余宇新丨超级网络平台监管的难点与治理 | 公平与创新：平台经济反垄断的学术焦点圆桌会议⑧

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加快推进数据保护与数据共享的融合发展

余宇新 | 上海外国语大学国际金融贸易学院大数据金融实验室执行主任、副教授

本文将刊载于《探索与争鸣》2021年第2期，具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

编者按：乘上第四次工业革命和产业革命快车的中国，平台经济飞速发展。一方面，大型互联网平台之于社会运行和大众生活已经成为不可或缺的“基础设施”；另一方面，平台经济的马太效应和垄断阴影也日渐扩展。2021年2月7日，国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，平台经济反垄断议题牵动社会各界。2020年11月，在《反垄断指南（征求意见稿）》之际，《探索与争鸣》编辑部与上海市人民政府决策咨询研究基地袁志刚工作室特邀相关专家学者，共同召开“数字经济下的平台反垄断”圆桌会议，希冀从社会责任与有序竞争、产业驱动与平台监管的角度，在世界反垄断浪潮的回顾中，在东西方文明的对比下，厘清平台反垄断的学术焦点，助力中国平台经济的健康长远发展。本组圆桌将刊载于《探索与争鸣》2021年第2期，本公众号特提前推出，供读者思考。

超级网络平台监管的必要性

随着大数据与人工智能技术的广泛应用，人类已步入了数字经济时代，以数字技术为基础的大型互联网平台公司——超级网络平台在世界经济发展中占有重要地位。从2020年10月全球上市企业总市值看，美国微软、苹果、谷歌、脸书、亚马逊和中国阿里、腾讯等七家互联网平台公司位列前十。但随着这些公司发展带来的负外部性和公共利益的非兼容性，导致这些公司最近几年都陆续遭到相关监管部门的反垄断调查。不过，监管调查的目的和方式并未完全达成共识，很重要的原因就是数字经济衍生出的这类互联网平台公司的垄断权的获取与应用及影响和工业时代的具有垄断地位公司间存在着很大的差异，建立在工业时代的反垄断理论逻辑及监管理念与数字经济发展现实需求并不一致。

随着人类社会进入数字经济时代，超级互联网平台在世界经济活动中开始居于主流地位，其商业生态系统正在主导经济发展。这些公司一般具有三个特点：一是基于信息与数字技术开展业务，技术创新迭代速度较快，业务创新也很快；二是业务规模涉及面广，形成了庞大商业生态系统，服务于数以亿计的客户；三是其业务影响常常超出传统商业范畴，经济社会外部性明显。这些公司作为已经脱颖而出的市场竞争优胜者，因为其业务本身具有规模效应，能够持续保持低成本优势；具有网络效应，能维持竞争进入门槛形成持续竞争优势；具有较强外部性效应，能让其业务具有较低成本、较高效率扩张能力，从而进一步强化规模效应和网络效应；还具有独占效应，平台公司因其业务原因能自然的获取与决定数字经济关键投入要素——数据的控制权。这四种效应使得这些公司能持续强化其市场地位，且由于数字技术的特点让一家公司在某一业务领域具有服务于整个市场的潜能，像在搜索市场、社交网络市场，一家公司的份额就可以到达80-90%。结果，这些公司拥有很强的垄断权力，且很难有新的进入者以形成有效竞争制约。

当下，我国构建“双循环”发展格局依赖于经济在全球化中的竞争力，而发展数字经济又是我国实现经济弯道超车的重要战略机遇，所以必须审慎反思如何更好地适应数字经济发展需求，同时更新监管理念和方式，以实现对这类超级互联网平台的有效监管，促进我国数字经济有序转型升级，以及技术创新持续发展。但是，如果不对其进行监管，我国数字经济继续发展的秩序就容易被人为操纵，数字经济创新与活力都将受到影响。如何对其实施合理的监管，是数字经济时代既要保持市场秩序，又要市场创新活力的重大挑战。

