姜鲁鸣：推动军民融合发展的思考

来源：《中国国情国力》杂志（ID:zggqgl）

作者：姜鲁鸣（国防大学国防经济研究中心教授）

摘要：军民融合作为我国的国家战略，现已成为持续深入推进我国国防建设和经济建设融合发展的重要抓手。推进军民融合需要正确把握我国军民融合的主要进展、重大瓶颈和战略路径，学习掌握并运用新的发展理念，在规划设计、体制和政策建设等方面积极探索实践，有效破解军民融合深度发展面临的各种矛盾，推进军民融合深度发展。

        把军民融合发展上升为国家战略，是当代中国共产党人对国家治理现代化建设的一个杰出贡献，对于实现中华民族复兴意义重大。要把这一战略切实转化为全党全国全军的宏大实践，转化为能够支撑国家安全和发展的现实力量，需要准确把握我国军民融合发展的主要进展、重大瓶颈和战略路径。

主要进展

        改革开放30多年来，尤其是党的十八大以来，我国在军民融合发展道路上已迈出了坚实步伐，取得了显著成效。

        1.明确将军民融合发展上升为国家战略

        （1）战略方位。明确提出我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合过渡阶段的判断，确立了我国军民融合发展的历史方位。

        （2）战略目标。明确提出加快形成全要素、多领域和高效益的军民深度融合发展格局，确立了军民深度融合发展就是要建立涵义极为深刻、丰富的战略目标群。

        （3）战略重点。明确提出实现经济建设和国防建设融合发展的八个重点领域，重点构建六大融合体系，即建立基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系和国防动员体系。

        （4）战略原则。明确提出“坚持党的领导，强化国家主导，注重融合共享，发挥市场作用，深化改革创新”，构建特色鲜明、充分体现军民融合规律的战略原则体系。

        （5）战略举措。明确提出必须强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划和强化法治保障，构建了推动军民深度融合发展的战略引擎。

        2.政策法规环境不断优化

        在一些重点领域成立了军民融合式发展的协调或职能机构，建立了军地联合办公制度、军地联席会议制度，加强了军地职能部门的沟通与协调。全国各省市自治区基本都成立了军民融合（或军民结合）发展工作领导协调小组，国家制定和颁布了一些法律法规，相关政策出台的进度明显加快。目前，全国20多个省市自治区设立了军民结合专项资金，建立了33个国家级军民结合产业示范基地，探索建立全面创新改革示范园区。从“十二五”起，制定实施了统筹经济建设和国防建设的五年规划，确立了军民融合发展的若干重大项目。

        3.重点领域融合发展成效显著

        （1）在武器装备科研生产领域，一方面，“民参军”取得进展。在国防科工局批准的2000多家许可证单位中，民口单位占比超过2/3，其中民营企业约占总数的1/3。民营企业在载人航天工程、军用飞机和舰船等项目的研制方面，发挥了重要作用。另一方面，“军转民”继续拓展。各军工集团共生产五十大类、约1.5万种民品，民品销售额占总销售额的比重由20世纪70年代末的10%上升至目前的72％-81%。

        （2）在人才培养领域，目前，与军队签约招收国防生的普通高校已达118所，签约高校大多是进入国家“211工程”和“985工程”建设序列的高水平大学；累计招收选拔国防生10余万人，开展了从地方大学生中聘用非现役文职人员、从优秀大学生士兵中提拔干部等工作。

        （3）在军队保障领域，共精减军人岗位2.3万个、职工14.9万人；撤销食堂、军人服务社和营房维修队等各类保障机构6200个，减少幼儿园和子女学校151所、事业单位3115个；60多万官兵的饮食保障已由地方餐饮公司提供，96%的军队被装物资由社会提供，军油、军粮已基本实现社会化保障。同时，国防动员与空天、海洋和信息网络等一些新兴领域的军民融合也取得显著进展。

面临的突出矛盾

        我国军民融合发展尽管成效显著，但总体上刚进入由初步融合向深度融合发展的过渡阶段，军民融合的层次还比较低，融合的范围还比较窄，融合的程度还比较浅。其主要根源是部门利益固化，表现在围绕实现军民融合而展开的资源整合和利益整合，与既定的思维观念、工作格局和利益结构发生碰撞和冲突。计划经济和机械化战争条件下形成的相互分离的军地两大建设系统，目前仍然表现出强大的运行惯性。这种惯性既表现在思想情感、体制机制和工作思路上，更反映在相应的利益关系上，与军民深度融合的国家战略目标形成很大矛盾。

