（之五）｜姚玲珍：务工人员：大城市经济复苏与房地产市场转型的重心
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编者按
住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。
务工人员：
大城市经济复苏与房地产市场转型的重心
姚玲珍｜上海财经大学副校长、公共经济与管理学院教授
本文原载《探索与争鸣》2023年第4期
具体内容以正刊为准
非经注明，文中图片均来自网络
姚玲珍
党的二十大报告在对“租购并举的住房制度”再次强调的同时，指出中国式现代化是“人口规模巨大的现代化”，也是“全体人民共同富裕的现代化”。而近三亿务工人员住房问题的解决，事关民生福祉。当下，加快以住房租赁解决进城务工人员的居住问题，关系到疫情后消费复苏与经济重振，也关系到房地产市场的转型与健康发展。
发展住房租赁解决务工人员住房
问题的现实必然性
1.务工人员住房问题事关全体人民住有所居目标
衣食住既是人类生存的三大基本需要，又与人类的发展和福祉密切相关。正因如此，1991年联合国通过的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》，从法律保障居民住房使用权、可支付性、适宜性以及公平的住房机会等方面概括了住房权的内涵。作为公民基本权利的住房权，既受法律保护，更是政府责任所在。2008年以来，我国党和政府高度重视务工人员的住房问题，2014年的《政府工作报告》更是首次提出“完善住房保障机制，以全体人民住有所居为目标”。各地政府也因地制宜，以住房租赁补贴公租房保障对象、在产业园区配建等方式努力解决务工人员住房问题。但是，近三亿进城务工人员的住房问题仍然堪忧，在大城市尤为突出。据统计，这些进城务工人员人均居住面积为21.7平方米，其中常住人口500万以上大城市仅为17平方米，远低于全国约40平方米的平均水平；无独用厕所、无洗澡基本生活设施的住房比重分别达30%和14%。这种居住条件极大影响了务工人员这一庞大城市外来人群的社会融入感和幸福感。
2.面向务工人员发展住房租赁助力消费复苏
消费复苏是经济重振的关键，党的二十大报告强调要“着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用”。但疫情后，我国面临着居民消费低迷而储蓄激增的现状。2021年，我国居民消费率仅为39%，低于同期美国67.2%和日本53.8%的水平。相比于房价上涨对有房家庭消费的财富效应，降低房租负担将直接优化家庭收入分配渠道而刺激家庭日常消费。而务工人员以租房为主且房租负担过重，是大城市的普遍现象。为释放这一群体的消费潜力，必须大力发展务工人员可支付的住房租赁。
3.面向务工人员发展住房租赁助力房地产市场转型
严重的租售失衡，已成为我国房地产市场健康发展的桎梏。自2015年中央经济工作会议首次提出要建立“以满足新市民住房需求为主要出发点”的“购租并举的住房制度”，将包括务工人员在内的非户籍人口纳入公租房体系之后，在政策激励下长租房得到快速发展，但金融政策变动、租赁市场波动特别是三年疫情，又使该租赁模式困难重重。从解决务工人员住房问题入手大力发展住房租赁，才有助于扭转房地产市场“重售轻租”的局面，实现租购并举。
发展住房租赁解决务工人员
住房问题的理论依据与国际经验
1.“3U”原则以及公平与效率理论
“3U”原则（Universality & Unity & Uniformity）强调住房保障的普遍性、统一性和均等性。普遍性指全体公民普遍享有住房保障的权益，统一性指社会保险等缴费和待遇支付具有统一标准，均等性指处于不利地位的人具有均等获得资源的可能性。公平、稳定与效率是制定任何政策的目标，只不过经济政策与社会政策各有侧重而已。科学的住房政策能够减缓贫富分化，在学界已达成共识。公平包括垂直公平和水平公平，前者指收入较低的家庭获得住房补贴应高于收入较高的家庭，且获得保障后的住房福利不应超越上一级居民；后者指同等经济收入条件的居民，获得住房保障与补贴的机会应该相等。效率包括宏观效率和微观效率，前者指住房保障能通过增加总投资和总供给对经济发展起到积极作用；后者则侧重保障对象的有效性研究。
2.发展住房租赁解决务工人员住房问题的国际做法
尽管大规模的农村劳动力进城务工是我国的特有现象，发达国家解决低收入家庭住房问题的经验仍值得借鉴。发达国家住房问题的解决有其规律性，一般都经过了从政府直接提供住房，到补贴开发商，再到补贴最终租房和购房消费者的过程，即从供给端向需求端的政策转变。一般而言，在住房供应绝对短缺问题解决之后，政府都从直接干预转为间接干预，从政府主导为主转向政策引导为主。各国政治经济制度、经济发展水平、文化与价值观等方面的差异，还决定了住房政策的明显差异。保障对象上，美国、英国聚焦低收入人群，德国、新加坡面向中低收入阶层；供应方式上，新加坡由政府专门成立的建屋发展局负责，美国、英国、德国由政府与市场共同运作；租售选择上，美国、德国采取租赁，新加坡则允许出售；补贴方式上，德国、新加坡是直接发放，美国、英国则是间接补贴。
