姜鲁鸣：军民融合何以成为国家战略

来源：国防参考（ID:jfjbgfck），作者：姜鲁鸣 国防大学国防经济研究中心教授 

现富国和强军相统一作出的重大决策，是当代中国共产党人对国家治理现代化建设的一个杰出贡献，对于实现中华民族伟大复兴意义重大而深远。

把军民融合发展上升为国家战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼于统筹国家安全和发展全局、实现富国和强军相统一作出的重大决策，是当代中国共产党人对国家治理现代化建设的一个杰出贡献，对于实现中华民族伟大复兴意义重大而深远。

一、探索之道

新中国成立之后，中国共产党人面临的一个重大历史课题，就是在中国这样一个国情复杂、物质基础薄弱的东方大国，如何处理“军”与“民”的关系，形成“军”与“民”的强大合力。为此，从毛泽东起，各个时期的中国共产党人都进行了不懈探索，先后探索实践了“军民结合”“平战结合”“寓军于民”“军民融合”，有力推动了经济建设和国防建设的协调发展。

今天，我们党为什么提出要实现“军民深度融合发展”？为什么要把作为统筹两大建设基本原则或指导方针的军民融合上升为国家战略？

从根本上说，任何富有生命力的发展战略都是国家战略需求与历史规律相结合的产物。将军民融合发展上升为国家战略，是我国安全和发展相统一的战略需求，是与战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态高度市场化的时代条件紧密结合的产物。

当今时代，国际格局处于大调整大变革之中，国际军事和科技竞争更加激烈，综合国力竞争态势呈现出更为复杂的态势，中国特色社会主义现代化建设和全面建成小康社会进入关键时期，经济社会发展和国家安全出现了很多新情况、新问题、新挑战，对统筹国家安全与发展全局提出了新的要求。

深入一步看，与世界其他主要国家特别是主要发达国家相比，将军民融合发展上升为国家战略，还有更为迫切的特殊需求。现阶段我国军民融合的微观主体、技术起点、经济体制、法治环境以及国际环境与发达国家相比均有差距。

发达国家的军民融合发展，总体上是以成熟的市场经济体制和规范的法治环境为平台的，因而，与社会经济转型之间不存在较大矛盾；而我国军民融合发展尽管已经取得显著成效，但总体上却是在社会经济体制仍在转轨的环境中进行的，经济环境、法治环境和政策环境还不够完善，现行体制中仍存在着明显的“碎片化”倾向。

一是军地之间缺乏有效的体制联接整合，总体上仍处于军民分割的“二元体制结构”；二是军地两大系统内部各自为政，“多张皮”“多龙治水”的现象十分突出；三是各融合领域之间缺乏统筹协调，各说各话，各干各事，各类融合之间缺乏统一规划和整合；四是融合体制缺乏有效的纵向贯通，不少融合领域在体制上仍存在纵向贯通不顺不畅问题。

这些问题直接导致了军民融合过程中职能“缺位”“越位”“失位”的现象，造成“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”等对接障碍，也加剧了军民融合底数不清、渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题。我国军民融合发展的特殊路径及其所产生的特殊制度性问题，对军民深度融合发展提出了格外严格的要求：总体上我们应当实施“强力推进型”军民融合模式，即制定和实施比发达国家更加坚强有力的战略规划，建立更为强大的战略执行力和政策推动力。

在上述战略需求牵引下，党的十八大以来，我国军民融合发展已经形成了主要由五大要素构成的国家战略框架。

其一，战略方位。我们党作出了我国军民融合发展进入由初步融合向深度融合过渡阶段的判断，确立了我国军民融合发展的历史方位。

其二，战略目标。明确提出了加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，由此确立了军民深度融合发展就是要建立涵义极为深刻丰富的战略目标群。

“全要素”是指融合的资源形式，要求实现信息、技术、人才、资本、设施、服务等各类要素在两大体系之间的共享共用和渗透兼容。

“多领域”是指融合的范围领域，要求国防和军队建设的诸领域与经济社会发展的诸领域实现深度融合，涉及陆海空天网等多维空间。

“高效益”是指融合的效果，要求军地资源互通互补互用，实现经济建设和国防建设经济技术基础相兼容，最终实现经济建设的国防效益最大化和国防建设的经济效益最大化。

其三，战略重点。明确提出了实现经济建设和国防建设融合发展的八个重点领域，重点构建六大融合体系，即建立基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

