【宏观研究框架系列8】读懂中国财政体制与财政政策

【正文】

就宏观经济金融分析而言，对中国财政体制与财政政策全面深入理解显得至关重要，其重要性甚至不亚于市场更为熟悉的货币政策领域。通常情况下，市场对货币政策有着更明显的体温感和感知度，但对于财政政策却往往仅限于减税等领域，这无疑限制了宏观经济金融的分析视野。事实上，财政政策与货币政策之间有着不可分割的关系，且前者的影响更加捉摸不定。

一、基本问题的说明

（一）财政体制的主要内涵是财政核算

财政体制的主要内涵是财政核算，也即财政体制本身是一种财政分配关系，而财政核算便是这种分配关系的量化体现。

1、财政体制往往特指财政核算体制，也即以政府为对象进行核算的行为。特别需要指出的是，针对政府的核算本身是以收付实现制为基本原则，即对当期的支付进行核算，而不考虑相应的经济活动是否发生。

2、事实上除财政体制核算外，一般还有一个国民经济核算体系（即SNA），我们通常所谈及的诸如GDP核算方法、三驾马车等均源于国民经济核算，它是对整个国民经济运行的方方面面进行核算的行为。

3、除以上两种核算外，还有一些细项核算，如金融业综合统计等等。

（二）财政核算的进一步量化体现是财政政策

财政政策的贯彻落实主要依据财政核算。这似乎不太容易明晰，基于此我们可以从国民经济核算的维度进行理解。

1、国民经济核算体系可以衍生出我们在宏观经济金融分析中常用的主要指标和关系式，如GDP的三种核算方法、国民经济的平衡关系、投入产出表、资金流量表等等。

2、财政核算则相应地可以衍生出中央及各级政府的收入来源和支出流向，并通过调节收入结构和资源投向（如减税、资金划转、债务安排等），合理安排各级政府或各环节的收支情况，来决定实施何种财政政策。

因此财政体制具体量化表现为财政核算，而财政核算则是财政政策得以实施的主要依据。

二、对中国财政体制的讨论

（一）整体情况说明：中央财政收支盈余空间与地方财政收支缺口逐步扩大

1、我国的财政体制主要分为三个阶段，即1949-1978年的“统收统支、高度集中”（财力主要集中于中央）；1978-1994年的“划分收支、分级包干” （财力下放到地方）以及1994年之后的“分税制”（财力主要集中于中央）。

2、不过正是基于这种财政体制，才使得我国中央与地方的财政收支情况呈现一定的差异性，也即中央的财政收支差额呈逐步扩大的盈余特征，而地方政府则呈现财政收支逐步扩大的缺口特征。以2018年数据为例，中央财政收支相抵后还盈余5.27万亿，而地方财政收支相抵后缺口达到9.03万亿元。

3、这其中背后的原因与财政收入和支出的结构有密切关系。目前地方政府仅拥有全国财政收入的50%不到（降至46%附近），却需要承担财政支出的85%以上，从而造成地方政府本身的财政负担显著大于收入的情况。因此某种程度上而言，地方政府的赤字之大并不能完全归咎于地方政府本身。

（二）收入划分维度

分税制最主要的内涵体现在收入端。其中与国家权益、宏观调控相关的税种归于中央，与经济发展直接相关的部分税种则有中央与地方共享，剩余部分则归地方。

（三）支出划分维度

中央和地方政府在支出层面也呈现一定的差异，中央主要负责国家安全、外交、中央国家机关运转以及宏观调控、经济、社会、文化发展的所需支出，地方则主要负责辖区行政机关运转以及辖区经济、社会、文化等发展所需的支出。

（四）中央与地方关联维度

正是前面所讨论的中央与地方财政收支的差异性，才使得在收入和支出两个维度外，还存在其它一些主要平衡地方财政收支差异的部分，如中央地方的转移支付、税收返还和地方上解等。

否则地方财政收支缺口的扩大势必会造成地方政府大量举债的情形出现（尽管目前举债的规模已经很高）。

1、转移支付主要是为了解决中央与地方政府、地方政府之间的财力分配不均的问题。其中主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，前者主要是为了弥补地方政府之间的财务差距以实现地方公共服务能力的均等化，后者则主要有服务“三农”、教育、医疗卫生、社保保障和就业等具体目的。

