（之七）｜虞晓芬：构建“向下有托底、向上有通道”的大城市住房保障供给体系

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编者按

住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。

构建“向下有托底、向上有通道”的

大城市住房保障供给体系

虞晓芬｜浙江工业大学副校长、中国住房和房地产研究院教授

本文原载《探索与争鸣》2023年第4期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

虞晓芬

住房是民生之要。全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征，是社会主义本质要求。党的二十大报告再次重申“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，为我国住房保障事业的发展指明了大方向。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的发展思想，在住有所居上持续用力，10年间累计改造棚户区住房4300多万套，建成了一大批公租房、保障性租赁住房、共有产权住房，有效改善了城镇困难群众的住房条件。根据2010年和2020年《中国人口普查年鉴》测算，在城镇人口净增加2.36亿的背景下，全国城镇居民人均住房建筑面积已达到38.62平方米，比2010年净增加8.29平方米，堪称世界奇迹。与此同时，我们也必须清醒看到，我国住房领域不平衡、不充分矛盾依然尖锐，尤其是大城市住房问题突出。因此，我们在坚持充分发挥市场决定性作用的同时，应进一步完善住房保障体系、健全住房保障法律、加大住房保障力度，加快解决以大城市为重点的住房问题。

加强住房保障是推进共同富裕的制度要求

住房制度改革20多年来，我国通过大力发展商品房市场和加大住房保障，住房总量短缺的问题已得到根本性解决。但大城市住房问题仍然突出，集中表现为：第一，部分家庭居住过于拥挤。“七普”数据显示，上海城镇常住人口中人均住房建筑面积8平方米以下、16平方米以下的家庭户分别占5.16%和20.97%，北京分别占4.55%和18.28%，明显高于全国占比。第二，住房价格明显偏高，住房消费压力过大，2022年22个重点城市按当地平均可支配收入人均购买35平方米二手商品住房的房价收入比，5个城市大于20倍，12个城市在10~20倍区间，只有长沙在7倍以下，且均高于国际住房负担能力调查报告定义的“超过5.1倍为严重负担不起”的标准。第三，住房市场供需结构性矛盾突出、租售结构不合理，适合新市民、青年人的小户型、低房价、低租金房源严重不足，一些新市民被迫居住在城中村和老旧小区。第四，部分住房存在明显质量问题等，这些都严重影响居民获得感和幸福感。

住房不仅仅是千家万户的立身之地，而且承载着生活功能、社会功能和财富功能。许多研究表明，住房状况影响着心理健康、家庭和谐、生育意愿、子女教育、社区责任以及财富积累等。因此，早在20世纪70年代联合国有关机构就提出，文明居住的标准是每户一套房，舒适居住的标准是每人一间房。居民住房状况既是物质文明的综合反映，更影响精神文明建设。因此，在新的伟大征程中，解决好居民住房问题，让全体人民享受体面、舒适的住房条件，是衡量共同富裕的重要标志，更是建设中国式现代化的重要内容。

我国城市化进程中收入与财富分布的不均衡性、土地资源的稀缺性长期存在，叠加住房既具民生属性又有资产属性，既是市场商品又具有准公共产品性质，仅依靠市场机制只会进一步加剧住房占用与消费的两极分化，使得大量新市民、青年人、中低收入家庭陷入无法通过自身努力改善住房条件的困境，进而被排斥出商品住房市场。越是土地资源紧张、房价高企的区域，就越需要政府采取有效措施干预住房市场以保障大多数居民利益，就越需要加强住房保障，主动弥补市场缺陷，向住房困难群体提供与其消费能力相匹配的保障性住房、货币补贴或政策性住房金融资助，帮助全体人民实现住房从“无”到“有”，从“差”到“安居”的提升，进而为“一个也不能少”“一个也不掉队”的共同富裕奠定坚实的制度基础。

加快构建多渠道保障供给体系

基于满足保障对象多元化需求和人民群众美好生活需要，大城市尤其是高房价的大城市应加快构建多渠道保障，形成“向下有托底、向上有通道”的住房保障供给体系，加大住房保障力度。

