（之三）｜倪鹏飞：大城市“青新市民”何以“安居”？
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编者按
住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。
中国大城市“青新市民安居工程”亟待系统推进
倪鹏飞｜中国社会科学院财经战略研究院研究员
本文原载《探索与争鸣》2023年第4期
具体内容以正刊为准
非经注明，文中图片均来自网络
倪鹏飞
“青新市民”：一个群体与一个工程
改革开放40多年来，中国城镇户籍居民住房问题的解决取得显著的成绩。根据国家统计局调查数据，城市人均住宅面积从1980年的7.18平方米提高到2020年的36.52平方米，2017年，城镇家庭住房自有率已经达到80.8%，处于国际较高水平。不过，大城市青新市民蜗居问题依然比较严峻。
“青新市民”主要是指在城镇地区居住6个月以上的非户籍流动人口，包括跨市流动的城镇户籍居民和农村户籍居民，市内跨区县流动的农村户籍居民，以及拥有工作地户籍的年轻居民。青新市民人数众多，是经济发展的中坚力量，但住房价格贵、住房保障低、收入水平普遍偏低，给青新市民生活带来较大压力；群租比例高、非正规住房比例高、住房设施和环境较差，给青新市民生活带来一定安全隐患。
毫无疑问，青新市民尤其是大城市新市民的住房问题关系重大。微观上，住房问题影响青新市民家庭的教育、就业、婚姻、生育等。宏观上，住房问题影响“调结构、保增长、惠民生、促改革和防风险”等工作。由于青新市民难以完全靠自身力量解决住房问题，中央已经启动解决大城市青新市民住房的工程。2020年中央经济工作会议将解决大城市住房突出问题作为2021年八项重点任务之一，并且开始了保障性租赁房、共有产权住房的探索。遗憾的是，迄今为止，从理论与政策层面，分析青新市民住房问题的形成原因，借鉴城镇户籍居民住房问题解决的经验，同时从制度设计和行动落实层面，探索系统性解决青新市民住房问题的模式和方案的研究还比较鲜见。
基于城市化新阶段大城市青新市民住房的问题，笔者建议系统实施大城市“青新市民安居工程”——坚持“顺应规律性、增强针对性、考虑可行性、调动积极性”的总体要求，采取“政府引导、市场运作”的模式，落实城市政府主体责任，制定战略规划，兼顾长短期住房需求，构建“多中有主”的供给体系，建立充足有力的政策体系，塑造利益引导的机制体系，争取用5~10年的时间，根本解决大城市青新市民的住房问题，构建符合中国大城市实际的住房保障制度体系。
城市化新阶段开启三个时代
首先，城镇居民的城市生活时代到来。城市化主要是指人在城市里就业和居住。亚里士多德在《政治学》一书中指出：“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好。”农村转移人口经历了城市化上半程的为了谋生而职住分离，现在进入下半程后，为了更美好的生活，势必希望职住一体地居住在城市里。换言之，如果说这些城市化人口上半程主要是为了挣钱谋生，愿意栖息在单位提供的临时性工棚、集体宿舍或非正规住房中；那么下半程为了更美好的生活，势必希望拥有能够提供更好的基础设施和公共服务的住房。就此而言，住在城市是让生活更美好的首要条件。遗憾的是，目前约2.6亿新市民，以及可能随迁的1.5亿乡村留守妇女、老人和儿童等潜在的新市民，其城镇居住问题还缺乏系统周全的解决方案，一些已经拥有城镇户籍的新就业大中专学生住房问题比较突出。
其次，大城市和都市圈时代到来。不同发展阶段的人口、资源及经济社会活动的空间分布和流动方向不同。我们考察各国城市化进程可以发现，人口、资源与经济活动的空间状态随着城市化水平的提升，依次经历分散聚集、集中聚集、聚中有散的演变。一般而言，城市化率在40%以下时，中小城市是城市体系的主导，人口主要向中小城市聚集；城市化率在40%~60%时，大城市将主导城市体系，人口主要趋向大城市聚集流动；城市化率在60%以上时，以大城市为中心的都市圈和城市群将主导城市体系，人口将趋向都市圈、城市群聚集。追求美好生活的目标与城乡人口的转移方向相呼应。国家统计局数据显示，全国城镇化率从2005年的42.9%上升到2020年的63.89%。在这一大城市主导城市体系的时期，中心城市人口占全国城镇人口的比重从2005年的22%上升到2019年的26%；但中心城市的住房销售占全国城镇住房销售比重却从2005的52%下降到2018年的32%。大城市人口占比提升而住房销售占比下降现象，在一定程度上反映住房供需错配较为严重。
