。

二是科技创新能力增强。截至2017年末，国家级经开区拥有1.8万家高新技术企业，占全国的13.8%；拥有国家级孵化器和众创空间超过400家;每万人发明专利拥有量为57件。

三是区域发展务实推进。2017年，国家级经开区实际使用外资占所在设区市比重为15.6%，比上年提升1.6个百分点。截至2017年末，国家级经开区按照市场化原则参与共建园区88个，对口援疆、援藏、援助边境经济合作区74个。

四是绿色发展水平领先。国家级经开区一直坚持绿色、低碳、循环发展。2017年，国家级经开区规模以上工业企业单位工业增加值能耗、水耗和主要污染物排放量同比均明显下降，显著低于全国平均水平。截至2017年末，219家国家级经开区有超过1.4万家企业通过ISO14000环境管理体系标准认证。

五是行政效能逐步提高。截至2017年末，219家国家级经开区中，179家建立了一站式政务服务大厅在线审批平台，183家通过了ISO9001质量管理认证，占全部国家级经开区的比重均超过80%。

经开区IPO有何奥义

《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放高地的意见》（国发9号文）推出以来，一石激起千层浪！事实上，大风起于青萍之末。关于经开区的改革，它的核心脉络在两年前的7号文当中，就已经充分显露。我们来追溯一下，2017年国办发7号文，它的奥义在哪里？

2017年1月19号，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国发7号文），当时就已经对于国家级经开区不新，不高，不特，已逐步失去对创新的引领，发展带动作用，甚至很多经开区以龙为普通的市区，已失去了当初我们设若干经开区的要义等问题，作出了新的部署。围绕各地是否能组建经开区联合体，东部的经开区能不能托管中西部的经开区，先进经开区能不能走出去，等一些可能性做了较大较深入的探讨，归结为一点，中国科创要上高度，少不了经开区的重要角色的发挥。

中国科创要弯道超车，要从旧有的习惯路径跳脱出来，就要走一条全新的，升级的，乃至于从原先的路径里提升出来，从更高的高度上引领中国科创发展的作用。那么可以说经开区本着原先的做土地，做招商，做产业组合，做园区服务，推进产业兴旺，培植税源税基，建设产城一体化等原先的手法已经不可持续。现在必须在经开区如何和在产业组合上高周边市区一个段位，在城市化层面上如何上新的台阶，如何在发展思路和改革思维和开放的意识上等问题上应有重大突破。

如果说当时的意图是让经开区高重新再次高起来，兴起来特起，来引领起来，带动整个城市区域的产业结构向上走，发展模式向高走，经开区与城市的关系，重新构建，重新构建经开区与产业的关系，重新构建经开区与经济生活的关系的话，那么此次11号文的要求就是要在改革上做文章，要在赋予更大的改革自主权上做文章。

回顾2017年7号文，事实上是在意识，责任，思路上发力，并提出了具象的改革措施。但是如果我们再通览2019年11号文的话，就会发现还是应该要赋予经开区主体更大的改革自主权，提升其更大的改革意愿度。在2019年11号文中指出：围绕着提升开放型经济的质量，赋予更大改革自主权义务的总体方针，在提升开放型经济质量，加强要素保障和资源集约利用，完善对内对外合作的平台功能，打造现代产业体系和赋予更大改革开放自主权。也提出了一个该如让经开区在下一步的科创发展当中扮演一个更重要、更持续、更长效的角色的改革新方案。

经开区不是昙花一现，经开区不是过度产物，它将是一个长效制度。经开区将永远是城市的一汪活水，不断把城市所渴望的，所应该具备的产业升级所需要的关键环节，关键要素，不断的吸进来转出去的载体，这是一个持续的过程。之前一段时间里各地将经开区有意无意的建设成一个普通的社区，有意无意的使得经开区也变成城市的一个组成部分，这在一定程度上是违背了当初打造经开区的初衷！ 

固然经开区有一个重新评估，再定位的过程。有些经开区也必然即将面对扩容，缩小，合并，及一些其他改革的问题。但总体而言，经开区在中国改革开放进程里的所担负的角色不能矮化，对产业城市和发展承担的功能不能萎缩。但也因此2019年11号文围绕着这样的方针，希望赋予经开区更大的自主权，我们有必要对“赋予更大的改革改革自主权”这点进行深入解读。

第一，深化“放管服”改革。

第二，要优化机构职能。

第三，三要优化开发区主体和运营主体建设机制。核心举措是支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票，并在上市方面给予支持。

第四，健全完善绩效激励机制。

第五，支持开展自贸区自贸试验区相关改革试点。

通过以上的举措，我们在经开区发展上的认知就有了新高度。我们要进一步改革各类授权主体，对于国有企业的授权，授权经营体制的改革，首先要给国有企业松绑，要让国有企业真正能成为一个市场主体。

反过来也把授权主体，包括国资委，财政系统，政府开发区管委会等主体的各种“不能承受之重”卸下来，要大幅度地向企业主体授权，要让企业主体能真正市场化运作。同理，此次赋予经开区管委更大的改革自主权，不光是想让经开区管委会能够积极地向企业授权，让企业更像一个市场主体，同时也是希望推动经开区的政府功能的转型，根据“放管服”进行调整，以此让经开区的开发建设主体之间，以及运营主体之间构建新型关系。 