2、税收返还主要包括增值税返还、所得税基数返还、成品没价格和税费改革税收返还等项目。

3、地方上解主要指按照规定上解中央的各项收入，具体包括原体制下的上解收入和出口退税专项上解收入。

三、对中国财政预算体制的讨论

明确财政体制后，我们进一步对中国财政核算的模式进行讨论。2019年11月28日，财政部发布《关于编制2019年度中央和地方财政决算（草案）的通知》，意味着2019年决算工作和2020年预算工作将正式启动。

（一）整体情况说明：纵向五级预算和横向四类预算

整体上看我国的财政预算体制主要从纵向（按照政府层级）和横向（按照经济性质）两个维度划分。

1、我国实行一级政府一级预算总共五级的预算体制。主要包括（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）设区的市、自治州、县、自治县；（4）不设区的市、市辖区；（5）乡、民族乡、镇等五级。

其中，国务院编制中央预算草案，并由全国人大批准后执行；地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人大批准后执行。我们前面所指的地方财政收支主要指地方各级预算收支。

2、我国财政目前只有预算流量表，没有与之相对应的存量。当然近两年国有资本的存量情况也开始逐步在公布，算是在做这种努力。

3、我国的预算按照经济性质分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四类预算，且每一类预算均分为全国、中央与地方三级体系。

其中一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金预算为绝对主导部分，且除一般公共预算外的其它三类预算均呈现盈余状态，因此政府性基金、国有资本经营与社会保险基金三类预算的年度结转余额部分往往会用来弥补一般公共预算的缺口。

4、根据《预算法》的规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接，这就意味着四类预算模式下，相互之间可以通过一些结转项、基金和资金调入等进行衔接。

（二）一般公共预算（含税收、基金与资金调入等，预算收入合计达到22.20万亿）

1、一般公共预算主要以税收收入为核心，同时支出方面主要为了维持国家机构运转、维护国家安全、进行宏观调控、保障和改善民生等领域。其中中央政府预算收入中的36%由增值税构成、26%由企业所得税构成、20%由进口增值税和消费税构成。

2、除一般公共预算外，中央政府的收入端还包括从中央预算稳定调节基金调入资金、从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入资金三个部分，地方政府的收入端还包括中央对地方的税收返还和转移支付。

3、对于中央政府而言，调入资金的规模比较稳定且较小，基本不会超过2500亿元。但对于地方政府而言，这一细项却不能忽略，2018年中央对地方税收返还和转移支付收入高达7万亿，各类调入资金及结转结余的规模则达到1.23万亿。

（三）政府性基金预算（含土地出让收入、发行彩票收入以及地方专项债券收入等，预算收入合计达到8.93万亿）

1、政府性基金主要是指国家向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式获得的收入，主要包括全国政府性基金收入、上年结转收入和地方政府专项债券收入等三大部分。

地方政府发行的专项债券具有特定用途，且在政府性基金项下列支。2015-2018年，我国地方政府专项债券募集收入分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元和1.35万亿元。

2、中央政府的政府性基金支出除本级支出外，还包括对方的转移支出。

3、对于地方政府而言，其政府性基金本级收入主要有国有土地使用权出让收入构成（占比91.20%）、支出方面同样主要有国有土地使用权出让支出构成（占比90.27%）。

4、此外对于地方政府来说，其收入还包括中央政府性基金对地方的转移支付以及地方专项债券的募集收入。并且专项债券的募集收入的比例正逐步扩大。

5、由于每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。意味着一般情况下会将政府性基金项目中结转较多的资金（超过30%）调入一般公共预算统筹使用，剩余的结转资金继续专款专用。

可以看出政府性基金项下，地方政府的收入占全国的95%左右，而中央政府性基金收入仅占5%。其中对于地方政府性基金预算收入而言，土地出让收入和地方专项债券募集收入是两大构成部分，且后者的重要性似乎正逐步提升。

（四）国有资本经营预算（预算收入约为0.29万亿）

国有资本经营预算是国有资本进行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。

1、国有资本经营预算收入主要包括利润收入、股利与股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营收入以及结转收入等六项。