其四，战略原则。明确提出了推进经济建设和国防建设融合发展必须坚持的五项基本原则，即“坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新”，由此构建了一个中国特色鲜明、充分体现军民融合规律的战略原则体系，为深入实施军民融合发展战略提供了基本遵循。

其五，战略举措。明确提出要实现军民深度融合发展，必须强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障，由此构建了推动军民深度融合发展的四大战略引擎。这五大要素互为关联、相互支撑，构成了一个科学完整的军民融合发展战略体系。

二、兴国之举

实施军民融合发展战略的一个重大国家需求，是充分发挥国防和军队建设对国家经济社会发展的正向作用，对强国、富国战略形成强力支撑。

当今世界各主要国家的实践已经充分证明，二战之后，尤其是进入信息化战争时代以后，人类创造财富的方式与军事活动的方式开始深度融合，经济建设与国防建设早已跨越“非此即彼”的二元对立。

走军民深度融合发展路子，是中国共产党依据世界发展大势、富国强军基本规律和中国国情提出的重大战略。军民融合战略联接军地、辐射面广、产业带动性强、市场内需潜力大，既可拉动投资和消费需求，又可促进技术创新和经济结构转型升级，具有拉动国民经济持续健康发展的强大动能，具有多重经济效应。

一是需求创造效应。通过军民融合，许多原本由军队或军工系统自我经营、自我保障、自我配套的领域逐步交由市场和社会去做，这将释放出巨大的市场内需潜力，形成拉动经济增长的持续动力。特别是未来军队大力推进机械化信息化复合发展和有机融合，将会为利用经济社会资源加强国防和军队建设提供旺盛的需求条件。

二是技术创新效应。历史表明，许多革命性的科技创新都源于军事需求的强制拉动。军队和军工系统长期积淀形成的优质创新资源和技术，一旦加速向民用领域开放共享，并与市场需求相结合，就会激发无尽的创新活力，催生一大批新技术、新产品、新产业，加速经济结构转型升级。

三是创造就业效应。军民融合产业往往都集中在高端制造业和现代服务业领域，创造的就业岗位一般都是高质量的，有助于解决当前大学生就业难等问题。

四是资源节约效应。军民之间体系壁垒的打破、利益高墙的拆除、市场力量的引入，必将带来更加显著的规模经济、范围经济和分工效率，根治军地重复建设、效益低下、共享不够、浪费严重的顽疾，确保把有限的国家资源用在安全和发展的刀刃上。

所有这些都将更加深刻地改变社会资源配置方式。做好军民融合式发展这篇大文章，我们就能集中全社会的力量、共用一个经济技术基础进行经济建设和国防建设，就能极大地提升综合国力和国家可持续发展能力。

三、强军之策

当最近几场信息化战争硝烟随着人们记忆的淡化渐渐飘逝而去，人们开始冷静思考这样一个问题：信息化条件下的战争强化的究竟是“国防”还是“军防”？实际上，这个问题背后所隐含的问题是今日战争与昨日战争的根本区别，或者说，现代战争对国家防务的深层意义。

有人说，现代战争实施远程精确打击，战争潜力、国防经济布局和战时防护的意义大幅度下降，人民战争已成为历史。还有人据此断言：国防意义已经明显下降，而军事体系直接对抗的意义显著上升。实际上，信息化战争本质上是国家与国家之间的体系对抗，这种新的体系对抗，主要表现为国家综合国力、国防发展理念、军民融合程度、国防体制机制整体合力之间的较量和对抗。

据统计，在一战时期，武器装备研制涉及的工业行业技术门类不到数十种；二战时期，扩展到数百种；到海湾战争时期，已达到了上千种。今天，构成基于信息系统体系作战能力的军事信息系统、信息化武器装备系统、信息化支撑环境，其生成所涉及的资源几乎覆盖了整个国家的战略资源，使创造财富的方式与军事活动的方式深度融合，信息化条件下的战争也因此而具有更加鲜明的高消耗性、高技术性、高依赖性特征，是典型的小打大备、小攻大防、小行动大保障。