        1.对军民融合的认识比较片面

        对国防部门来说，自成体系的思维定势和本位主义观念还具有一定影响，有的没有把军民融合看作国家和国防建设的大战略，而仅当作从地方获取资源的手段；没有完全跳出自我建设、自我管理和自我保障的误区，仍习惯于自我保障模式。对地方而言，缺乏在各自工作领域中贯彻国防需求的强烈意识，存在着把军民融合仅仅看作是为国防和军队建设作贡献的倾向，矮化和弱化了军民融合的重大意义，影响了地方推进军民融合的积极性和主动性。

        2.领导体制不够完善

        与发达国家军民一体化经历的长期自然发育过程不同，我国军民融合总体带有一定的赶超性质，这也决定了我国军民融合须坚持国家主导，需要一个权威机构来协调管理、强力推动。但从笔者多次调研的情况看，在融合发展的高层决策方面，统筹军民融合发展的决策机构建设有待加强，经济建设和国防建设沟通协调渠道还不够畅通，在涉及军民结合、寓军于民的创新体系建设和国家资源统筹管理上，政府和军队、政府有关综合管理部门之间还缺乏有效地沟通和协调整合机制。在行业管理方面，军民产业相对分离，造成了资源浪费。这表明，我国军民融合目前在融合重点领域建立的一些跨军地、跨部门的协调机构，难以将军地之间、政府各职能部门之间的不同意见进行高效整合。

        3.融合机制不够健全

        （1）军民融合需求对接机制缺失。在资源共享机制上，存在底数不清、渠道不畅、技术标准不协调和补偿机制不健全等问题，使军民之间自成体系、重复建设的问题迟迟得不到解决，造成了社会资源的巨大浪费。（2）在监督评估机制上，存在评估主体不明确、指标体系不完备和程序不规范等问题，导致我国军民融合难以实现由“入”转“合”，只能在低层次上徘徊。如军工领域存在由“入”转“合”的问题，单向的“军转民”阻力较小，而双向的融合阻力明显增大，突出表现在民口企业，尤其是民营企业进入机制很不顺畅。目前获准进入的民营企业只有数百家，不到全国高新技术民营企业总数的1%，我国十一大军工集团以外的民口配套率非常低。

对策思考

        深入实施军民融合发展战略，习近平总书记明确提出，要努力形成统一领导、军地协调和顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引和市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。这种“三位一体”的制度设计，实质是要建立完善纵向大贯通、横向全覆盖的科学权威的军民融合领导管理体系，建立完善运转顺畅、协调高效的军民融合深度发展运行机制，建立完善投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购和标准兼容等政策手段。

        1.建立健全军民融合体制机制

        在推进军民融合工作过程中，军地衔接不够紧密，甚至还会发生互相推诿扯皮等问题，这在一定程度上影响了军民融合发展的有序推进。实施军民融合发展战略，需要体制、机制和政策三者组合发力、协同用力。因此，应当深入研究在中央成立集中统一领导体制下，如何有效统筹现有各融合机构和职能的问题，加大顶层上 “统”的力度，切实解决融合过程中各自为政、多头领导、分散管理以及领导管理机构缺位、越位和错位等问题。

        2.加强融合战略规划机制建设

        军民融合发展，涉及军地两大系统和多方利益关系，尤其需要国家通过战略规划来推进。在历史上，我国一直强调“军民结合”“寓军于民”的战略思想，并以此作为党和国家指导国防建设的重大方针。这些战略思想虽然在某些领域和某些建设中发挥了重要作用，但由于没有将其具体化为可供全局遵循的发展战略，缺乏战略目标、战略阶段和战略举措的约束和牵引，在很大程度上影响了解决军民分离问题的效果。因此，还需要深入研究其中所涉及的政策制度建设和跨域融合重大项目能够落地的体制、机制和资金保障问题。

        3.健全需求对接机制

        针对当前军民融合发展中军事需求不够明确、系统的问题，应当强化战略规划部门融合军事需求管理的职能，统一负责全军各大单位、各部门有关军民融合建设需求的申报、汇总、评估、论证和协调事宜。总需求生成后，统一报国务院、中央军委批准，纳入国家经济社会发展规划计划体系，交由政府有关综合性部门负责总体衔接、综合平衡和统筹协调，并分解到政府相关职能部门负责落实。各个专业领域的融合发展问题，由国务院有关部门与军委有关职能部门进行具体协调。