2、纳入国有资本经营预算编制范围的企业包括国资委监管企业、最高人民检察院所属企业、教育部所属企业、工业和信息化部所属企业、体育总局所属企业、中国际贸易促进委员会所属企业、中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业、中国烟草总公司、中国邮政集团、中国铁路总公司等类别。

3、国有资本经营的支出主要包括资本性支出（如注入资本金我、增加资本性投入等）以及费用性支出等方面。此外还包括国有资本经营预算补充社保基金的支出。

4、自2010年，国有资本经营预算调入一般公共预算的比例在逐步提高，其中2015年为16%、2016年为19%、2017年为22%、2018年25%、2019年为28%。

（五）社会保险基金预算（预算收入约为7.26万亿）

社会保险基金预算主要是指对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募集资金、专项用于社会保险的收支预算。

1、我国2010年才开始编制社会保险基金预算，将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤保险、生育保险、城镇居民社会养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合等所有社会保险基金纳入。此外财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委每年也会定期发布全国社会保险基金决算报告，详细公开各项基金收支数据。

2、社会保险基金收入可由一般公共财政预算、国有资本经营预算等进行补助，但不能用于平衡其它三类预算。

3、我国社会保险基金表面上看缺口不大，这主要是由于财政补贴的存在。例如全国社会保险基金预算和地方社会保险基金预算的财政补贴分别为1.68万亿和1.65万亿，远远超过8000亿元的盈余。

四、对中国政府债务的讨论

政府债务也是财政体制的一部分，特别是对于地方政府而言。

（一）中央与地方政府债务预算（2019年政府债务实际余额和预算余额将分别达到38万亿和42万亿）

除以上四类预算外，政府债务本身也有一个预算。2018年我国政府债务预算余额和实际余额分别为36.70万亿元和33.40万亿元，其中中央和地方分别达到14.96万亿和18.39万亿。

2019年的中央国债余额和地方政府债券预算余额分别为17.52万亿和24.08万亿，合计达到41.60万亿，较2018年预算新增5万亿元左右。按照相应的增量，预计2019年全年政府债务余额可以达到38万亿。其中截止2019年12月17日的国债余额和地方政府债券余额分别为16.52万亿和21.10万亿、合计已经达到37.62万亿。

（二）地方政府显性债务：接近30万亿元

地方政府显性债务主要包括地方政府债券和城投债券（但每年的财政预算并不把城投债券考虑在内）。目前地方政府债券余额约为21.10万亿，而城投债Wind口径余额共计约8.68万亿，地方政府债券（含城投）余额合计达到29.78万亿。

1、地方政府债券21.15万亿元

目前地方政府债券余额达到210976.27亿元。其中，

（1）按用途划分，则新增债券与置换债券分别为10.97万亿元和11.31万亿元。

（2）按照类别划分，则一般债券和专项债券分别为11.52万亿元和9.41万亿元。其中、项目收益专项债券和发改委专项债券分别为3.22万亿和0.33万亿元。

2、城投债券8.68万亿元

城投债券主要有三种口径，即Wind口径、银监会口径和中债口径分别为8.68万亿元、4.93万亿元和8.68万亿元。其中省及省会（单列市）的城投债余额达到4.42万亿、地级市城投债余额为2.98万亿、县及县级市城投债余额达到1.27万亿元。

这里需要提一下地方融资平台的海外债券发行情况，截止目前共有200余家地方融资平台发行了海外债券（发行利率平均为5.20%），发行规模达到700余亿元。

五、对中国宏观税负的讨论

（一）三种口径

对宏观税负的讨论是一个热门话题，但却没有统一的标准，我们尝试使用三种口径对此进行简单分析。

我国广义的财政收入主要基于四张预算表，即包括一般公共预算收入、政府性基金收入（不含国有土地使用权出让收入）、国有资本经营收入、社会保险基金收入等，这和国际上的标准不太一致。IMF发布的《政府财政统计手册》明确政府财政收入主要包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入，其认为政府收入是指增加政府权益或净值的部分。基于此市场多采取三种口径来衡量宏观税负（主要依据政府收入的内涵来界定）。

1、狭义口径的宏观税负，即税收收入/GDP。

2、中性口径的宏观税负，即（税收收入+社会保障缴款）/GDP

3、广义口径的宏观税负，即（一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保险基金收入-国有土地使用权出让收入-重复项）/GDP。