可以说，基于信息系统的体系作战能力，其根基已经深深植入经济社会的沃土之中。信息化条件下的体系对抗，已不仅仅是两大军事体系的直接对抗和较量，而是更加鲜明地表现为以国家整体实力为基础的体系对抗。

从国家安全构成上看，现代国家安全是多种安全的统一，使国防更加具有国家体系对抗的属性。当前我国面临的安全态势极为复杂，传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，现实安全威胁与潜在安全威胁相互交织，国内安全问题与国际安全问题相互交织，军事安全威胁与其他安全威胁相互交织，国家战略利益拓展与维护国家安全相互交织。

这种复合型国家安全，本质上是由经济全球化进程加速引发的。随着经济全球化程度的加深，影响国家安全和发展的各种矛盾因子在相对加速的发展进程中，在相互影响和渗透的国际交流中，被充分诱发和释放出来，与各国特殊国情融为一体，形成各种安全威胁相互交织的情形。

这种复合型安全结构，将国家安全与发展压合成为体现国家根本利益的“一块整钢”，国家对外防御功能与对内应对危机管理功能趋向融合，国防亦愈加具有维护国家安全与发展的总体战略特征。应对这种安全态势，我们须以军民融合之力，打造国家安全之盾。

从国防技术基础上看，当代军事革命与商务革命的紧密结合，使国防更加具有国家体系对抗的属性。在历史上，军用技术一直领先于民用技术，但从20世纪70年代中期开始，人类经历了以信息化、智能化为特征的第四次技术革命，民用技术和军事技术之间的界线越来越模糊。这次革命标志着军民通用技术时代的到来，信息化战争形态下的武器装备，无论在种类、性能还是在高技术含量上，都远远超出了传统军工部门的研究和生产能力，迫切需要在全社会范围内整合、优化资源。美国国防部敏锐地捕捉到这一变化，2002年就提出：美国社会信息化程度已高于军队信息化程度，商业革命的发生先于军事革命，军民两用技术成为军事技术的主体，要充分利用商业革命促进军事革命的深入发展。前美国国防部副部长Paul G.Kaminski曾说过：“谁能在最短时间内掌握商业技术，将其融合到武器系统之中，并装备这些武器系统，谁就能够掌握战争的主动权。”美国国防部的一项调查表明，如果向民营企业开放国防市场，将使总成本降低30%～50%。在美国商务部和国防部同时列出的关键技术中，有80%以上是相通的，俄罗斯的这一比例也达到了70%以上。据国外专家估计，美、英、法、德、日等世界主要发达国家发展信息化武器装备所需要的高新技术80%～90%来自地方企业。因此，通用技术时代到来的本质意义，就是军与民两大领域真正成为相互依存、相互促进的一对“命运共同体”。

从国防和军队建设所依托的经济形式看，市场经济愈加成熟和发达，使军队保障更加依靠民用力量实现和完成。在国防预算日趋紧张的条件下，市场经济要求融合的“天性”即会更加发力，内在要求打破各部门各领域自成体系、自我封闭的发展格局，通过竞争在全社会范围内优化军地资源配置，以实现生产力发展和战斗力提升两大效益的最大化。

在市场经济驱动下，配置资源最优化、最合理的选择，就是能融则融，能纳入国家经济科技发展体系的就不另起炉灶，能依托社会保障资源办的事都要实行社会化保障，实现生产力和战斗力的同步提升和发展。

发达国家在军队保障方面做足了文章，军事外包普遍成为军队保障的主要方式，凡是可以由民营企业承担的后勤保障和装备维修业务，都通过市场招标由民营企业承担，军方角色是“最挑剔的买主”。美军在海湾战争之前200多年的10次大规模军事行动中，承包商人员只有作战人员的1/6～1/3，在伊拉克和阿富汗战争中，承包商人员比重迅速增长，其总人数已远远超过作战人员。

目前，我国民用高新技术企业在电子、信息等许多领域，技术水平和研发能力均超过了军工企业，通过军民融合让这些拥有优势资源的企业“参军”，让先进的信息技术和数以万计的网络高手为国防和军队建设服务，军队的信息化建设就会提速，就能增强维护网络信息等新边疆安全的能力。

从未来国防和军队建设资源方面看，实施军民融合战略是实现国防和军队建设可持续发展的重要条件。党的十八大提出国防和军队建设要有一个大发展，但国防投入增长空间受国民经济增速等因素的影响已经十分有限。