        4.健全资源共享机制

        实现军地资源共享，仅靠行政指令和自觉自愿很难推动。要想把体现国家利益的军民融合转化为各局部利益体能够接受和乐于推进的工作格局，就必须找到全局利益与各局部利益的相对均衡点，并从这个相对均衡点出发制订政策。这就要求在推进资源共享中，必须坚持依法依规、遵循市场经济规律的原则，按照存量、增量两种资源类型和军为民用、民为军用和军民共用三种共享方式，明确军地各自的权利义务，加大激励约束力度，让承担国防义务、开放资源的单位和个人没有利益损失，甚至还有利可图。我们要进一步加强开放军队资源的系统论证，凡是不影响国家安全的资源，如频谱、空域和基础设施等，能开放的尽量开放。同时，加强对地方各种相关战略资源状况和潜力的研究，凡是能为军队利用的，都要充分实现资源共享。在军地资源共享中，要规范保密、解密制度，加强军用标准与国家标准的统筹协调。

        5.健全监督评估机制

        研究制订军民融合建设监督评估管理办法，推动形成行业内部评估与第三方评估、中期评估与总结评估、定性评估与定量评估相结合的监督评估体系。确立军民融合深度发展的具体目标，制订可衡量各相关部门融合业绩的评价标准，进行年度评估，为主管机构实施监督提供依据。可考虑将军民融合工作业绩纳入军地相关部门的政绩考核体系，建立军民融合绩效考评制度，实施严格的问责制。

        6.完善融合法规体系

        当前，国家层面还缺乏军民融合的综合性法律，推进军民融合各主体的权利义务还不明确，深入推进军民融合发展的政策环境尚未形成。鉴于这种情况，应加快《军民融合促进法》立法的研究论证，以法律形式明确军民融合的组织领导、运行机制和配套保障等内容，规范军民融合中各相关主体的职责和义务，以及军民融合的重要工作和程序方法。还应根据军民融合各主要领域的不同发展需求制订相应的法律法规。如在武器装备科研生产方面，可考虑制订《国防科研生产法》《武器装备采购供应法》《军民通用标准管理办法》《民营企业参与国防建设条例》《军品市场准入与退出管理办法》等。同时，对于已颁布的法律法规，凡涉及军民融合而又没有作出明确规定的，要明确规范；凡是与军民融合相悖的，要及时修订。

        7.健全军民融合的政策和标准体系

        针对当前面临主要瓶颈问题，应当确定各融合领域中政策制度设计的侧重点。

        （1）进一步完善面向全社会的军品市场准入和退出制度，鼓励企业和其他主体参与融合式发展项目建设和军品研制生产。

        （2）改革完善税收政策，加大税收优惠力度，建立民营企业参与国防建设，尤其是国防科技工业发展的风险补偿和扶持机制，实现长效激励。

        （3）设立军品投资风险基金，解决民参军产品长期售后服务难题，制订行业规范，遏制逐利性恶性竞争等相关风险。

        （4）对符合国家产业政策、具有良好市场前景和效益的军民融合项目，可采取转移支付、财政补贴和政府采购等优惠政策，确保相关主体参与国防建设的积极性。

        （5）充分发挥政府投资引导作用和资本市场的融资功能，根据项目可市场化程度，有计划地实行投资主体多元化，为军民融合发展提供可靠的资金来源。

        （6）在军工产业比较密集的地方，建立和完善一批军民两用高技术产业发展园区，把园区建设成为军工高技术产业化基地、军民两用技术研发基地，不断提升国家高新技术产业发展的整体水平。

        （7）加快军民标准通用化的工程。只有军用标准与民用标准相匹配、相协调，才能有效推进武器装备科研生产体系的军民融合。我国现行的军用标准多达数以万计。目前，很多民用高新技术企业在电子信息、新材料和新能源等领域的技术水平已超过了军工单位，相比之下，很多军用标准已经失去了先进性，修订军用标准的任务仍十分繁重。为此，必须建立和完善技术标准和信息发布等制度，尤其应抓紧实施“军标体系瘦身”和“军民标准通用化”工程。凡是民用标准能够满足军事工作要求的应尽量直接采用，对那些低于民用标准或能用民品标准代替军用标准的，应明确采用民用标准，加快建立国家标准、军用标准和行业标准协调互补的标准体系。

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