超级网络平台监管的难点

对超级互联网平台的监管，监管部门既要注意到其市场垄断力的来源是数字技术和提供的数字服务产品特点，又要认识到随着数字经济发展一定会产生这类公司，监管部门需从数字经济发展战略出发，来看待对相关监管问题，因为中国需要这类公司提升数字经济时代的全球竞争力。合理监管的关键点是应从数字技术及应用特点来考虑监管目的、理念和原则，而不能仅仅聚焦于数据确权问题，因为数据仅是作为数字产品的投入要素，影响的是成本问题，更重要的是其应用的技术和生产服务产品本身的特点。

对于监管部门来说，应认识到：（1）这类公司业务风险来源主要是技术创新和业务创新，这类创新影响很难提前预见，使得事前性风险管控监管难度较大；而过度监管，容易导致企业创新投入不足，让中国在数字化浪潮中丧失竞争优势。（2）这类公司以数据应用创新为主，目前数据确权还不完善，对其数据应用合规性过度监管容易造成数字化领域创新动力不足，导致数据资源的浪费。（3）这类公司是以数字技术作为业务技术基础，业务涉及面广，国际化发展是其市场边界延伸的自然选择，其业务创新发展速度与业务风险管控能力、监管部门的风险防控能力的非同步发展，易产生系统性风险事件和国际性影响。（4）需注意到我国不同人群在信息、技术拥有、应用和创新能力上存在着客观差异，该类公司发展易带来社会性数字鸿沟，从而形成新的社会分化问题源。

因此，如何进行有效监管应着力考虑三方面的平衡：一是平衡对大型科技公司的风险监管与数字经济全球竞争力的关系；二是平衡监管理念、方式和力度与企业创新发展动力、社会发展活力间的关系；三是平衡大型科技公司国际发展要求与潜在的跨境监管套利风险的关系。

这三大平衡关系，可归结于现实监管的三大难点：第一， 明确且稳定的监管目标与原则设定难。完全遵循工业时代的产品消费模式所确定的规则，仅仅以消费者权益保护为主导的监管目标，不适应于当下数字经济创新发展的要求，而应强调的是消费者自主选择权的保护。由于目前仅仅是数字经济发展初期阶段，全球化竞争日益加剧且发展环境的不确定较大，如何使国内这类公司更好地参与全球化，同时避免这些国际化的企业利用各国在信息技术和产业领域发展不平衡进行跨境监管套利，形成潜在风险，导致监管部门难以对这类公司的监管目标和原则提出一套稳定、可预见的规则和理念。

第二，清晰且完备的监管风险定义与识别难。这类公司业务具有较强的网络效应和较大的外部性影响，如果业务发展的好，则能够较好的促进经济发展效率提升，但是一旦业务发展出现问题，由于涉及面较广，且在本身领域处于垄断地位，公司问题就容易形成为行业性问题和社会性问题，进而可能对整个经济社会造成系统性风险。产生业务风险的来源很大可能会来自于其技术创新和业务创新，而这种创新行为的影响很难提前预见，使得事前性风险管控的监管难度较大。但是过度监管，则容易导致企业创新能力不足，让我国在数字化浪潮中丧失竞争优势。在数字经济领域，我国发展速度较快，当前在很多方面也处于世界领先地位，该领域发展的“无人区”越来越多，可供学习参考的经验较少，导致监管盲点多。尽管现在越来越重视事前风险的监管，但实际上对于未知风险无法完全实施预防性监管。在一个技术创新和业务创新活跃的数字经济领域，确定清晰且完备的监管风险定义与识别具体监管风险，对监管部门来说显然是一个巨大的挑战。

第三，高效可行的监管取证与监管措施执行难。这些大型民营科技公司一般都以数据作为其业务展开的关键性要素投入，由于其所采集的数据一般都在其内部服务器上，如何使用和运用这些数据产生价值，完全由公司内部所能掌控，对于外部监管机构来说，由于存在对其业务理解专业程度不足、对海量数据处理分析能力不足等诸多客观因素，目前阶段很难在保障数据价值挖掘情形下确保数据应用的合规性，即对数据合规性应用很难实现穿透式监管，这必然导致数据使用的规范性和合理性风险管控存在漏洞。在数字经济领域，常常是这些大型平台公司的技术创新与应用创新速度会快于监管理念和风险识别与防范能力，监管部门的监管能力跟不上它们的发展速度，结果就使得监管部门缺乏高效可行的监管取证方式，监管措施执行也会因技术与成本因素而存在障碍。