也就是说，在今后相当长一个时期里，我国经济社会建设任务十分繁重，国防和军队建设任务同样十分繁重，这两个“十分繁重”决定了推进军民深度融合发展是我们唯一的选择。只有科学运筹使用国家和社会中蕴含的巨大经济、技术、信息、人才等能量，才能建设大幅提高基于信息系统的体系作战能力，军队战斗力生成才能获得技术最先进、成本最经济、来源最稳定和可持续性最强的物质力量。

四、崛起之基

近代以来，世界大国兴衰的历史，看似混沌无序，实则蕴藏着亘古不变的铁律：大国崛起，成于经济和军事的协调；大国衰败，败于经济和军事的长期失调。历史上曾经挑战世界头号强国的西班牙、法国、德国、日本和苏联最终谁都没有挑战成功，重要原因之一是这些挑战国在挑战头号强国的过程中经济与军事关系出现了严重失衡。

而与苏联进行军事对抗的美国，并没有走简单的武力扩张道路，而是把富国和强军统一起来。在冷战时期，美国与苏联一直在展开激烈的军备竞赛，但苏联垮了，而美国却成功跨越“修昔底德陷阱”，保持了长盛不衰，重要原因之一就在于军民一体化。

“兵不强则不可以摧敌，国不富则不可以养兵”。古今中外民族兴替沉浮的历史证明，安全是发展的前提，发展是安全的物质基础。在资源有限，而经济和国防都愈加重要的情况下，“黄油”和“大炮”如何兼得？世界主要国家大力推进军民融合的实践已经作出了清晰的回答：大力促进经济与国防之间的良性循环，实现军事能力整体跃升和国家经济实力增强的双赢，是国家长治久安的根基。

当前，我国正处于中华民族复兴的关键时期。在实现民族复兴的漫长进程中，我们将始终面临一系列特殊的制约因素。这些制约因素可以从不同角度观察：作为正在崛起的国家，要应对来自以美国为首的西方国家对中国战略发展空间的打压、遏制和排挤；作为一个尚未完成统一的大国，需要解决日趋复杂的台湾问题；作为一个周边安全环境不稳定的国家，面临着世界上最为复杂的大国地缘政治生态环境；作为当代最有影响的社会主义国家，要始终面对来自西方世界的“西化”“分化”“妖魔化”等种种挑战；作为不结盟国家，没有他国或军事联盟的军力联合或保护，需要独立发展防卫力量；作为一个自然灾害频发的国家和经济社会转型的国家，抢险救灾、应对突发事件的任务格外繁重；作为一个拥有50多个民族的国家，要面对“藏独”“疆独”等民族分裂势力的严峻挑战；作为一个由传统经济向现代经济转变的后发国家，在经历一个经济粗放发展和量的急剧扩张之后，需要实现经济结构转型升级；作为一个科学技术水平相对落后的国家，始终面临提高自主创新能力、增强信息时代的国家核心竞争力的压力；等等。

应对这些安全和发展难题，必须坚持富国强军统一，而且必须通过军民融合的路径实现这个统一。从这个意义上说，在当今时代，如何统筹国家安全和发展，已然成为国家治理现代化水平的一个重要体现和显著标志。长期以来，我国在传统体制下形成的条块分割，导致军口和民口“两张皮”的情况，偏离了国家治理现代化轨道。

今天，我们迫切需要通过深度融合实现军民之间的“车同轨、书同文”。否则，国家就会像“一麻袋土豆”，陷入“有资源无聚合、有实力无能力”的境地。事实上，在国家、国防和军队管理日趋复杂的今天，只有把军民融合发展上升为国家战略，才能更好地凝聚国家力量，形成中央、地方、军队、企业、社会等各方协同推进军民融合深度发展的格局，加快国家治理现代化进程，才能在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合，才能源源不断地获取维护兴国强军的强大物质力量、精神力量、制度力量。

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推动军民融合发展的思考

来源：《中国国情国力》杂志（ID:zggqgl）

作者：姜鲁鸣（国防大学国防经济研究中心教授）

摘要：军民融合作为我国的国家战略，现已成为持续深入推进我国国防建设和经济建设融合发展的重要抓手。推进军民融合需要正确把握我国军民融合的主要进展、重大瓶颈和战略路径，学习掌握并运用新的发展理念，在规划设计、体制和政策建设等方面积极探索实践，有效破解军民融合深度发展面临的各种矛盾，推进军民融合深度发展。

