2017年美国最高法院判例译述(64)——特朗普总统的胜诉之旅

特朗普诉国际难民援助项目

——特朗普总统的胜诉之旅

原案名：Donald J. Trump, President of the United States v. IRAP

判决日期：2017年6月26日

案号：16–1436 (16A1190) ;  16–1540 (16A1191)

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/16pdf/16-1436_l6hc.pdf

主笔：隐名（PerCuriam, 指“全体法官一致意见”判决，这种判决没有署名，代表整个法院的立场；托马斯大法官撰写了部分附合、部分异议意见，阿利托大法官与戈萨奇大法官附议）

判决主旨：与美国个人或实体有真实可信的善意联系的外国公民不受《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》的影响。

判决译述：

1. “禁穆令”受阻

2017年1月27日，特朗普总统签署一份名为《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》（Protectingthe Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States）（对，就叫这个名）的行政命令（No.13769，以下简称为EO-1）。

该政令要求，在未来90天内，禁止伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门等（全是穆斯林国家）七国公民在美国入境，并在该90天内根据现状全面审核美国政府发放签证政策的适当性。该政令同时修改了难民接收政策，暂停原有的USRAP（theUnited States Refugee Admissions Program, 美国难民接纳计划）120天，还下调了2017财政年度美国接受适格难民的人数。

该政令在美国引起了轩然大波。美国法院方面对此也并不买账。在EO-1颁布一周后，联邦地区法院发布了全国范围内的法院临时禁止令（TemporaryRestraining Order），使得EO-1的几个重要条款暂时冻结。几天后，美国联邦第九巡回上诉法院也拒绝了特朗普政府提出的紧急动议，使得上诉期内该禁止令仍处于有效状态。

2. 再生一计

上诉期过于漫长，特朗普政府不想一等再等，于是用了一招“金蝉脱壳”——在3月6日宣布撤回EO-1，并同时颁布新的行政命令。虽然该命令名义上是新的，但其实连名字都没有改，仍为《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》（No.13780，以下简称为“EO-2”）。

从内容上看，EO-2与EO-1的差距并不大。比如，EO-2第2(a)条规定，国土安全部应当审核美国签证中外国政府提供的申请材料是否齐全；比如EO-2的第2(c)条与EO-1相比，只从原来的禁止七国公民入境变为禁止六国（只去掉了苏丹）公民入境；比如根据EO-2的第6(a)条的规定，在未来120天内美国政府暂停难民资格的申请以及USRAP，并由美国国务卿审查和修改USRAP的难民申请、审核程序，以保证此后入境的难民不再对国家安全产生威胁。又比如EO-2的第6(b)条，也有对2017财政年度入境难民数量上限的规定等。

3.  欲盖弥彰

人生不如意事十之八九，EO-2毫无疑问地被两家法院下达了初步禁令（PreliminaryInjunction，为简便理解，可以认为它是加强版的临时禁止令）。

这次的原告分别是国际难民援助计划（InternationalRefugee Assistance Project，以下简称“IRAP”）（该计划中美国的某位合法永久居民的伊朗妻子被禁止入境）和夏威夷州政府（一群被夏威夷大学录取的大学新生）。他们均认为EO-2其实是“一头披着羊皮的狼”——表面上是为了保护国家安全，实际上却是对伊斯兰教国家的敌视。具体来说，EO-2违反了美国宪法第一修正案的政教分离条款（EstablishmentClause of the First Amendment）；其次，EO-2还违反《移民与国籍法》（Immigrationand Nationality Act ,以下简称“INA”）的相关规定。因此两位原告各自分别向联邦地区法院提起诉讼。

2017年3月16日，在原告IRAP的请求下，马里兰州地区法院基于政教分离条款下达了全国范围内的初步禁令，冻结了EO-2的第2(c)条（90天内禁止六国公民入境）（以下称“IRAP案”）的执行。

2017年3月29日，在原告夏威夷州政府的请求下，夏威夷州地区法院也以相同理由下达了全国范围内的初步禁令，冻结EO-2中更多的条款：包括第2(c)条（90天内禁止六国公民入境）、第6(a)条（120天内暂停难民资格申请和USRAP）、第6(b)条（入境难民数量上限）以及第2节和第6节当中的内部审查条款等（以下称“夏威夷案”）。