（二）宏观税负变化

可以看出，我国狭义、中性和广义口径的宏观税负分别为17.01%、25.61%和28.04%，整体上看低于30%，更低于发达国家45%和发展中国家35%左右的平均水平。从这个角度看，我国的宏观税负水平似乎并不高。

但是如果对比中性口径和狭义口径，则会发现在狭义口径宏观税负不断降低的情况下，中性口径的宏观税负却在逐步上升，这表明目前我国的社保缴付压力比较明显，那么社保缴付的问题主要在于机关事业单位领域，这方面仍一些空间可待挖掘。

六、对中国财政存款与政府存款的讨论

（一）概念辨析：政府存款、机关团体存款、财政性存款、国库存款、财政存款与国库定期存款

1、主要关系式

我国财政国库管理制度缺乏统一的口径，产生了多种混合性表述和概念，如政府存款、财政性存款、国库存款、财政存款、国库定期存款等。其中

政府存款=财政性存款+机关团体存款

财政性存款=国库存款+其他财政存款

国库存款=财政存款+财政过渡存款

其他财政存款=划缴财政存款+待结算财政存款+财政专用基金存款+财政预算外存款+国库定期存款

2、关于机关团体存款

机关团体存款具体是指机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。主要包括社保结余、住房公积金、卫生、军队和教科文等系统存款。

央行发布的《关于改革存款准备金制度的通知》（银发（1998）118号）明确从1998年3月21日起，机关团体存款不再作为财政性存款，目前其上缴央行的准备金部分是基础货币的组成部分，其余部分则作银行的一般存款来源，且主要为活期。

3、关于国库存款与国库定期存款

（1）国库存款属于财政资金，各级国库存款的支配权属于本级政府财政部门。也即除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。

（2）国库存款可以进一步分为中央和地方两个部分，通常情况下国库现金管理定期存款会被作为央行货币政策的一部分。

（3）2006年起，央行和财政部共同对政府存款实施现金管理，将一部分政府存款存入商业银行定期存款，并归为一般存款管理，取名为“国库现金管理商业银行定期存款”。

4、财政专用基金、财政预算外存款、国库定期、机关团体存款属于商业银行的一般负债来源

（1）国库存款和划缴财政存款为央行的资金来源，因此不计入M2，也无需缴纳存款准备金。

（2）财政专用基金存款、财政预算外存款、国库定期存款以及机关团体存款属于商业银行的负债来源（一般存款），需要缴纳存款准备金，同时也需要计入M2。

（二）政府存款的规模

如前所述，政府存款包括两部分，即财政性存款和机关团体存款。目前对政府存款数据的披露主要有以下几个口径：

1、货币当局（央行）的资产负债表，其披露的政府存款规模为4.21万亿（截止2019年11月）。

2、金融机构信贷收支表披露的政府存款规模为35.82万亿，其中包括机关团体30.65万亿和财政性存款5.16万亿（截止2019年11月）。可以看出机关团体存款本身季节性并不突出，而央行的政府存款以及金融机构的财政性存款季节性比较明显。

3、四大行的国库定期存款余额为3444亿元，全国性大型银行和全国性中小型银行的国库定期存款余额分别为4166亿元和4602亿元。也即全国性银行的国库定期存款余额达到8768亿元。

（三）财政存款与流动性

1、机关团体存款几乎不影响，财政存款对流动性的扰动影响比较影响

由于机关团体存款归于商业银行的一般存款，按照正常的流程缴纳存款准备金，并计入M2，因此其整体对流动性的影响和一般存款无异。事实上政府存款中真正对流动性有影响的部分是财政存款，由于财政存款余额可以理解为财政收入与财政支出的差额，而这一差额通常与经济形式以及财政资金的收缴有密切关系，也因此会对流动性产生一定程度的扰动。

2、长周期上受财政政策影响

长周期上来看，财政存款的变化主要受财政收入与支出两端的共同影响，而财政收支会进一步受到宏观经济环境变化和相应财政政策的影响。通常情况下，当经济处于向上阶段时，财政收入会相应增加（增幅往往会大于经济增速），财政支出则相应保持平稳，此时财政存款余额会对应增加。反则经济向下时，财政收入会相应减少，并需要财政政策更加积极，主要体现为财政支出会大幅增加，这种情况下财政存款余额会出现下降。