新加坡新式住宅
发展住房租赁解决务工人员住房问题的主要路径
1.明确居住标准，强化政府责任
一方面，以法规形式明确务工人员的最低居住标准。居住标准包含面积维度的数量指标和设施维度的质量指标，具有地域和阶段特征。20世纪70年代末联合国综合各国标准，提出了三个层次的居住标准，即最低标准为人均一床，人均居住面积2平方米；文明标准为户均一套，人均8平方米，厨卫设施齐全；舒适标准为人均一间，人均10平方米。建议参照联合国标准，以法规形式明确全国最低居住标准，各地根据实际，按照床、室和套分层次明确务工人员的最低住房面积和厨卫供水等基本设施配套要求。
另一方面，加大务工人员住房保障的力度。务工人员在流入地存在居住困难且住房支付能力不足，符合住房保障对象认定的基本要件。建议以保障性租赁住房（即“保租房”）为主将务工人员纳入住房保障。除政府直接供应外，采取财政税收以及金融支持政策，大力引导用工单位、长租机构和非营利组织等社会机构供应保租房。
2.创新机制，加大务工人员可支付租赁住房供应
第一，充分发挥产业园区、企事业单位作为务工人员住房供给主体的积极作用。首先，允许组建企事业单位住房合作社。20世纪90年代中期，各城市如火如荼建设的“单位集资房”实际上是住房合作社的一种。我国大型企事业单位成立住房合作社有两大天然优势：一是大多设有基建部门，具有住房建设和管理的能力；二是有闲置土地，主要是工业用地或文化行政用地，用于建造出售型产权住房不太合适，但用于建设成本型租赁住房值得尝试。其次，发挥园区公租房公司的作用。对于租房需求较大的新兴园区，由于初期投资大，可采用租赁房投资基金直接参股，或者公积金等低息贷款支持；对于成熟园区，聚焦解决已经存在的非正式租赁房纳管及其改造问题，也可以对改造项目提供低息信贷或加速折旧等税收支持。
第二，以集中新建、配建和改建等方式，加大满足务工人员居住需求的租赁房供应。首先，科学引导已出让租赁用地的规划建设。灵活执行租赁房套均建设面积规定，提高土地开发坪效，以降低套（间）租金。其次，根据不同区域务工人员的租房需求，突破居住用地限制，在新出让商办用地上配建保租房，以实现职住均衡。最后，以“非居改建”为重点提高存量资源利用率。这类物业大多属于经营不善的商办及工业物业，成本较低。“十三五”期间自发兴起“非居改建”模式，即企业先租下非居物业后进行改造，然后再出租，但由于并不持有物业产权，租赁企业的抗风险性弱，一旦市场波动租金下跌就难以为继。建议鼓励租赁企业以改建和装修投入获取物业部分产权，与原产权人组建股权合作公司，运营租赁项目，并利用REITs等方式加快发展。
第三，大力发展代理经租。代理经租是发展主流。日本80%的租赁房由大型机构代理。我国一线城市租赁房的机构代理约占20%，其中整租和合租平分天下。根据CREIS上海数据测算，合租需求占租赁总需求的比例在40%左右。即使加大集中式小户型供给，“十四五”末单间租赁房仅能提高到8%，仍有很大缺口。
第四，加强集体土地存量租赁房的管理。近年，我国部分城市在积极利用集体土地新建租赁房的同时，忽视了对大量务工人员租住的、现有集体土地上非正规住房的管理。这类住房消防安全隐患大，配套不全，卫生设施差，需要分类梳理，适当更新改造，以实现“安全与品质”并存的目标。
3.完善政策，提升务工人员住房支付能力
从理论上讲，以增加租赁房供应数量与优化租赁房供应结构为核心的供给端政策，可降低务工人员的租金负担。但从各国经验看，从补贴住房供应者向补贴住房需求者转变是必然趋势。所以，在提升务工人员住房支付能力的需求端政策方面，需要统筹考虑。
第一，加快务工人员社会保障全覆盖，实现基本公共服务均等化。首先，加大务工人员的医疗、教育和养老保障，通过降低务工人员在医疗、教育和养老方面的支出，提升其在居住等方面的消费能力。其次，尽快将住房公积金制度覆盖到全体务工人员，并优化提取和使用方式。
第二，多途径提高务工人员的资产收益和劳动收入。首先，通过宅基地入市等方式提高务工人员的资产收入。其次，完善务工人员权益保障制度，加强对务工人员灵活就业和新就业的保障。最后，激励行业协会等机构加大对务工人员的知识和技能培训，以提高其职业胜任力和就业竞争力。
第三，多方式对务工人员进行房租补贴。以房租优惠券或货币形式进行房租补贴，可使低收入家庭直接获益，是各国解决住房问题需求端政策的主要做法。美国20世纪70年代以来的住房补贴政策一直以“租金优惠券计划”为主。我国各地均有探索，但仍需体系化。同时建议加大房租支出的个人所得税减免力度。这一政策面向所有租房者，但减免力度建议以家庭为单位，根据收入、房租和其他家庭负担综合确定。
总之，近三亿进城务工人员住房问题的解决，是一项系统性和长期性工程。在中国式现代化的推进过程中，需要从全体人民住有所居和共同富裕的角度去领悟，冲破思想观念的束缚；需要从扩大内需构建新发展格局的角度去谋划，进行历史性变革；更需要从健全社会保障体系和构建新时代中国特色住房制度的角度去推动，进行整体性重构。
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