        把军民融合发展上升为国家战略，是当代中国共产党人对国家治理现代化建设的一个杰出贡献，对于实现中华民族复兴意义重大。要把这一战略切实转化为全党全国全军的宏大实践，转化为能够支撑国家安全和发展的现实力量，需要准确把握我国军民融合发展的主要进展、重大瓶颈和战略路径。

主要进展

        改革开放30多年来，尤其是党的十八大以来，我国在军民融合发展道路上已迈出了坚实步伐，取得了显著成效。

        1.明确将军民融合发展上升为国家战略

        （1）战略方位。明确提出我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合过渡阶段的判断，确立了我国军民融合发展的历史方位。

        （2）战略目标。明确提出加快形成全要素、多领域和高效益的军民深度融合发展格局，确立了军民深度融合发展就是要建立涵义极为深刻、丰富的战略目标群。

        （3）战略重点。明确提出实现经济建设和国防建设融合发展的八个重点领域，重点构建六大融合体系，即建立基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系和国防动员体系。

        （4）战略原则。明确提出“坚持党的领导，强化国家主导，注重融合共享，发挥市场作用，深化改革创新”，构建特色鲜明、充分体现军民融合规律的战略原则体系。

        （5）战略举措。明确提出必须强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划和强化法治保障，构建了推动军民深度融合发展的战略引擎。

        2.政策法规环境不断优化

        在一些重点领域成立了军民融合式发展的协调或职能机构，建立了军地联合办公制度、军地联席会议制度，加强了军地职能部门的沟通与协调。全国各省市自治区基本都成立了军民融合（或军民结合）发展工作领导协调小组，国家制定和颁布了一些法律法规，相关政策出台的进度明显加快。目前，全国20多个省市自治区设立了军民结合专项资金，建立了33个国家级军民结合产业示范基地，探索建立全面创新改革示范园区。从“十二五”起，制定实施了统筹经济建设和国防建设的五年规划，确立了军民融合发展的若干重大项目。

        3.重点领域融合发展成效显著

        （1）在武器装备科研生产领域，一方面，“民参军”取得进展。在国防科工局批准的2000多家许可证单位中，民口单位占比超过2/3，其中民营企业约占总数的1/3。民营企业在载人航天工程、军用飞机和舰船等项目的研制方面，发挥了重要作用。另一方面，“军转民”继续拓展。各军工集团共生产五十大类、约1.5万种民品，民品销售额占总销售额的比重由20世纪70年代末的10%上升至目前的72％-81%。

        （2）在人才培养领域，目前，与军队签约招收国防生的普通高校已达118所，签约高校大多是进入国家“211工程”和“985工程”建设序列的高水平大学；累计招收选拔国防生10余万人，开展了从地方大学生中聘用非现役文职人员、从优秀大学生士兵中提拔干部等工作。

        （3）在军队保障领域，共精减军人岗位2.3万个、职工14.9万人；撤销食堂、军人服务社和营房维修队等各类保障机构6200个，减少幼儿园和子女学校151所、事业单位3115个；60多万官兵的饮食保障已由地方餐饮公司提供，96%的军队被装物资由社会提供，军油、军粮已基本实现社会化保障。同时，国防动员与空天、海洋和信息网络等一些新兴领域的军民融合也取得显著进展。

面临的突出矛盾

        我国军民融合发展尽管成效显著，但总体上刚进入由初步融合向深度融合发展的过渡阶段，军民融合的层次还比较低，融合的范围还比较窄，融合的程度还比较浅。其主要根源是部门利益固化，表现在围绕实现军民融合而展开的资源整合和利益整合，与既定的思维观念、工作格局和利益结构发生碰撞和冲突。计划经济和机械化战争条件下形成的相互分离的军地两大建设系统，目前仍然表现出强大的运行惯性。这种惯性既表现在思想情感、体制机制和工作思路上，更反映在相应的利益关系上，与军民深度融合的国家战略目标形成很大矛盾。