消费者住房消费能力存在差异性，按五等分可以分为低、偏低、中等、中上、高，且处于变化之中；消费需求又是多层次的，租房需求和购房需求、刚性需求和改善性需求、中短期居住需求和长期稳定居住需求、消费性需求与财富保值需求等长期并存，且消费者的住房需求呈复合状态，并处于从低到高的动态演进中。比如，大学生毕业在大城市工作，从开始的合租一间房、租一间房或一套房，直至拥有属于自己的住房，从要求租得起、租得好，向买得起、住得好转变，其各阶段对住房保障有不同的诉求。一直以来，基于政府财力和维护公平之需要，住房保障秉承“保基本”的理念，但在扎实推进共同富裕和大城市高房价的背景下，政府仅动员自身资源，对住房困难的低收入或中低收入群体提供基本保障是不够的，还应着力提供价格适配的住房或提高居民消费能力，使居民的住房消费负担处在合理的区间，并形成与市场有效对接或过渡的保障方式，基本消除夹心群体，才能更好地满足人人住有安居之需求。以租房市场为例，“七普”数据显示，全国城镇租赁住房（含公租房）家庭户占21.14%，合计约有1.9亿人以上，形成世界上最大的租赁市场，大城市租房比例更高。据此测算，上海市租房家庭户占比达到36.72%，北京为35.84%，这些群体中既有大量低收入群体，也有中低收入、中等收入群体。政府限于财力，不可能向所有在市场上租不起、住不好住房的家庭提供公租房保障，部分家庭也有能力愿意承受比低廉租金更高一点的租金，享受更好的居住条件，这就需要政府与市场一起构建能满足绝大多数困难群体需求的，包括面向低收入群体的公租房、面向新市民的保障性租赁住房、面向夹心群体的共有产权住房等在内的完整的住房保障供给体系。

一个好的住房保障供给体系，能让不同消费能力的住房困难群众有充分选择经济可承受、效用最大化、相对体面居住条件的权力，并应为居民提供改善居住条件的机会或向上流动的通道，这对激励居民勤奋工作、减少社会阶层固化有非常大的作用。比如，政府若能够花不太高的成本助力居民实现“住房梦”，其成效将明显好于让居民永久性地居住在政府的公租房里。基于此，建议高房价大城市应加快建立“向下有公租房作托底，向上有共有产权住房、拆迁安置房、老旧小区改造、政策性住房金融等作通道”的多渠道住房保障体系。

一是规范发展公租房。公租房已被国家列入社会基本公共服务行列，限定建设标准，实行低租金制，重点面向城镇户籍人口中的住房、收入“双困”家庭，对不同收入家庭实行差别化租金补贴。城市政府应在详细调研基础上，制定科学、准确的计划，因城制宜采取实物或货币化保障，对“双困”家庭应保尽保，并扩大到从事城市公共服务的中低收入常住人口。

二是大力发展保障性租赁住房。保障性租赁住房是适应我国流动人口规模庞大、收入水平低的特征，由政府政策支持、社会力量建设和运作，主要解决无房新市民、青年人等群体的阶段性住房困难问题，价格略低于市场租金。2021年，国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确了五类用地支持保障性租赁住房建设，给予保障性租赁住房前所未有的财政、税收和金融等支持力度，各大城市应充分利用政策红利，落细落实。特别要鼓励职工规模大的高校、医院、企业等积极开发存量土地自建宿舍，加快产业园区人才公寓、集体宿舍等保障性住房供应，完善生活基本配套，推动产业园区向产业社区转型升级。

三是积极实施共有产权住房。共有产权住房面向有一定经济能力但又暂时买不起市场商品住房的家庭，根据自己的财力先买一定比例的产权，积累几年后再增购政府持有的产权份额，直至拥有完全产权，能够帮助夹心群体以较低门槛拥有产权住房，这对增强居民获得感、社会安全感和归属感，壮大中等收入群体队伍，缩小贫富差距具有重要意义。根据2021年笔者对北京市绿海家园、中铁碧桂园丰锦苑、建邦诺德永靓家园，上海市恒高家园、依水园、玉兰清苑，淮安市福星花园、康居花园8个共有产权住房小区702名居民一对一访谈结果，93.3%的受访者认为购买共有产权住房的决策是正确的，认为购房后对城市的归属感、家庭稳定感和生活幸福感提升的分别占92%、88%、86%，87%的受访者认为应该在全国大城市大力推广共有产权住房。遗憾的是，至今一些高房价城市还没有将共有产权住房制度纳入规划。

