（之六）｜叶裕民：民租房：公租房、集租房之外的“第三选择”
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编者按
住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。
公租房、集租房、民租房三足鼎立：
大城市租赁住房新格局
叶裕民｜中国人民大学教授，首都发展与战略研究院学术委员会副主任
本文原载《探索与争鸣》2023年第4期
具体内容以正刊为准
非经注明，文中图片均来自网络
叶裕民
2022年中央经济工作会议明确提出，要因城施策，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，探索长租房市场建设。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。
伴随着中国城市化进入中后期，尽快解决大城市长期积累的亿万青新市民可支付住房难题，是促进我国住房健康发展、形成国民经济良性循环的关键节点。当前，我国已经形成公租房和集租房两大租赁住房供给模式。但是公租房供应量匮乏，对于大规模中低收入群体住房需求而言杯水车薪；集租房由于市场化运作、价格高昂，一般只适用于少数中高收入青年人群。迄今为止，我国各大城市都有数十万到数百万中低收入群体，聚居于大城市周边城中村的非正规住房。城中村居住拥挤，公共服务匮乏，较差的居住环境不仅影响新市民的身心健康，也影响他们的道德观和价值取向。
建筑学之父柯布西耶认为，为普通人建设普通住房是回归人道主义的基础。在追求共同富裕的中国式现代化新征程中，有必要创新大城市中低收入家庭可支付健康住房的供给模式。
柯布西耶
本文建议，需要关注并建构大城市租赁住房的第三支柱——村民租赁住房。村民租赁住房是指在城市更新的规划设计下，村民通过市场化方式与青新市民分享自己富余的住房。其优势在于利用我国大城市城中村规模巨大的共性特征，加之市场的力量，可以较快形成大规模可支付租赁健康住房，极大缓解青新市民住房难题，同时为本地居民赢得可持续的资产性收入，减少政府公共住房建设压力。“城中村更新与青新市民可支付住房供给”的联动解决方案，也是畅通国民经济循环的有效路径。
公租房和集租房难以满足
青新人群住房需求
一些观点认为，中国住房总量充足，但结构不平衡。结构不平衡意味着中低收入人群住房的绝对短缺。上海易居房地产研究院统计了50个典型城市的房价情况，平均房价收入比高达13倍以上。其中，一线城市是26.6倍。中低收入者可支付租赁住房供不应求。“我爱我家”经纪住房信息网站显示，北京可支付租赁住房供给不足需求的1%。北京市月租金在3500元以下的住房只有8000多套，而北京新市民中低收入租房者约有500万人。不少大城市的中低收入青新市民居住在都市边缘区以城中村为载体的非正规住房。
整体而言，大城市租赁住房有三类困难群体：老市民（居住在还没有改造的老旧历史街区的市民）、年轻人和新市民，后两者有效重叠。数量上，新市民占绝大多数。
当前，我国中低收入居民租赁住房已经形成“双轮”驱动格局，即公共租赁住房和集体租赁住房两大支柱，但是同时陷入困境。
第一支柱公共租赁住房“杯水车薪”。国家统计局《2018年农民工监测调查报告》显示，只有2.9%的农民工入住了保障性住房；19%购买了商品房；12%的农民工由企业、开发区提供集体宿舍；高达61.3%的农民工租赁城中村的非正规住房。政府提供的公共住房比例较低其实符合国际共性规律，绝大多数国家主要依靠市场提供。日本三大都市圈的住房供给结构特点就是，自有住房占40%，租赁住房占60%，在租赁住房中政府提供住房不到10%，市场提供住房40%以上，是提供租赁住房的关键力量。
第二支柱集体租赁住房“不堪重负”。近年来，住建部、国土资源部联合出台政策推进市场租赁住房，其中最重要的是集体建设用地建设租赁住房，但也遇到了不少问题。