特朗普政府对两案均提出上诉。

4. 上诉法院：维持原判

2017年5月，联邦第四巡回上诉法院通过全体法官出庭审判程序（enbanc），在只有3个反对票的情况下，判决支持了IRAP中某位美国合法永久居民的诉请（他的伊朗籍妻子需要入境）。

上诉法院的多数意见认为，EO-2第2(c)条具有宗教性目的，由此违反了美国宪法第一修正案。具体来说，上诉法院认为，从被禁止入境的六个国家都是伊斯兰教国家这一事实，加上特朗普在他竞选总统时发表的言论（关于竞选活动时特朗普关于禁止穆斯林入境的言论请看：《特朗普反穆斯林言论引全球炮轰》），任何了解这个故事的来龙去脉的理性人都会断定EO-2第2(c)条就是为了禁止穆斯林入境，而不是为了所谓的国家安全。因此驳回特朗普政府的上诉请求。

第九巡回上诉法院从另外一个角度认为EO-2违法——虽然美国法典第8卷第1182(f)条规定：“为使美国利益免受损害，美国总统有权禁止全部或部分外国人入境”，但是并没有明确的证据证明EO-2能够保护美国利益免受损害，因此特朗普总统签署的EO-2超越了INA法规定的总统权限，驳回特朗普政府的上诉请求。

特朗普政府把两个案子均上诉到美国联邦最高法院，请求联邦最高法院撤销初步禁令。

5. 插曲：这个上诉案有意义吗？

美国联邦最高法院要求两案的被上诉人（也就是原告）在6月12日之前提交上诉答辩状。

IRAP提出一个令人尴尬的问题：案子不断上诉之后，提交答辩状的截止日期已经拖到6月12日，但是EO-2第2(c)条规定的禁止六国公民入境持续时间是3月16日到6月14日（共90天）。到那时，对第2(c)条的讨论本身就失去了意义。

其实这个问题还是非常致命的，若诉讼真这么进行，的确黄花菜都凉了。但特朗普总统对此见招拆招，创造性地签署了一份总统备忘录（PresidentialMemorandum）。该备忘录规定，EO-2的生效期在禁令解除之日起算。此外，备忘录还特别精心地注明：“若有必要，该备忘录的内容可被解释为针对行政命令的修正。”

这个小插曲轻松解决后，辩论环节正式开始。

6. “总统冤枉啊！”

特朗普政府对于IRAP案和夏威夷案均提出上诉意见。

第一，特朗普政府认为IRAP案的争议焦点错了——第四巡回上诉法院应该去判断两个问题：EO-2本身是否符合宪法第一修正案以及其中的条款是否真的具有保护国家安全的目的，但是法院却舍本逐末，一直抓着第2(c)条是否具有宗教目的这一点不放；其次，巡回上诉法院判断第2(c)条具有宗教目的并不是基于法条本身的内容，而是将风马牛不相及的两件事强行联系一起——根据多年前特朗普总统在竞选总统时所发表的言论来判断EO-2具备宗教目的；最后，初步禁令限制的范围太广，有小题大做之嫌。

第二，特朗普政府认为夏威夷案中第九巡回上诉法院的观点也是有问题的。虽然巡回法院认为没有明确的证据证明EO-2能够保护美国利益免受损害，因此驳回上诉请求，但是特朗普政府则认为该审判观点基于法院对总统国家安全形势判断的不信任，而且这种不信任纯粹是瞎猜（impermissiblejudicial second-guessing）。

第三，特朗普政府又认为，第2(c)条其实有很多好处，比如该条是因为外国政府提供的签证信息的不完善，以及保护国家安全的必要性而制定以防止潜在危险的，加之该条有助于减轻政府审查的负担等功能。

所以特朗普政府请求美国联邦最高法院撤销初步禁令。

7. 最高法院：区别对待

美国联邦最高法院的大法官们先阐述了初步禁令的目的：初步禁令（PreliminaryInjunction）并不是简单粗暴地划分原被告双方的权利义务，而是平衡双方的权益使得诉讼能够顺利进行（感觉类似于我国的诉前保全）。根据Winter案的判例精神，法院在发布初步禁令时，应当全面考虑社会利益。具体来说，初步禁令的范围和程度只需能解决个案的燃眉之急即可。