对经开区而言，如果能重构企业之间关系，就能够“冰释前嫌”，让经开区的建设和运营主体再出发。坦率的讲，经开区本身也是“虚伪俱全”。各类政府职能齐备，但是所管辖的建设运营主体往往偏少。当下经开区面对的问题在过去没有先例，没有可以借鉴的经验。这就使得经开区的各部门会在建设和运营中权责混乱。所以历经开区的建设和运营主体的市场化特征并不明显。出现了大量经开区管委会主任在建设主体和运营主体里做董事长的现象。

国务院出了一招釜底抽薪之举：鼓励经开区的建设和运营主体IPO。管委会放权一定会带来管理上很多困惑。一方面会让各局委办失去既得权利，另一方面将权力交给经开区主体委托以后，管委会的监督及风险管理的责任骤然加大，这也会成为授权过程的一大障碍。

众所周知，在大程度上，经开区的建设和运营主体和管委会有着千丝万缕的关联。但是国务院此轮直接“诱之以利”，如果授权充分，如果市场化改革到位，如果与管委会分得清，如果建设主体与运营主体的市场化能力强，财务报表可信，收益的财务逻辑可靠的话，那么就鼓励其IPO。

这一举措把管委会授权的若干固执和各种心理负担给对冲了。尤其在IPO之后，会在很大程度上把管委会的在融资方面，在注入资产方面，在向园区提供公共服务和招商承诺上的棘手问题解决。所以这从根本上给各级管委会吃了一个壮胆丸，也吃了一粒安心丸。 

因此这对管委而言是一个强大的倒逼机制。对于各类金融主体而言，债转股就可能是对金融机构的重大利好。同时考虑到全中国范围里有这么多家经开区，而且广义而言，还可以把高新区和国家级新区都纳入进来（219个国家级经开区，168个国家级高新区，19个国家级新区）。所以有可能大的经开主体和下面的区域小主体都能同时IPO。这个政策或将带来千家企业IPO的浪潮。

考虑到十七大以来，中央明确让人民群众也获得资产性收益的指导思想，那么国有企业必然有将优质资产上市IPO的责任。这是未来人民群众获得资产性收益的最大的红利。而把优质的上市主体选拔出来，供应到资本市场，也会在很大程度上配合中央的金融改革。

对于经开区建设运营主体而言，过去职业经理人来自一个封闭半封闭的系统，客观上来说，经开区建设运营主体的经营质量，改革意识，开放意识和创新能力及发展后劲不足。很少有经开区的职业经理人从外部聘请的人才。这一客观事实就导致其运营质量的好坏取决于，是否把政府的资源运作到极致，是否把与经开区管委会的关系运作到极致，是否把经开区内的服务与招商共振运作到极致，而这三者机制运作就是其运营质量的上限了，别的创新空间不大。

但是此次随着经开区的主体成为IPO的鼓励对象后，可以预见的是经开区建设运营主体下一步向社会公开揽才，高级职业经理人的海量涌入应该不是梦。经开区主体过去在改革上，不管是改成国有资本投资运营公司，还是改成市场化的股份制或有限公司，亦或是进行混改，其动力并不总是很强，有很多原因。当然究其根本，是因为没有给出路，前途并不特别光明。

很多经开区建设主体在区内建设任务已过大半成之后，就要悲哀地寻找自己存在的意义是什么。到底能不能到区外发展，而经开区管委会严重反对这种行为，其认为运营和建设主体就是政府功能的组成部分，必须严格服务于我，所以不会去考虑建设运营主体的可持续，所以这里面的矛盾很大。但如果经开区的建设和运营主体可以IPO，不仅在很大程度上解决了可持续融资的难题，也经开区管委会的各类主体的可持续奠定了一个基础。

过去经开区管委会既要把很多任务压给建设和运营主体，又要在运营和建设主体无法承担任务的时候“亲力亲为”，导致经开区管委会的同志和经开区两类主体之间的关系很紧张，如果两类运营主体建设和运营主体朝着IPO走去，问题自然迎刃而解。

从根本上来讲，管委会必将必须要把自己的定位和功能放大，应站在如何对接好自贸区实验区，如何做好本区的开放，如何在区内的知识产权和科创上做出推动，如何在科技金融上做出贡献，如何真正的对经开区2.0做出突破的高度上进行改革和发展。

综上，从2017年国发7号文以来要求的经开区发展2.0版，到2019年国发11号文要求的经开区开放起来，改革起来，活跃起来的经开区发展3.0版，沿着这样的发展的脉络，我们已经看见了用国资国企改革的大思维来推动经开区发展，用混合所有制证券化的思维来激活经开区的发展，用“放服管”的思维和意识引领经开区提升高度，用把政府和国有企业的关系做得更合理的国资国企改革思维，推动经开区政府和企业各安其位，各从其是。

沿着刘鹤副总理所讲的改革精神，伤其十指不如断其一指，不再是全须全尾全兼顾，而是要牢牢地抓住改革开放这一要点，赋予管委会更大改革自主权，这也必将全面提升开放型经济质量，必将强化要素保障和集约，必将完善对内对外的合作功能，进而打造一个能带动城市产业的新型现代产业和经开区。

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