再次，住房过剩和人口城市间流动时代到来。住房租售的供需状况也是动态变化的，在城市化上半程和房地产发展的成长期，一方面，存量住房处于极度短缺状态；另一方面新进城居民主要选择临时性的租赁住房。迈入城市化下半程和房地产发展的成熟期，从供给层面看，包括大城市在内的多数城市，住房市场逐步饱和甚至过剩，租赁住房的潜在供给大。从需求层面看，一方面，新市民的过渡性刚性租赁需求开始真实释放；另一方面，人口转移也从乡村向城市流动转向在城市之间流动，2020年比2010年市辖区内人户分离人口增长了192.66%。这决定老市民的长期刚性租赁需求也开始不断释放，要求租赁住房保持在一定比例，而且大城市的比例应该更高。然而，尽管存在大量的潜在供给和潜在需求，但由于租房市场失范和租购不同权不同程度的存在，导致租赁市场供需双方尤其是供给方缺乏积极性，使得潜在的供给难以变成现实的供给，进而带来大城市租售比例失衡。
城镇中低收入户籍居民住房问题解决的主要路径
大城市城镇户籍居民的住房问题，一般借助两种方式加以解决：一是通过市场租购商品房解决中高收入居民的住房问题。二是通过安居工程解决中低收入居民的住房问题。从2007年开始，国家针对城镇户籍的中低收入居民的住房保障政策逐步实施，在抑制住房价格过快上涨的同时，各级政府通过多重渠道重点解决大部分城镇中低收入户籍居民的安居问题。
其一，经济适用房和限价房是最初的尝试。1994年和1998年我国先后提出建立以经济适用房为主体的住房供应体系，但由于制度不健全，尤其是2003年的过度市场化，使得经适房一度“名存实亡”。2007年后，经济适用房不断改进和规范，一些城市尝试推出限价房等产权式保障性住房。
其二，廉租房及公租房起到一定作用。1994—1999年针对最低收入家庭的廉租房制度建立，2010—2012年重点发展针对中低收入家庭的公共租赁住房，2013年“公廉并轨”开始实施，2016年“租售并举”提出，重点强调公租房。
其三，公积金和租金补贴发挥较大作用。1998年全国建立住房公积金制度，到2019年末，住房公积金缴存总额16.96万亿元，提取总额10.43万亿元，公积金支持贷款职工购建住房面积占全国商品住宅销售面积接近1/5。同时，部分低收入居民通过租金补贴到市场租房。
其四，棚改房和旧改房获得巨大成功。2005年辽宁率先在全国范围内实施棚户区改造，2008年棚改作为国家保障性安居工程的主要内容被全面启动。2012—2022年全国棚改累计开工4300万套，截至2018年底，全国1亿多居民实现“出棚进楼”。
其五，共有产权式住房试点初见成效。2014年，北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6个城市成为全国共有产权住房试点城市，一些探索取得较大成功。
自1995年我国以大中城市为重点，以实际成本价向城市中低收入住房困难户提供具有社会保障性质的住宅建设示范工程开始，到2008年正式实施保障性安居工程，包括经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造、廉租房、公租房以及农村危房改造等，安居工程在解决城镇户籍居民住房问题方面取得的成绩，为青新市民住房问题的解决提供了经验。
大城市“青新市民安居工程”
系统实施的四个方略
基于大城市住房问题的产生原因和解决实践，笔者建议从四个方面系统推进“青新市民安居工程”。
1.建立“长短兼顾”的青新市民保障性住房产权体系
一是以住房产权结构为主线，构建保障性住房体系，确保应保尽保。居住是基本的人权，目前，我国还有不少中低收入家庭难以完全通过市场自己解决住房问题。事实上，即便在发达的市场经济体，住房保障比例通常也在50%左右（包含社会性住房）。城镇土地使用权由政府供给的国情决定，我国住房保障的覆盖面不应低于城镇家庭的50%。从产权结构的角度来说，应提供不同产权组合的租购保障性住房。居民基于自身条件与意愿差异，租购不同产权组合的住房，从而获得相应的保障性住房。
二是以租赁房为起点，租赁优先，满足短期需求。租赁住房是多数青新市民进城的最初落脚地，也是低收入和流动性强的家庭的长期性刚需。因此，应将租赁住房发展放在首要支持的位置。大城市的住房已存在结构性过剩，因而有条件发展住房租赁。另外，鉴于租赁住房的过渡性特征，未来在制度设计上要做好保障性租赁房转为自有住房的制度衔接。
三是将共有房作为重点，租售结合，匹配中期需求。租售结合的住房分为先租后买的公有产权房与边租边买的共有产权房，其对于青新市民住房问题的当前解决和未来提升，具有多方面的优势，应该作为青新市民安居工程的重点，加快推进相关制度和政策设计，争取尽快在主要大城市实施。