3、短周期上季节性特征比较突出

财政存款的季节性特征主要体现在以下两个方面：

（1）我国诸如企业所得税等税种为按季预缴，导致财政性存款余额具有明显的季节性特征，使得财政收入在每年的1月、2月、5月、7月、10月等月份出现高峰。

（2）由于财政预算需要经过本级政府人大批准 且政府委托代建项目多为按季或按年结算，因此财政支出高点往往发生在季末月份，因此季末月份的财政支出一般会大幅增加，并带动财政存款显著下降。

4、财政存款增加导致基础货币减少，影响货币投放

央行货币的投放主要依赖于外汇占款的变化、公开市场等货币政策操作以及政府存款的变化等三个维度。根据央行资产负债表提供的信息（0219年10月），外汇占款、对其他存款性公司债权以及政府存款占央行总资产的比例分别为59.04%、29.02%和12.14%。同时由于基础货币的变化≈外汇占款变化+对其他存款性公司债权-政府存款的变化

可见政府存款本身的变化会影响到基础货币，由于政府存款的短期变化依赖于税收的收缴，并进一步会导致商业银行一般存款发行变化，从而影响到存款准备金，并进一步影响基础货币。整体上看，当政府存款开始减少，也即财政政策趋向于积极或财政资金趋向于投放时，意味着基础货币将相应增加，反则反之。

七、对中国财政政策的讨论

（一）机理与解释：积极的财政政策推动国民收入水平上升的同时，也往往会导致利率趋于上行并挤压私人投资空间

财政政策与货币政策共同构成宏观经济金融政策的主体（其它还有诸如产业政策等），对财政政策经济学机理的理解，需要借助于一些简单的假设。也即

以上关系式可以告诉我们两个结论：

1、当增加政府购买或降低税率时，有助于提升国民收入水平，也即积极的财政政策有助于增加国民收入。

2、在国民收入相对保持稳定的情况下，减税或增加政府购买往往会使得利率水平趋于上行，也即挤压私人投资的空间。因此积极的财政政策虽然可以推动经济向前，但往往会在一定程度上挤压私人投资的空间，从而导致积极财政政策的效果会出现一定折扣。

（二）中国的实践

1、整体基调：2009年以来财政政策一直保持积极取向，已持续10年

通过梳理2003年以来历史年中央经济工作会议的表述，可以发现在2005-2008年这一期间内我国财政政策保持稳健取向外，自2009年以来，我国财政政策在取向上一直为“积极”，并且2015年以来在积极的取向之外，还更为强调加大力度、更加有效、提质增效等表述。这意味着自2007-2008年金融危机以来，我国的财政政策整体上一直保持积极态度，但力度上有所差异，且最近五年更加强调财政政策的质量。

2、专项债与减税降费：每年专项债发行规模与减税规模基本相当

减税降费是我们对财政政策的直观感受。2016-2019年这四年期间，政府分别实现减税规模达到0.50万亿、0.57万亿、1.10万亿和2万亿，可以看出相较于2016-2017年，2018-2019年的力度明显加大。

同时专项债的发行一定程度上也是积极财政政策的一种体现，其更有助于地方政府开始项目投资与运营，也有利于避免过度通过隐性债务路径来进行融资。2016-2019年期间，地方专项债的发行规模分别达到0.40万亿、0.80万亿、1.35万亿和2.15万亿，几乎也是呈倍数式的增长。同时我们还可以看出，每年专项债的发行规模基本和减税的规模相当，这基本上能够抵消一部分减税对财政收入的冲击。

3、赤字率：预计2020年将达到3%甚至以上

2019年，我国财政赤字预计达到2.76万亿，其中中央与地方分别为1.83万亿和0.93万亿，较2012年均有明显增长。同时我国的赤字率水平也较2018年上升0.2个百分点至2.80%，但仍低于2016年与2017年。考虑到中央经济工作会议对2020年定调和2015-2016年比较相似，我们认为2020年的赤字率目标应会调整至3%甚至3%以上。

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