中国式现代化进程中大城市的住房难题如何破解（之一）｜陈杰：中国大城市住房发展驱动力的内在逻辑与转换机制
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编者按
住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。
中国大城市住房发展驱动力的
内在逻辑与转换机制
陈杰｜上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授
本文原载《探索与争鸣》2023年第4期
非经注明，文中图片均来自网络
陈杰
党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”。大城市居民相比中小城市居民，在住房方面长期存在“住得贵、住得差、住得远、住得分化”等突出问题，住房不均等及居住隔离现象更为凸显，这些顽疾都与中国大城市住房过度依赖居住空间资本化驱动的发展机制密切相关。在中国快速城镇化的历史阶段，大城市大规模的居住空间资本化和城市资本积累体制相互催生，是中国城市建设跨越式发展的重要原因。但过于依赖居住空间资本化的住房发展模式如今暴露出越来越多的弊端与风险，亟待以符合中国式现代化要求的理念来转换住房发展驱动力，使之成为转变大城市发展方式的重要组成部分。
居住空间资本化：
中国大城市住房发展的传统驱动力及蕴含风险
在我国，超大城市是指城区常住人口超过1000万的城市，特大城市是指城区常住人口为500万~1000万的城市。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国有7个超大城市、14个特大城市，这些城市人口占全国20.7%，国内生产总值占全国三成以上。
尽管改革开放以来国家层面很少直接提倡大城市优先发展，中国大城市的发展势能优势事实上不断增强，资本与人口要素在空间上向大城市集聚的趋势一直存在。同时，大城市往往具有高行政等级，在教育、医疗、健康、文体、养老等具有空间属性的公共服务方面的优势更加突出，这些与优良的公共设施、公共空间等共同构成大城市的“空间福祉”。
在中国城市发展进程中，“土地财政”和“土地抵押贷款”曾经支撑起中国特有的“以地融资”的资本积累模式。吴缚龙等指出，“以地融资”的本质是将城市空间资本化。具体来说，城市空间资本化实际上是基于城市空间享用权利的资产化，也即地方政府将对城市优质空间资源的当前及未来享有权进行具有排他性和垄断性的产权化，进而作为一项资产打包，分散出售给企业与个体购买者，以实现对政府未来计划生产的城市空间的资本积累。
在一定意义上说，空间收益上存在“级差地租”，是空间资本化的基础条件。空间的产权化、资本化天然地具有加剧两极分化的势能。大城市空间资本化的优势吸引了更多资本进入，加速资本投入城市空间生产，出现资本空间化趋势。资本空间化和空间资本化的相互驱动，带来各类型城市之间在发展势能和空间福祉上日益分化的马太效应。
中国城市借助空间资本化实现资本积累的过程中，关键一环是住房的资本化，也即居住空间的资本化。住房可以看作是“住”+“房”：“房”可以理解为房屋建筑物本身及内部功能设施，属于生活品质范畴；“住”表面意味着对居住地的选择，实际上是对公共服务、公共设施等城市生存性及发展性空间资源的争取。房屋本身可以大批量生产，但满足宜居需求的居住空间具有稀缺性，因此具有资产化、资本化的良好潜力。居住空间的稀缺性是社会性的，是社会结构和住房制度共同作用的产物。
地方政府通过将优质城市居住空间资源未来长期排他性的获取权与住房产权相绑定，在使居住空间资本化的同时，也实现了住房资产化和资本化。住房资产化是从购房者个体角度来看，而住房资本化则是从城市资本积累机制去理解。住房资产化和住房资本化同时发生，只是处于不同的维度。在金融创新与信息化数字技术创新的推动下，住房资产化和资本化演变为住房金融化、房地产金融化。中国房地产业所谓的“三高”（高负债、高杠杆、高周转），本质上就是房地产金融化在供给侧的外部表现。将未来居住空间资源的使用权和收益权排他性产权化后进行资本化，有利于吸引资本进入住房领域，并对城市资本积累发挥巨大作用，因此为地方政府普遍青睐，长期以来也成为中国城市住房发展的主要驱动力。
客观而言，在一段历史时期内，城市空间资本化驱动的城市资本积累模式，促进了城市建设和经济增长。居住空间资本化驱动的住房发展模式，也在一定时期内加快了住房供给。但是，随着中国经济发展阶段转换和城镇化进入中后期，以及基于空间资本化的“以地谋发展”模式诸多问题的暴露，这一模式出现衰减趋势。同样，随着中国城镇住房供需总体基本平衡的实现，居住空间资本化对城市资本积累和住房供给的促进作用也在消退，历史上累积的经济金融和社会治理风险开始显现。
