（之四）｜秦虹：进入“存量时代”，大城市住房资源如何盘活?
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编者按
住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。
存量更新：
中国破解大城市住房难题的重要路径
秦虹｜中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员
本文原载《探索与争鸣》2023年第4期
具体内容以正刊为准
非经注明，文中图片均来自网络
秦虹
当前，我国城镇化格局和住房需求的重心已开始发生转变，人口增长主要集中在大都市及周边地区，住房补欠账的阶段已基本完成。但大城市依然存在一系列住房发展问题，通过存量更新，提升居住品质，追求职住平衡，丰富生活配套，实现租购并举，是今后住房发展的重要特征。
世界大城市普遍性住房问题破解
呼唤存量更新
大城市住房突出的顽疾是可支付性和宜居性较差，这也是世界各国大城市普遍存在的突出问题。
国际上衡量住房可支付性的通用标准是房价收入比。由于房价指标和收入指标的选取差异大，因此计算出的各地房价收入比相差也较大。但无论怎样选取指标，一般的规律是，在一个国家或地区中，大城市的房价收入比高于全国平均水平。可以说，大城市住房可支付问题是世界性难题。比如，2015年，美国55个城市平均房价收入比为3.9，而旧金山市是9.2；英国21个城市平均房价收入比是4.5，而伦敦是8.5。这种情况在很多国家都是如此。我国大城市房价收入比偏高也是不容忽视的事实。根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国135个大中城市住房可支付指数研究报告2020》，2020年35个大城市中半数城市的房价收入比超过10，主要集中在东部大城市。其中，北京18.4、上海18、深圳18.6、杭州15.7、南京15、厦门20。
而宜居性差是高房价带来的另一种负面影响。由于房价高，许多新市民只得群居、蜗居，或居住在远离工作地点的低租金区域，生活质量受到极大影响。正是认识到我国大城市存在的这些住房顽疾，党的二十大报告指出，要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。其中，发展可支付性强、居住品质优的租赁住房，是推进以人为核心的新型城镇化、解决大城市住房顽疾、全面实现全体人民住有所居的重要举措。
而存量更新正是提供高品质租赁住房，破解这两大世界大城市普遍性住房顽疾的重要路径。
存量更新的基础条件
在我国大力实施城市更新行动的战略下，与以往通过“新征地、建新房、开新区”的方式来满足城镇居民住房需求的思路不同，就现阶段来看，存量更新发展租赁住房的路径主要有城中村有机更新；闲置低效的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科教等非居住存量房屋的改建；老旧小区改造则可以最大限度利用原有建筑及基础条件，实现资金投入小、品质提升大的效果。
存量更新是多渠道解决大城市住房问题的新路径。通过对城区内存量住房完善其生活配套、提升其基础设施和公共服务水平，可以极大地提高城市的宜居性及便利性；通过将闲置低效的办公、旅馆等改建成租赁住房，可以增加住房供给，调节供求关系，降低居民支付压力；通过对城区存量物业的提质与盘活，可以带动商业服务业发展，增强城市活力，创造更多就业机会，提升居民的收入水平，尤其是避免新建租赁住房由于市区地价高或郊区偏远而难以满足新市民、青年人租房需求等问题。
从存量规模来看，城中村、老旧小区、闲置非住房屋规模较大，可以存量变增量，为城市提供更多适宜居住的空间。城中村在城镇化快速推进的地区体量较大，以广州、深圳最为典型。《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》提到，未来10年内还需推动约400个城中村的改造；《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019—2025）》文件中划定的城中村综合整治分区用地规模就达到99平方公里。老旧小区方面，根据住建部摸底情况，全国待改造的老旧小区约2.2万个，涉及居民3900万户，“十四五”期间全国计划改造居民户数约3500万户。其中，仅北京市“十四五”期间需改造的老旧小区体量就达到1.6亿平方米。