        1.对军民融合的认识比较片面

        对国防部门来说，自成体系的思维定势和本位主义观念还具有一定影响，有的没有把军民融合看作国家和国防建设的大战略，而仅当作从地方获取资源的手段；没有完全跳出自我建设、自我管理和自我保障的误区，仍习惯于自我保障模式。对地方而言，缺乏在各自工作领域中贯彻国防需求的强烈意识，存在着把军民融合仅仅看作是为国防和军队建设作贡献的倾向，矮化和弱化了军民融合的重大意义，影响了地方推进军民融合的积极性和主动性。

        2.领导体制不够完善

        与发达国家军民一体化经历的长期自然发育过程不同，我国军民融合总体带有一定的赶超性质，这也决定了我国军民融合须坚持国家主导，需要一个权威机构来协调管理、强力推动。但从笔者多次调研的情况看，在融合发展的高层决策方面，统筹军民融合发展的决策机构建设有待加强，经济建设和国防建设沟通协调渠道还不够畅通，在涉及军民结合、寓军于民的创新体系建设和国家资源统筹管理上，政府和军队、政府有关综合管理部门之间还缺乏有效地沟通和协调整合机制。在行业管理方面，军民产业相对分离，造成了资源浪费。这表明，我国军民融合目前在融合重点领域建立的一些跨军地、跨部门的协调机构，难以将军地之间、政府各职能部门之间的不同意见进行高效整合。

        3.融合机制不够健全

        （1）军民融合需求对接机制缺失。在资源共享机制上，存在底数不清、渠道不畅、技术标准不协调和补偿机制不健全等问题，使军民之间自成体系、重复建设的问题迟迟得不到解决，造成了社会资源的巨大浪费。（2）在监督评估机制上，存在评估主体不明确、指标体系不完备和程序不规范等问题，导致我国军民融合难以实现由“入”转“合”，只能在低层次上徘徊。如军工领域存在由“入”转“合”的问题，单向的“军转民”阻力较小，而双向的融合阻力明显增大，突出表现在民口企业，尤其是民营企业进入机制很不顺畅。目前获准进入的民营企业只有数百家，不到全国高新技术民营企业总数的1%，我国十一大军工集团以外的民口配套率非常低。

对策思考

        深入实施军民融合发展战略，习近平总书记明确提出，要努力形成统一领导、军地协调和顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引和市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。这种“三位一体”的制度设计，实质是要建立完善纵向大贯通、横向全覆盖的科学权威的军民融合领导管理体系，建立完善运转顺畅、协调高效的军民融合深度发展运行机制，建立完善投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购和标准兼容等政策手段。

        1.建立健全军民融合体制机制

        在推进军民融合工作过程中，军地衔接不够紧密，甚至还会发生互相推诿扯皮等问题，这在一定程度上影响了军民融合发展的有序推进。实施军民融合发展战略，需要体制、机制和政策三者组合发力、协同用力。因此，应当深入研究在中央成立集中统一领导体制下，如何有效统筹现有各融合机构和职能的问题，加大顶层上 “统”的力度，切实解决融合过程中各自为政、多头领导、分散管理以及领导管理机构缺位、越位和错位等问题。

        2.加强融合战略规划机制建设

        军民融合发展，涉及军地两大系统和多方利益关系，尤其需要国家通过战略规划来推进。在历史上，我国一直强调“军民结合”“寓军于民”的战略思想，并以此作为党和国家指导国防建设的重大方针。这些战略思想虽然在某些领域和某些建设中发挥了重要作用，但由于没有将其具体化为可供全局遵循的发展战略，缺乏战略目标、战略阶段和战略举措的约束和牵引，在很大程度上影响了解决军民分离问题的效果。因此，还需要深入研究其中所涉及的政策制度建设和跨域融合重大项目能够落地的体制、机制和资金保障问题。

        3.健全需求对接机制

        针对当前军民融合发展中军事需求不够明确、系统的问题，应当强化战略规划部门融合军事需求管理的职能，统一负责全军各大单位、各部门有关军民融合建设需求的申报、汇总、评估、论证和协调事宜。总需求生成后，统一报国务院、中央军委批准，纳入国家经济社会发展规划计划体系，交由政府有关综合性部门负责总体衔接、综合平衡和统筹协调，并分解到政府相关职能部门负责落实。各个专业领域的融合发展问题，由国务院有关部门与军委有关职能部门进行具体协调。