在居住空间资本化驱动的住房发展模式下，住房属性发生严重异化，生产和分配都不再基于城市居民的居住需求，而常常为资本逻辑所主导。比如，相关利益群体会刻意增加居住空间的稀缺性，人为加剧大城市的住房短缺。这种模式意味着，住房价格不再遵从使用价值，而为预期交易价值所左右，经常性脱离基本面而出现泡沫化。衍生财富再分配效应、消费挤出效应、信贷膨胀效应、实体抑制效应、宏观经济失衡效应，加之房企“三高”的加速器相互作用，内在蕴含巨大的经济金融风险。
过度依赖居住空间资本化驱动的住房发展模式在社会层面带来两个后果：一方面，居民个体对居住空间资源的获取能力高度依赖其经济资本，使基本住房及配套公共服务的可及性门槛抬高，与住房的基本民生属性产生冲突，与世界范围内越来越得到公认的“人人享有基本住房是一项基本人权”的住房权理念相抵触，阻碍了“实现全体人民住有所居”目标的实现，也不符合“提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”的要求。另一方面，社会共同创造的居住空间价值增值和社会财富被私人占有，加之代际固化的风险，蕴含极高的社会治理风险。
不少学者已经基于马克思主义的“空间正义”理论来审视城市居住空间不均等现象的本质。在这些讨论中，“空间正义”的基本含义是，人们对具有社会属性的空间资源的生产参与权、利用权、享用权应该是平等的，不因个体特征和经济资本多寡而有差别。如在中国语境下空间正义被定义为，“公民拥有平等的空间意愿表达能力和权利，能够平等参与城市规划等空间生产过程，反对任何形式的城市社会空间排斥和城市空间权益剥夺等”，与之不吻合的则被称为“城市空间正义性风险”。有学者指出，“房地产等空间要素的产权化、资本化，则作为经济变量对空间人权得以实现的自然可能性产生否定作用，成为侵害空间人权从而导致空间非正义的主要致因”。这种住房发展模式，不仅带来弱势群体生存困难和发展机会的丧失，抑制生育养育意愿，妨碍劳动力再生产和人力资本积累；还因其所催生的阶层分化和居住隔离，导致各群体之间信任理解下降，多元主体的共建、共治、共享越来越难。
这种住房发展模式下滋生的住房不均等，本身是市场经济下人们收入与财富不均等的产物，反过来又通过财富效应和住房分层效应，成为收入与财富差距拉大、社会阶层分化的放大器，在一定程度上冲击着中国式现代化所要求的共同富裕目标。虽然我国政府过去十几年也在大城市大力发展住房保障，但住房保障的覆盖范围仍然有限，尤其对住房困难最突出的外来流动人口有明显的“剩余化”特征。同时，不少地方政府仍秉持“生产主义”福利观，主张把住房保障资助优先分配给对城市“有用”的人，而不是住房困难更大的群体。住房保障存在主体单一、渠道少、受保障对象改善了“房”但“住”区环境配套不佳等问题。现有住房发展模式所衍生的中低收入家庭住房权保障不足和住房不均等现象，还未被现有公共政策有效纠正。
中国大城市住房发展驱动力转换的主要机制
习近平总书记指出，推进中国式现代化，要求“更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一”。中国式现代化的高质量发展和共同富裕理念的内在要求，是改变过去城市发展模式过度依赖空间资本化所造成的不均等、难以持续的格局。而加快转变大城市住房发展模式，首先要减少城市发展融资中对空间资本化的依赖。居住空间资本化虽然有助于吸引资本注入住房领域，但产生的负面效应也是巨大的。居住空间资本化的驱动力以房价的强烈上涨预期为前提，一旦房价上行预期下降就会明显减弱,大城市住房发展模式驱动力转换到了必须变更的时候。
除了要加快摒弃以居住空间资本化为住房发展主要驱动力的做法，还要尽快找到住房发展又“多”又“好”的新驱动力，实现“好房子、好小区、好社区、好城区”的协调发展。总体思路是，以转变各利益主体的动力机制为前提，在坚持“房住不炒”、防范住房发展受投机资本干扰的原则下，立足“租购并举”的基本思路，既要努力增加“多主体”住房供给，加快改善居住品质，增加多元利益主体参与住房发展的规划设计及运营治理的机会；又要分配好住房、“多渠道”保障“人人住有所居”“人人住有宜居”，做好住房发展与城市更新、区域均衡相协调。