从投入与产出来看，存量更新能起到事半功倍的效果。城中村有机更新能够实现村民财产性收入提升、城市青年租赁空间改善、政府城市治理优化等多方共赢。例如，深圳新围仔村在不拆除的前提下进行改造，市场化企业承租农民房后将房屋改造成更受年轻人青睐的小户型再向市场供应。改造后的围仔村成为智慧安全、配套丰富、充满活力的社区。“非住改居”则通过将商业用途转化为居住用途，既解决了闲置问题，又增加了优质的租赁住房房源，实现了使用价值的最大化。例如，武汉的冠寓光谷新壹城店项目、上海的龙湖冠寓项目，以及广州继园东“工改租”项目，均由闲置的商业或工业楼宇改造而来。而老旧小区改造除了为原业主改善居住条件，也可为周边就业群体提供更优质的租赁房源。例如，北京真武庙老旧小区改造后变身人才公寓，开创了全市首例“租赁置换”模式，实现了居民获益、产权单位减负、政府满意的共赢局面。
从市场需求来看，存量业态凭借优越的区位能够满足承租人重视职住平衡的需求。存量业态一般都处于城市核心区或成熟区，在产业、交通、教育、医疗、文化设施配套等方面均较好，只要适度更新即可满足职住平衡需求。例如，北京真武庙老旧小区项目所处的西城区紧邻金融街商务圈，周边教育、医疗、文化资源丰富，附近就业人群租房需求旺盛。而真武庙老旧小区改造前房屋老化破损、卫生设施陈旧、公共空间缺失、物业管理欠缺、居住品质差，难以满足附近就业人群的租住需求。真武庙小区推出老旧小区改造与建设新型租赁社区相结合的创新模式，通过“租赁置换”，社区内的高龄老人找到了向阳、面积大、养老设施更齐全的住所，而置换出的房屋通过重新装修，吸引了许多附近商务区就业的年轻人。
从政策机遇来看，存量更新近年得到政府的大力支持。在城中村综合整治方面，广州、深圳等地均出台了相关政策，将城中村改造与发展住房租赁相结合。例如，深圳在《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》中提出，要更多采用微改造方式引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务。广州在《关于支持专业化规模化住房租赁企业提升“城中村”租赁住房品质的指导意见》中也提出，要引导专业化规模化住房租赁企业整租运营“城中村”房源作为保租房。“非住改居”方面，国务院发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。也有省市已允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。例如，广州提出允许部分商、办类型物业在产权性质不变的基础上改造成住宅功能住房用于出租，深圳拟推出非居改保，北京鼓励利用非居住存量房屋改建保租房。在老旧小区改造方面，近几年国家相关部委陆续出台多份重要文件，包括国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》、住房和城乡建设部等部门《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》等一系列政策文件，为全国老旧小区改造的持续开展奠定了坚实的基础。
存量更新的痛难点
存量更新发展租赁住房在我国仍处于起步阶段，在实际推进的过程中，还有不少痛难点。
1. 城中村有机更新的痛难点
过去城中村大多拆除重建，致使租住在城中村的新市民被排挤到更远的地方寻找低租金住房。在国家政策要求保留城市遗产、防止大拆大建的前提下，部分城中村可通过环境整治、房屋修缮达到相对低租金下居住品质的升级，但仍存在以下难点。
从前期的政策引导来看，全国层面仍然缺乏引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务的相关政策。目前城中村改造政策主要集中在拆除重建，部分城市在拆除重建方面尽管有了相对成熟的政策体系，但城中村有机更新、保留式整治的相关政策体系仍不健全。特别是目前还有很多城市机构房东整租运营“城中村”房源缺乏合规性文件。