        4.健全资源共享机制

        实现军地资源共享，仅靠行政指令和自觉自愿很难推动。要想把体现国家利益的军民融合转化为各局部利益体能够接受和乐于推进的工作格局，就必须找到全局利益与各局部利益的相对均衡点，并从这个相对均衡点出发制订政策。这就要求在推进资源共享中，必须坚持依法依规、遵循市场经济规律的原则，按照存量、增量两种资源类型和军为民用、民为军用和军民共用三种共享方式，明确军地各自的权利义务，加大激励约束力度，让承担国防义务、开放资源的单位和个人没有利益损失，甚至还有利可图。我们要进一步加强开放军队资源的系统论证，凡是不影响国家安全的资源，如频谱、空域和基础设施等，能开放的尽量开放。同时，加强对地方各种相关战略资源状况和潜力的研究，凡是能为军队利用的，都要充分实现资源共享。在军地资源共享中，要规范保密、解密制度，加强军用标准与国家标准的统筹协调。

        5.健全监督评估机制

        研究制订军民融合建设监督评估管理办法，推动形成行业内部评估与第三方评估、中期评估与总结评估、定性评估与定量评估相结合的监督评估体系。确立军民融合深度发展的具体目标，制订可衡量各相关部门融合业绩的评价标准，进行年度评估，为主管机构实施监督提供依据。可考虑将军民融合工作业绩纳入军地相关部门的政绩考核体系，建立军民融合绩效考评制度，实施严格的问责制。

        6.完善融合法规体系

        当前，国家层面还缺乏军民融合的综合性法律，推进军民融合各主体的权利义务还不明确，深入推进军民融合发展的政策环境尚未形成。鉴于这种情况，应加快《军民融合促进法》立法的研究论证，以法律形式明确军民融合的组织领导、运行机制和配套保障等内容，规范军民融合中各相关主体的职责和义务，以及军民融合的重要工作和程序方法。还应根据军民融合各主要领域的不同发展需求制订相应的法律法规。如在武器装备科研生产方面，可考虑制订《国防科研生产法》《武器装备采购供应法》《军民通用标准管理办法》《民营企业参与国防建设条例》《军品市场准入与退出管理办法》等。同时，对于已颁布的法律法规，凡涉及军民融合而又没有作出明确规定的，要明确规范；凡是与军民融合相悖的，要及时修订。

        7.健全军民融合的政策和标准体系

        针对当前面临主要瓶颈问题，应当确定各融合领域中政策制度设计的侧重点。

        （1）进一步完善面向全社会的军品市场准入和退出制度，鼓励企业和其他主体参与融合式发展项目建设和军品研制生产。

        （2）改革完善税收政策，加大税收优惠力度，建立民营企业参与国防建设，尤其是国防科技工业发展的风险补偿和扶持机制，实现长效激励。

        （3）设立军品投资风险基金，解决民参军产品长期售后服务难题，制订行业规范，遏制逐利性恶性竞争等相关风险。

        （4）对符合国家产业政策、具有良好市场前景和效益的军民融合项目，可采取转移支付、财政补贴和政府采购等优惠政策，确保相关主体参与国防建设的积极性。

        （5）充分发挥政府投资引导作用和资本市场的融资功能，根据项目可市场化程度，有计划地实行投资主体多元化，为军民融合发展提供可靠的资金来源。

        （6）在军工产业比较密集的地方，建立和完善一批军民两用高技术产业发展园区，把园区建设成为军工高技术产业化基地、军民两用技术研发基地，不断提升国家高新技术产业发展的整体水平。

        （7）加快军民标准通用化的工程。只有军用标准与民用标准相匹配、相协调，才能有效推进武器装备科研生产体系的军民融合。我国现行的军用标准多达数以万计。目前，很多民用高新技术企业在电子信息、新材料和新能源等领域的技术水平已超过了军工单位，相比之下，很多军用标准已经失去了先进性，修订军用标准的任务仍十分繁重。为此，必须建立和完善技术标准和信息发布等制度，尤其应抓紧实施“军标体系瘦身”和“军民标准通用化”工程。凡是民用标准能够满足军事工作要求的应尽量直接采用，对那些低于民用标准或能用民品标准代替军用标准的，应明确采用民用标准，加快建立国家标准、军用标准和行业标准协调互补的标准体系。

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