构建适应数字经济发展要求的监管体系

第一，形成具有适应性的监管目标和原则。原有工业技术发展环境下所衍生出的监管理念和方式并不适应数字化发展的要求，数字经济还处于快速发展中，在难以形成稳定明确监管目标和原则的情况下，监管部门可采取动态调整的、适应性具有阶段性特点的监管目标和原则，以平衡风险防控力度、企业创新发展动力和社会发展活力间的关系，在具体数字化领域的监管实践中，要充分吸收相关企业、高校科研院所专家、社会群体的意见和建议，形成激励相容且能有效促进有序竞争环境形成的具体监管目标和原则，形成一套动态调整机制，适应数字化快速发展的要求。根据不同领域其数字化技术影响的风险溢出状态，来设定差异化监管目标和实施原则，以保持我国科技创新的活力和弹性。

监管目标设定原则就是在防范系统性风险前提下促进社会经济可持续平稳发展，避免因其垄断地位导致社会创新生态失衡，同时避免过度监管导致大型平台公司技术创新和经济活力不足，引导这类公司进行原创性技术和基础性技术创新投入，促进中国经济要素在全球的配置优化与竞争力提升。在监管方式上，监管部门则应采用规则监管与原则监管相结合的方式。规则监管则仅仅在数字化业务发展成熟领域使用，这些领域流程清晰、影响明确，通过规则监管能明确风险防范的措施和参与主体的预期，从而能够保障该领域的竞争性和经济活力。减少规则性监管在未知领域的过早介入，在创新的“无人区”采用原则监管方式，以保持这些企业的科技创新动力和经济发展活力，设定一般性竞争原则、外部性干预原则和报备原则等原则，以为技术创新建立合理预期。

第二，促进风险识别的共识机制和风险发现的激励相容制度建设。由于数字领域创新风险难以提前明确界定，监管技术研发投入大，监管部门要注重监管对象与其他监管科技主体的参与，注重利益相关者和技术专家在监管中的关键价值，注重监管科技技术的发展和监管市场化，建设监管服务市场，充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴数字化技术，设计多方参与的风险识别共识机制，建设风险发现的激励相容制度，形成多元化主体参与风险防范，建立多层次防火墙机制，构建激励相容，智能化自动化监管体系。

对于监管部门来说，要建立风险识别的共识机制和激励相容的风险识别发现机制，就需要规范数据确权，通过立法等多种方式形成合理的数据价值归属与数据使用基本原则，在隐私风险可控的前提下，平衡数字经济发展、数字权益归属和个人隐私保护的关系，为数据市场发展提供有效支持。消除大型平台公司利用数据垄断优势持续加强其垄断地位的潜在风险，消除“数据孤岛”现象，促进大型平台公司能够实现在数据合规使用条件下的行业数据分享，为中小型科技创新企业构建良好的数据生态环境，避免数据垄断带来的个别公司持续行业垄断状态，形成数字化领域持续有效有序的竞争。

第三 ，技术赋能监管，适应全球化开放监管趋势。监管部门需特别注重科技赋能监管，强化监管科技的发展，培养监管科技供应商体系和制度建设，充分利用新兴数字化技术构建有效的监管机制，构建合理筛选机制选择部分行业企业参与到监管科技发展中，建立可持续发展的政府监管领域的公共服务购买市场，形成多方参与，监管技术不断迭代优化，以消除监管部门监管能力要求和科技型企业发展间的差异，提升监管效率。数字技术的外部性明显，全球化发展环境下监管部门还需保持开放姿态，适应全球化开放监管趋势，积极参与全球数字治理规则制定，加强数字领域国际加强与国外监管机构的合作交流，学习引进先进监管技术与方式，积极吸收其他国家尤其是数字化发展程度较高的发达国家的经验，形成具有兼容性和发展弹性的监管体系，为我国科技型企业的跨国业务发展保驾护航。

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