从更新改造过程的管理来看，城中村规划制度体系和管理体系还不健全。受传统城市规划二元体制影响，各管理部门对城中村规划管理理解不一，更新改造过程中的管理容易出现断层，主管部门对城中村规划改造介入较弱，对城中村有机更新过程中的相关规划调整问题存在不敢批的情况。
从更新改造过程遇到的困难来看，城中村改造涉及的利益相关群体较多，各类问题错综复杂，目前依然存在大量散租房源，村集体在这个过程中未能发挥主导性作用。同时，村民个人房源很多本身存在违建的情况，机构改造后难以通过验收，需要村集体统一在出租前做好规划管理。
从改造后的效果来看，机构在城中村运营的财务状况很难达到预期。一方面分散化的包租在装修方面难以形成规模效应，同时承担了极重的整村品质提升压力；另一方面，与零散的二房东相比，长租公寓公司由于需要承担税收和更高的运营成本，反而难以形成有效溢价和竞争力。因此，更新后租金管控难度较大。城中村经过有机更新，在充分考虑更新成本下，相关运营主体为了缩短投资回收期，必然会考虑提高租金，这就弱化了城中村承接低支付能力租房群体的功能。原有廉价租金的住房供应量下降，会在一定程度上挤压较低收入务工人员在大城市的发展空间。
2.“非住改居”的痛难点
目前“非住改居”领域主要以点状探索为主，“商改租”“工改租”均有涉及。整体来看，各个“非住改
居”项目特点不一，面临的问题千差万别，实际改造过程仍然面临着较多难点。
第一，使用权续期问题对商改租影响较大。我国法律规定租赁期限不得超过20 年，而长租公寓要求长期持有才能盈利。此外，商改租土地使用权出让年限届满后续期以及续费的不确定性，也将导致项目投资方在转让过程中面临估值下调的风险。
第二，规划调整受限导致整体改造周期和成本不可控。大部分存量商业、办公项目在原始规划、建设过程中不是按居民住宅要求进行规划设计的，现实条件无法满足审批要求且难以进行调整和改动。后续如果确实需要改动，整体的难度和要求均较高，也将造成成本上升和工期拉长。
第三，改造过程中的改建范围模糊、建造标准限制较多、审核手续复杂、缺乏流程指引等问题在大部分城市仍然突出。特别是在缺乏明确的改造方向指导下，容易导致后续的建造过程和审批流程难以顺利推进。
3. 老旧小区改造的痛难点
近年来我国老旧小区改造已取得了显著成绩，形成了“劲松模式”“首开经验”等社会资本参与老旧小区改造的模式，但也产生不少问题，特别是在组织机制、投资机制、支持机制、长效机制等方面仍存在需要精准解决的痛难点。
一是组织机制方面仍不完善。目前老旧小区改造“政府做，居民看”的现象仍较普遍。改造过程仍然面临产权不清、少数人不同意影响改造进度的难题。此外，跨小区更新资源的统筹机制尚未成熟，这些都大大制约了改造进度。
二是社会资本投入仍显不足。目前政府资金依然是老旧小区改造的投入主体，因此在政府财力有限的情况下，投入的可持续性便存在问题。一方面是因为居民付费的困难，另一方面也因为纳入改造的老旧小区历史遗留因素较多，目前的改造资金来源主要还是靠政府投入，尚未形成政府、居民、市场多方出资的良性模式。
三是税收及金融支持机制仍然较弱。目前在老旧小区更新改造的资金支持上，由于主要还是依靠财政资金的补贴，在税收方面的优惠力度明显不足，缺乏对更新改造本身的支持性措施；在金融支持方面也缺少具体的举措，主要还是关注对推进更新改造的开发单位的支持，在居民端如何体现对居民具体的支持依然存在不少天窗。
四是缺乏专门针对老旧小区改造的建设标准。老旧小区建成年代久远，建造时在很多方面往往没有标准规范的强制要求，或者说当时的要求比现行的标准规范要低很多。如果直接套用新建建筑标准对老旧小区进行改造，在消防、绿化、日照、通风等方面均难以满足要求，加装电梯、增建配套设施等项目也难以着手。
五是长效资金筹措机制仍然缺乏。从资金层面来看，目前关于老旧小区改造，并没有统一的资金池可供使用，也未形成稳定的资金来源渠道，未来再改造势必会面临资金缺乏的困境。
存量更新的改革策略
对于上述存量更新发展租赁住房过程中的痛难点，需要出台更具针对性的改革策略。
1. 城中村有机更新在维持相对低租金下实现居住升级的改革策略
针对缺乏政策引导机构承租并运营城中村房源的问题，未来需要借鉴深圳、广州等地的政策经验，评估其实践效果，在更多大城市推广其可复制政策及经验。