四是将自有房作为终点，自有为主，满足长期需求。住房自有化是新时代美好生活的重要组成部分。2020年巴乐兔研究院调查数据显示，仅有6%的调查对象不希望最终获得产权住房。为此，建议一方面将自有住房发展作为青新市民安居工程的重要内容，采取更大力度的金融和财税政策予以支持；另一方面做好保障性租赁房和共有产权房后续转向自有产权房的制度衔接，支持多数青新市民未来拥有自有住房。
2.构建“多中有主”的青新市民保障性住房供给体系
家庭是住房供给的主体。租购住房的供给主体主要有机构和居民家庭两类。从世界各国发展的情况看，尤其是出租住房，多以家庭为主、机构为辅。基于我国目前的情况，居民家庭也应该成为未来青新市民住房供给的主体。
存量住房是供给主渠道。虽然总体上青新市民的保障性住房租购应通过新建、改建、收购、储备等渠道来供给。但是，一方面，大城市已经出现了一定程度的市场饱和，二手房市场主导以及空置率攀升等问题。另一方面，大规模建设保障性住房还可能带来资源浪费、运营低效等问题。因此，应充分挖掘存量住房潜力，实施住房阶梯消费，尤其是租赁住房应以改造为主。
住房供给要实施“四个结合”：一是青新市民住房供给与都市圈建设相结合，在通勤圈范围内的大城市郊区和周边，建设或收购符合安居工程条件的住房给青新市民租购。二是青新市民住房供给与中心城区旧房改造和老城更新相结合，将城中村改造的存量住房出租给青新市民。三是青新市民住房供给与产业发展空间相结合，在青新市民就业集中区新建、改建或收购住房，用于青新市民租购。四是青新市民住房供给与处置化解出险房企的风险相结合，支持出险企业住房通过多种形式转化为符合条件的青新市民租购保障性住房。
3.建立监管与支持充分到位的青新市民住房保障政策体系
其一，建立在线交易服务与监管平台。建立在线的交易、服务和监管平台，以及与线下业务精准匹配的交易体系。实现住房租购供需直接对接、真实交易信息共享、交易合同网上备案、交易行为全程监管。
其二，实行政府指导定价制度。定价是保障房租购的重点和难点。一般有两种定价方式：一是供给成本加成定价，即价格等于开发机构运营的成本加一定的利润。二是需求预算约束定价，即月租金或月房贷的价格上限，不高于租购住房所在区域就业家庭平均月收入的1/3。无论是哪种方式，中间差额部分都应由政府出资补贴给需求方或供给方。
其三，构建保障房用地制度体系。应实行人地挂钩制度，人口流入大的城市应相应加大保障性住房用地供给。其中，划拨或低价出让的保障性住房用地，实行国有土地使用权作价入股制度，体现为保障性住房的共有产权的国有产权股部分。集体建设用地作为保障房用地，政府可免征土地“转让税”，并以此作为保障房的国有股权。
其四，改革住房公积金制度体系。一方面，扩大公积金的保障性住房租购的消费融资功能，降低租购住房的公积金贷款利率，激励“青新市民”缴存和使用住房公积金。另一方面，拓展公积金的保障性住房开发运营的融资功能，通过公积金机构购买债券、低息贷款、融资担保等方式，为保障性住房开发运营提供资金支持。
4.建立各方参与的青新市民住房保障激励和约束机制
首先，建立城市政府的约束与激励机制。明确青新市民安居工程的城市政府主体责任，建立青新市民安居工程的人、房、地、钱及公共服务挂钩制度，根据青新市民住房保障的数量及比例，确定土地指标、专项转移支付及其公共服务支持数额，对完成好的城市在财政奖励和政策性信贷额度上予以适当倾斜。
其次，建立辖区政府间的利益平衡机制。实行都市圈范围内的统筹，将用地、财政和公共服务落实到为安居工程住房提供土地、进行基础设施及公共服务配套的周边城市及区、县、街（镇）等。同时，充分考虑相关单位、部门、区县、街镇的投入和损失情况，制定合理的成本分摊与损失补偿机制。
再次，构建机构参与的激励与约束机制。通过税收优惠、土地入股、财政补贴和政府定价，在降低开发成本的同时，保证合规开发经营单位能够获得稳定的利润。通过规范开发经营制度及违规严惩制度，杜绝参与开发与经营的机构违规套利。
最后，建立家庭参与的激励与约束机制。开征或调整房地产相关税负，在一定程度上倒逼多套住房家庭出租和出售闲置住房，增加租售住房供给和平抑价格。在目前家庭出租给机构减免所得税的基础上，对家庭向保障对象出租住房也予以所得税减免。通过货币 “补人头”和实物“补砖头”等方式确保青新市民应保尽保，同时建立违规惩罚和征信记录制度，对保障房租购进行严格的监督和约束
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