第一，以住房发展指导思想的根本性转变，来实现住房发展驱动力的转换。这方面首先要求地方政府在发展理念和住房认知上发生根本性转变，舍得放弃居住空间资本化带来的短期收益，把居住空间从资本积累的工具转为社会建设的基础和社会治理的平台。切实落实“城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”的要求，把保障居住民生需求和提高居住福祉水平作为政府工作首要职责，并从动力机制上增强地方政府落实“房住不炒”的积极性和主动性。加快对住房权的相关立法，明确将保障人人享有基本住房权定为政府的法定责任，规范和细化住房保障和住房市场调控的责任要求。此外,要通过体制机制设计，降低地方政府对居住空间资本化收益的依赖性；通过土地出让制度和政策的调整以及城市更新相关政策的修订，确保大城市尤其是中心城区的新增住房供应，逐步增加租赁住房的比重。即使建设出售型住房，所产生的土地出让金和相关税收也要在中央、省市政府之间进行更合理的分配，弱化地方政府攫取空间资本化收益的动机。使空间资本化收益在更广空间尺度上进行合理分配，也有助于实现区域层面的均衡发展。
第二，加快租购同权，大力推动租购并举，从微观机制上削弱居住空间资本化的潜在收益。中国城市长期存在“租购不同权”，即租购之间的权利势能差，是资本化驱动型住房发展模式的内核之一。租购同权的本质是公共服务“以人为本”和“去房产化”，承认公共服务享有权只与人的身份有关，与房屋产权无关，这是“城市权利”和“空间正义”理念的基本内涵，也是转向满足民生驱动的新住房发展模式的必然要求。当购房相对租房没有超额收益时，自然会有更多人选择租房。而随着住房需求结构的变化，房企的经营模式也会相应转换，从增量空间建造走向存量空间开发，更多投资租赁住房建设与运营及物业服务，从依靠资本化收益驱动向服务收益驱动转型。
第三，激励各方利益主体向共同价值驱动转变，实现多主体对居住空间生产、分配和治理的协同参与，多渠道进行住房保障。房地产领域已有不少企业尤其是租赁社区运营企业和物业服务企业，不再一味追求短期利润，更看重“长线慢钱”，看重共同价值的合作生产与创造。比如将自身定位为“共益型社会企业”，越来越强调合作伙伴关系的长期稳定性和命运共同体的意义。“房住不炒”不仅是政府住房治理的政策准则，也应是每个公民自觉践行和维护的信念，不能以自己资产增值而去损害其他成员的住房权发展权。居住空间治理机制的转换可结合数字化治理技术的应用，形成多方利益相关者共同参与、协商共治的包容性治理，在制度上保障相关利益者在居住空间生产、分配和治理中的“参与正义”，并在目标协同过程中给予各主体充分协商的机会。这也是城市空间治理中建立共建、共治、共享机制的要求。在此基础上，以目标协同为起点，资源协同为立足，动员多元主体以各种形式自愿参与住房保障的协同供给，鼓励协同合作机制创新。
第四，以推动城市空间合理重构，来推进居住空间再生产和品质升级。如果对标中国式现代化居住水平的要求，当前特大超大城市住宅供给的“量”和“质”都还存在一定缺口。根据“七普”数据，2020年北京有近40%的家庭住在2000年前建设的房子，上海这个比例更是高达48%。这些住房不仅是“房子”老化，更重要的是居住社区老化。而通过加快城市更新、“三旧”改造和商办楼宇改建，可以使“沉睡”或原本没有最大化利用的城市空间，创造出更多优质居住空间。但在这个过程中要尽量避免原来的基于空间资本化驱动的旧城改造模式，防止产生“绅士化”的空间非正义。在城市更新过程中新增的住房供应，原则上应以租赁住房为主保障居住空间资源的可流通性和可共享性。在老旧小区改造中，可基于“完整社区”理念，推进公共服务和公共资源的协同规划与协同运营，向相关群体精准投放保障性与发展性社会资源，以社区建设推动社会建设，降低大城市不同社区之间的居住空间福祉差异性。在提升老旧小区居住空间品质的同时，通过引入或提升物业运营服务来实现资金可循环，由“好房子”向“好小区”“好社区”逐步升级。
第五，加快促进区域协调发展和市域空间优化，在城市群、都市圈和城市内部各个空间层面做好公共服务均等化，促进住房供给与城市发展的协调一致。不同地理空间上的潜在“宏观级差地租”是引发空间资本化的主要依据。中国式现代化并不是要求所有城市同等发展，城市发展的客观规律仍要得到尊重，大城市内在的规模经济效益仍然要鼓励释放，但要坚决去除大城市因为行政特权在公共服务和公共资源配置上的垄断性优势，减少因为公共服务差距而产生的空间福祉差异。加快构建以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展格局，尤其需要优先推进各个空间尺度内的基本公共服务均等化，通过对本区域内公共服务洼地进行“空间修复”来引导发展资源和公共服务的空间配置走向均衡化。这是纠正大城市住房供需失衡的基础，也有助于从根本上弱化大城市住房发展依赖居住空间资本化的动机。“加快转变超大特大城市发展方式”，要求我们在城市发展理念上转换思路，从产业发展向宜居安居优先转变，借助交通技术的进步、经济数字化和生活数字化的东风，实现特大超大城市居住空间福祉与发展势能提升的互促发展。
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