其一，发达城市的发达村庄机会成本高，村民意愿低，很多大城市集租房落实不下去。其二，市场化运营价格高于中低收入的可支付能力。比如北京成寿寺是全国首个开业的集租房项目，目标客户是月薪1.5万元以上的白领人士，而北京市2019年中等收入家庭的人均月收入为5216元，难以负担该集租房。其三，新增大规模的住房建设用地难。根据北京某集租房项目的标准测算，如果要满足北京中低收入阶层的全部住房需求，需要330平方公里的土地，在减量发展时代难度非常大。其四，与产业争地，与村民争利。很多村庄被访村民认为，产业比租赁住房能获得更高利润，所以租赁住房的意愿比较低。目前村民是非正规租赁住房市场的获益者。如果在村集体土地上大规模建设租赁住房，将与村民产生同质化竞争，这也是不少村庄集租房建设徘徊不前的一个原因。其五，建设进度缓慢，住房解困能力不足。截至2021年，北京集租房项目已开工44个，全部完成只能解决1.7%的北京新市民住房需求；而广州到2020年10个集租房项目全部完成，也只能解决新市民需求的0.4%。按照这样的速度，真正让中低收入者住上可支付健康住房之路还很漫长。
与集租房在性质和作用上相近的还有两大类租赁住房形式：一是以深圳柠檬公寓为代表的城中村微改造模式；二是正规工业和商业用建筑，包括旧厂房、宾馆、商场等改造为租赁住房。两类租赁住房与集租房房源不同、机制各异，但有两点共性：一是市场化运作，价格偏高，一般都面向高收入群体，可以解决部分高工资青年群体住房难题，中低收入青年难以企及；二是由于不是标准的家庭住房设计，缺乏家庭生活基础设施，大部分室内缺乏独立厨房，社区缺乏幼儿园和中小学等配套服务。
由于可支付健康住房严重供不应求，希望通过公租房和集租房（商住房）部分解决住房难题，也是我国大城市的共性特征。不同之处在于，我国北方城市比如北京，管理重于治理，主要利用政府以及国有企业力量推进公租房和集租房建设，比如全国第一个集租房项目——北京丰台区成寿寺案例。而南方城市比如广州，更加注重利用市场和社会力量发展公租房和集租房，充分尊重村集体意愿，相对而言推进速度较慢，目前还没有一个正式运营的集租房项目。广州政府、市场和社会整体更愿意接受“民租房”的框架和思路，推进民租房项目的社会条件开始成熟。
总体而言，我国已经建立起租赁住房的两大支柱，即公共租赁住房和集体租赁住房（长租房），在一定程度上缓解了新市民和青年人的可支付住房难题，但是还远远不能满足需求，需要建构新的第三支柱——村民租赁住房。
村民租赁住房：
建构大城市租赁住房的第三支柱
为什么大城市中低收入群体住房长期供不应求？其背后一个深层次的原因是，城中村非正规住房市场的自发性供给达到了某种市场均衡。流动人口需要多少住房，城中村就能提供多少住房，供需双方都很乐意，这样通过市场规则就能满足中低收入新市民40%~80%的可支付、非健康住房需求。或者说，大城市自发形成的非正规住房承担起了“廉租房”的功能，这无疑具有重要的历史意义。但是从发展的角度看，依然存在三大问题：
第一，这里大部分是非正规住房，租赁人的租房权难以得到充分保障，在依法治市时代，需要通过各种形式更新发展使之合法化。
第二，这里大部分是非健康住房，青新市民的基本生活条件简陋。很多城市特别是北方城市住房里没有厕所，多户人家共用一个自来水龙头；公共空间和公共服务严重缺乏，相应的基础教育供给严重不足，导致我国不少新市民长期与子女分离，客观上制约了我国人力资本积累。
第三，基于前两个问题的存在，我国发达城市持续推进“城中村更新”，以改善人居环境。但是，当前的城中村更新也没有形成青新市民住房的有效供给。城中村更新有两种模式：微更新和全面更新。微更新被冠以“留下低成本居住空间”，看似对青新市民友好，实则不然。由于城中村特定的形成历史，导致其具有密度大、公共空间匮乏、公共秩序缺失等共性特征，微更新缺乏盈利模式，要彻底改善居住环境几乎没有可能。大部分城中村的微更新只能是修修补补，微更新样板村庄无法彻底解决青新市民的健康居住难题，健康住房、公共基础设施以及公共服务仍然匮乏。全面更新是彻底解决城中村历史问题的极好机会。但是，目前的全面更新对青新市民并不友好，在某些方面依然具有明显的“排斥性”特征。城中村更新提供的住房以大面积、高房价为主，缺乏青新市民的可支付住房供给。每一次全面更新几乎都导致青新市民向外围城中村搬迁，同步产生新的城中村，出现“城中村更新与城中村诞生并存”现象，形成我国“城中村更新悖论”——城中村更新为了解决村庄人居环境难题，但是同步又创造出新的人居环境难题。
“城中村更新悖论”的解决需要转换研究范式，实现理念创新，真正树立“以人民为中心”的更新理念，将青新市民的住房需求作为新的城中村更新目标，全面统筹青新市民住房需求与本地居民资产收入需求，系统设计多元主体共赢的城中村更新方案。