针对城中村规划体系和管理体系不健全的问题，未来需要明确城市更新项目审批的主管部门及审批程序，制定更为明确的规范性政策，特别是在机构开展规模化承租的过程中，涉及整村形象提升的规划问题，以及房源功能改变等专业性问题，均需要有专门的管理部门介入，并提供更具针对性的操作细则。
针对房源分散、个人房源违建的问题，可充分发挥村集体组织作用，打造机构规模化包租房源的平台和机制。例如，广州在《关于支持专业化规模化住房租赁企业提升“城中村”租赁住房品质的指导意见》中提出，村集体可在统一组织协调之下，委托专业租赁运营机构投入改造后整体运营，在此过程中也可以入股的形式与专业化规模化住房租赁企业合作运营租赁房源。
针对租金管控难度较大、企业财务难以平衡的问题，未来在城中村有机更新过程中需要实施方做好需求调研，提前公布更新方案，公开租金定价机制，做好前置影响评估和更新后效果的跟踪评估；或更新后纳入保租房体系进行统一的租金管理，并对规范的运营主体给予财税减免和金融支持，引导企业降低利润预期，确保企业微利可持续运营。例如，被认定为保障性租赁住房的项目，可享受中央预算内投资、中央财政城镇保障性安居工程专项资金等中央、省资金支持，金融机构也可提供长期低息贷款。
2.“非住改居”在职住平衡下实现居住空间增加的改革策略
针对使用权续期问题，各地可借鉴《北京市城市更新条例》中“国有建设用地使用权剩余年期不足，确需延长的，可以依法适当延长使用年限，但是剩余年期与续期之和不得超过该用途土地出让法定最高年限”的规定，为存量国有用地使用权的配置方式、价款年限提供更丰富、多样化的选择，切实降低租赁成本。
针对规划调整受限问题，可加大改革力度，对存量房屋更新在土地用途功能混合、规划管控方面给予更大的弹性和灵活性；更新后的验收标准方面，也需要结合实际验收情况，注意打消市场主体的疑虑，切实支持“非住改居”的实施。
针对改建范围模糊、缺乏流程指引等问题，各大城市可结合当前存在的住房发展问题和闲置物业的属性、区位，进一步明确政策鼓励的改造方向，进而理顺工作流程。例如，北京在《关于进一步推进非居住建筑改建宿舍型租赁住房有关工作的通知》中，就明确可将工作地附近的非住宅改为职工宿舍，从而促进职住平衡；在进一步明确可改建的方向后，根据项目的改造特点，允许项目在确保安全的情况下，突破现行的结构、消防等建造规范；此外，还细化了改建程序并设置联席会议，简化了变更手续，缩短了审核周期。
3. 老旧小区改造在低投入下实现高品质居住的改革策略
针对组织机制不完善的问题，现阶段老旧小区的改造仍需要以政府为主体努力去牵头和组织。但从中长期的发展导向看，需要逐步从政府为主开展工作的思路，转化为居民可以自主自治推进小区改造。要通过多样化的方式加大对小区改造的效益宣传，不断提升居民的决策意愿和能力。
针对社会资本投入不足的问题，未来需要重点解决企业的投资失衡问题。例如，通过政府组织授权，实行片区统筹，项目肥瘦搭配，将老旧小区改造与商业经营设施建设统筹推进，保障投入企业获得商业经营设施的经营权。又如，“增容不增户”，通过规划批准，在不增户的前提下给予老旧小区合理增容的政策，以平稳投入产出。再如，加大对老旧小区改造的金融支持力度，通过政策性的低利率、长期限的贷款政策等，支持企业低成本融资。
针对税收及金融支持机制较弱的问题，可制定老旧小区改造的税收优惠政策。例如，将因老旧小区改造导致的置换搬迁定性为政策性搬迁，搬迁企业获得的补偿可以享受企业所得税优惠，搬迁个人可以享受个人所得税优惠。针对非居用房的更新改造，若因房屋涉及历史建筑保护而需要付出较大投入的，改造投入可以加速折旧。
针对缺乏专门针对老旧小区改造的建设标准的问题，需要在用途功能和规划设计标准上创造更弹性的空间。例如，在功能转换上，允许部分居住用房转为非居用途，从而为老旧小区引入新业态；在绿化要求上，鼓励采用屋顶绿化、垂直绿化、吊装绿化、阳台绿化等方式，逐步探索形成适合具体城区的老旧小区更新改造的规划设计标准，在动态中不断完善，既体现标准的刚性，也体现老旧小区改造的特殊性。
针对长效维护管理机制缺乏的问题，未来仍须重点明确产权人在中长期的维修养护责任，探索建立维修资金常态化补充机制。例如，消费者除在新房购买时缴纳房屋专项维修资金外，在二手房交易时也可收取一定比例资金，或从征收的增值税中划出一定比例资金，补充到该小区的房屋专项维修资金之中。
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