四是科学实施城市有机更新。通过有序更新，彻底改变集中成片的房屋质量不佳、公共设施欠缺、居住过度拥挤的家庭居住条件。老旧小区量大面广，在总结前期经验基础上，应进一步准确细化。例如，坚持“内外兼修”，对缺少“卫”“厨”的住房，通过拼接增加功能；实施以“综合改造”“拆整结合”“楼栋加装电梯”和“服务提升”为重点的改造，着力打造更多“有完善设施、有整洁环境、有配套服务、有长效管理、有特色文化、有和谐关系”的“六有”宜居小区。城市有机更新是改变“老破小”居住条件和增加资产收益的民生工程，也是保护城市活力的重要工程。

五是丰富住房保障货币化补贴。住房保障货币化补贴是与实物保障相对应的另一有效的保障手段，可以作为配租类、配售类和旧改类等多种住房保障形式的组成部分。住房市场供大于求的城市，应增强住房保障的灵活性，采取直接向住房困难群体发放租赁补贴、购房补贴、安置补贴等。政府可根据城市房地产市场特征和保障对象特点，采用“补”+“租”“补”+“售”“补”+“改”等组合。

六是扩大住房公积金覆盖面。住房公积金制度是国家建立的保证职工收入中有一笔固定收入可用于住宅消费，国家给予税收优惠支持，形成资金池，以低利率支持缴存者购房，增强职工改善居住条件能力的唯一一项政策性住房金融制度。但目前覆盖面窄，2021年住房公积金缴存职工只占社保缴存人数的47.07%。各地应将住房公积金缴存纳入企业集体合同和个人劳动合同示范文本，推进单位实施职工“五险一金”联办，督促单位住房公积金“应缴尽缴”；通过加大宣传力度，出台缴存补贴政策等，积极推进灵活就业人员缴存，实现“愿缴能缴”。

通过加快完善由公租房、保障性租赁住房、共有产权住房、拆迁安置房、老旧小区改造、住房公积金等组成的大保障体系，既有助于缓解居民当前住房困难，又能提供向上通道，可以更好地满足居民多层次住房需求。（图1）

图 1 “向下有托底、向上有通道”的住房保障供给体系

关键性体系保障：加快住房保障立法

我国住房保障的规模堪称世界之最，但遗憾的是，相应的国家法律至今尚未出台。据不完全统计，自20世纪90年代以来，国务院及住建部、发改委、财政部等部委联合或单独发布的住房保障相关重要政策文件30余部，一些地方政府也制定了地方性法规和规章，但立法位阶低，导致权威性不足，影响政策的稳定性，制约住房保障的执行效力，以至于仍存在认识不一、职责不清、顶层设计不足、保障方式单一、要素落实困难、政策不稳定等问题。住房保障涉及政府职责、公民权利、社会分配、资源保障、资产管理等庞大的制度设计与运行，是国家依法治理的重要内容，亟须通过立法固根本、稳预期、利长远。

为此，建议尽快出台《住房保障条例》，其主要内容包括：一是确立居民住房权保障的法律地位，明确“让人人享受到适当住房”是政府应尽之责，明确住房保障在政府公共服务中的地位。二是理顺中央政府与地方政府住房保障的职责。中央政府主要负责住房保障支持体系建设，包括住房保障体系顶层设计、住房保障的法律法规、中长期规划、中央财政资金支持、政策性融资体系和社会资金支持、保障性住房用地指标支持、建立督查与考核机制等。地方政府承担住房保障的事权，包括规划与计划制定、政策出台、房源筹集、分配管理、住户管理、资产管理、退出管理等，保证一定财政投入和土地投入。三是确立国家层面住房保障顶层设计和基本制度，包括构建由政府、社会力量、用人单位等组成的多主体供给体系，建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，结合城市有机更新，积极发挥住房公积金作为政策性住房金融工具作用的多样化保障方式。四是建立要素支持体系，明确土地、财政、金融等要素资源的保障机制。五是规范保障性住房建设与管理，进而更好地维护公民住有所居的合法权益和公共资产价值，促进社会和谐稳定和住房保障事业持续健康发展。

城市化过程中居民收入与财富的分化将长期存在，相当一部分群体需要住房保障才能在城市立足。在扎实推进共同富裕背景下，国家层面要加快建立保证住房保障事业健康稳定发展的长效治理机制，地方政府特别是大城市政府，要把住房保障视作城市基础设施一样列入城市发展规划，加大住房保障力度，加快形成“向下有托底、向上有通道”的住房保障供给体系。

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