笔者建议，将原来的非正规市场转化为正规市场，通过城中村更新将原来的隐性市场显性化。可行做法是利用城中村更新将村民自有富余、用于出租的面积规划为与新市民可支付住房相匹配的小面积住房。所有的城中村更新都保证以回迁房形式补偿老百姓的住房。传统农耕时代农民住房面积大，改造更新后如果上楼居住，不再需要那么大的居住面积，自然衍生出出租需求。比如广州市宅基地80平方米，允许建设3.5层，合法建筑面积是280平方米，如果村民自住100~150平方米，则可以富余100~180平方米出租。如何规划设计这些可以用于出租的住房面积，将其转化成为青新市民的可支付住房，就成为关键环节。笔者调研发现，当前青新市民基本可以租得起30~60平方米市场价格的租赁住房。根据青新市民可支付住房的需求结构，则每户本地居民通过城市更新，可以为3~6户青新市民及其家庭提供可支付住房。照此推算，广州504个城中村只需要更新50%，其提供的可支付健康住房，就能满足全广州青新市民可支付住房的需求。
鉴于当前的城中村更新问题主要在于，住房供给和需求不能达成结构性均衡，即供给的住房面积太大，流动人口租不起，笔者建议把城中村更新过程中村民富余住房部分规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积、可支付住房。同时，以社区为单位，以所有的常住人口为基础，提供教育、就业、医疗等基本公共服务。在城中村更新的过程中解决流动人口的住房问题，并同步实现公共服务均等化，这是一种包容性城中村更新模式，包容性城中村更新模式要求的是全面更新而非微更新。
微更新适合于老旧小区、历史街区。城中村微更新只能延缓矛盾，不能根本解决新市民住房拥挤和社区公共服务缺乏难题，不能为新市民提供宜居环境，也缺乏盈利模式。城中村更新大规模提供村民租赁住房，才是大城市租赁住房的第三支柱，并且可能成为规模最大的支柱。特别需要指出的是，通过包容性城中村更新模式，村民住房存量通过市场分享给青新市民，所有利益相关方都是受益的，没有明显的利益受损方，是真正的“善治”，是典型的帕累托改进方案，具体表现在：
一是为青新市民广泛提供可支付健康住房，为解决我国大城市最大的住房公平难题提供有效的市场化路径。二是保障本地原住民资产性收入的可持续增长，受到原住民广泛欢迎。三是该方法本质上是原住民住房存量的市场化再分配，在不新增土地、不新增建筑面积的前提下，为青新市民提供可支付健康住房供给，在最大程度上实现土地资源的集约利用，有利于大城市减量发展。四是与其他任何方式相比，市场成本最小。五是青新市民住房问题是大城市政府治理的难题之一，该方法可以使政府的公共住房负担降到最低程度。六是为推进市民化进程提供了坚实的空间支撑。
村民租赁住房依靠市场，建构大城市租赁住房的第三大支柱（图1），有望大规模提供可支付健康住房，使我国大城市青新市民共享美好生活。
不仅如此，村民可支付租赁住房的大规模发展，还将与房地产市场乃至整个国民经济形成良性循环。
图1 “三足鼎力”的大城市租赁住房新格局
第一，村民租赁住房与房地产市场形成良性循环。村民租赁住房的广泛供给，将逐步缓解我国房地产市场供求失衡格局，降低大城市房价持续上涨压力与住房投资盈利空间，促进大城市住房市场逐步回归正常。
第二，村民租赁住房与公租房、集租房形成良性循环。村民租赁住房将通过市场的力量，大规模增加中低收入青新市民家庭可支付住房供给，减少我国大城市公租房和集租房的市场压力，并形成与公租房、集租房的市场错位，构成我国大城市独特的“三足鼎立”的租赁住房供给格局。
第三，村民租赁住房与大城市发展形成良性循环。城中村是我国大城市在特定历史背景下形成的欠发达区域，造成“中心城区发达与都市边缘区落后”的新二元结构，“排斥性城中村更新”则进一步加剧了新二元结构。而包容性城中村更新由于提供了青新市民可支付住房，产生釜底抽薪作用，加速城中村走向终结，联动解决了城中村更新与新市民可支付住房“孪生难题”。可以说，包容性城中村更新是解决新二元结构，实现大城市整体现代化的有效路径。
第四，村民租赁住房与国民经济发展形成良性循环。村民租赁住房是对我国亿万青新市民提供可支付健康住房，可以促进我国青新市民的人力资本积累，使他们真正在城市安居乐业。稳定健康的居住环境，也可以促进家庭迁移，减少我国留守儿童数量，加速下一代的人力资本积累，为我国产业结构升级和经济持续高质量发展奠定微观基础。
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