本案讨论的问题在于是否需要解除初步禁令。根据Barnes案的判例精神，大法官们认为，初步禁令的解除需要证明其必要性。

被上诉人在下级法院审理时列举了许多需要设立初步禁令的理由：比如在IRAP案和夏威夷案中，均有原告的家庭成员被该政令禁止无法入境；又比如有许多来自被禁止入境的国家名单的学生已经被夏威夷大学录取，也无法入境。下级法院在考虑双方权益时，也认为该禁令不仅影响了被上诉人的权益，而且还可能影响其他与被上诉人处境类似的人，因此下级法院支持被上诉人的诉请。

然而，最高法院的大法官们认为，下级法院并没有区分外国公民的类别。

被禁止入境的外国公民其实分成两种人，一种是与美国个人或实体有真实可信的善意关系的人，一种是与美国个人或实体没有善意关系的人。初步禁令对这两种外国公民是有不同影响的——初步禁令的确保证了一部分与美国有善意关系的外国公民的利益，但也导致了另一部分与美国毫无联系的外国公民也可以入境。下级法院在审理此案时都没有考虑到，EO-2禁止后一类外国公民入境并不会伤害他们的合法权利，可是EO-2第2(c)条给政府和有关部门带来的利益却是实实在在的（保护了国家安全，节省了行政开支）。所以初步禁令不仅损害了美国政府的利益，也没有明显减轻其他人的负担。因此大法官们认为，该初步禁令已经矫枉过正，禁令涉及的范围已经远超过原告所需要的程度。

但是大法官们认为，初步禁令在小范围内其实又有正确的一面。EO-2的确伤害了两类外国公民的合法利益：第一类是与美国合法永久居民有非常近的亲属关系、需要入境探亲的外国公民（比如IRAP案当中的伊朗籍妻子）；另一类是与美国实体有善意关系、有正当理由（不能是为了逃避EO-2的审查）需要入境的外国公民（比如夏威夷案当中的大学新生）。这两类人的利益的确应当保护。下级法院冻结EO-2中的第6(a)条（120天内暂停难民资格申请和USRAP）、第6(b)条（入境难民数量上限）也适用同理。

因此大法官们认为，EO-2应当允许此类与美国有善意关系的外国公民入境。但对于与美国没有善意关系的难民来说，他们的入境的权益应让道于美国政府对国家安全的需求，适用EO-2第6(a)条、第6(b)条的规定。

最后，美国联邦最高法院判决部分支持特朗普政府的上诉请求，以“外国公民是否与美国个人或实体具有真实可信的善意关系”的角度解除初步禁令的部分内容。

8.  小洞不补，大洞吃苦

2017年6月26日，美国联邦最高法院以9-0的结果判决特朗普政府胜诉后，特朗普总统第一时间发布了推特。读者可以自行感受一下总统激动的心情。

 “今天对于美国国家安全是极为重要一天，向美国最高法院敬礼！我会继续为了美国人民奋斗！我们赢了！”——唐纳德·J·特朗普

可是特朗普总统显然高兴得太早。本案当中，最高法院的大法官们都没有明确地反驳原告提出的问题——总统禁止特定国家的公民入境到底有没有违反宪法第一修正案？又是否违反了INA法的相关规定，超越了总统权限？

本案埋下的地雷很快得到引爆。2017年9月27日，EO-2到了规定的失效日期。特朗普政府再次发布内容相似的行政命令，禁止八个国家（和EO-2相比，去掉了伊拉克，添加了朝鲜、乍得和委内瑞拉）的公民入境。夏威夷州政府再次向地区法院起诉特朗普政府，以该行政命令违反宪法第一修正案以及超越总统权限为由，请求法院冻结该行政命令——这又是一个闹进美国最高法院的案子……[1]

（敬请期待本译述工作室美国最高法院判例译述2018年续集）

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[1] 参见：https://www.oyez.org/cases/2017/17-965

本篇译述作者：郑家豪

郑家豪，嘉兴学院经济学学士，复旦大学法学院法律硕士在读，师从高凌云教授。非常有幸能加入高老师的“团结、紧张、严肃、活泼”的译述团队，既让我体会到大法官们的智慧，又锻炼了自己的英文阅读及翻译能力。在译述的过程中，我感受到了卡根大法官的娓娓道来、金斯伯格大法官的犀利责问、布雷耶大法官的悯人情怀……相信这段宝贵的经历一定会在我以后的人生中持续地熠熠闪光。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：       高凌云

副主编：    郑家豪  赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  崔伟  蒋彧  管洁泉  丁伯韬 

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