刘志阳、陆亮亮｜新时代劳动力返乡创业何以破题——系统治理的框架建构与政策协同｜社会
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新时代劳动力返乡创业何以破题
——系统治理的框架建构与政策协同
刘志阳｜上海财经大学商学院讲席教授、中国社会创业研究中心主任
陆亮亮｜上海财经大学商学院博士研究生
本文原载《探索与争鸣》2023年第7期
非经注明，文中图片均来自网络
党的二十大报告擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的蓝图，劳动力返乡创业是中国式现代化新征程的必然要求。新时代劳动力返乡创业是实现人口规模巨大的农村现代化的重要途径，是推动全体人民共同富裕的有效方式，是促进物质文明和精神文明相协调的现代化的关键手段，也是引导乡村人与自然和谐共生的现代化的有机内容。而劳动力返乡创业作为一项复杂系统工程，在实际执行中受到人力资本和各种政策的牵绊，仍然处于被动型和碎片化的探索状态，迫切需要构建新时代劳动力返乡创业治理体系以整体推进。
当下返乡创业正面临新的时代背景。一是“刘易斯拐点”后乡村发展的刚性需求。改革开放以来我国农村劳动力数量急剧减少，从1978年占全国总人口数的82.08%锐减为2021年的35.3%。“刘易斯拐点”下的中国乡村正面临人口老弱化、产业空心化和内生发展不充分等问题，亟需依靠返乡创业扭转困局。二是乡村振兴总目标下的创业新机会。党的十八大以来出台了一系列鼓励返乡创业的重大决策，例如2015年国办发布《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，2021年全国人大常委会审议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》等。据中华人民共和国农业农村部官网数据，在这些政策的支持下，截至2022年3月，全国各类返乡创业人员累计达到1120万人，比2016年的570万人翻一番。党的二十大报告高度重视乡村振兴，进一步对全面推进乡村振兴作出了战略部署。三是“双创”战略纵深推进下的返乡新主体。“大众创业、万众创新”战略为乡村发展带来了重要人力资本，并以人才为“枢纽”带动各类要素在城乡间流动。返乡创业人员在实现自身创业梦想的同时，也架起了城乡融合的桥梁，不仅展现了从“孔雀东南飞”到“春暖燕回巢”的转变，而且实现了从“输出一人致富一家”的打工效应向“一人创业致富一方”的创业效应转变。但在实际执行中，我们也应看到新时代的劳动力返乡创业面临着有别于早期“代际性”或“扶贫式”返乡创业的新难题，以及既有问题在不同程度上的延展。比如城乡非均衡发展战略的惯性持续增大，制约了劳动力等要素流动；都市繁华对乡土情感的淡化，弱化了返乡创业动机；农村新型基础设施缺失对产业链价值提升的限制，束缚了创业能力施展；乡村公共服务水平跟不上日益增长的美好生活需要，劝退了部分返乡创业主体等。
而与实务界对返乡创业新趋势的高度重视相比，新时代劳动力返乡创业的理论研究整体相对匮乏。在研究层次上，现有文献主要基于经济学、社会学、创业学等学科视角，以二元经济理论、社会空间理论和创业理论为参照对返乡创业现象展开理论分析；在研究对象上，学者们重点关注返乡创业的条件、过程和影响，即返乡创业的动力机制、决定因素、创业绩效及其对农村区域发展的影响，包括新型城乡关系、创业主体能力、创业组织类型以及返乡创业政策等。然而，真正涉及有关新时代的劳动力返乡创业特征、问题及其对策的研讨，尚未得到广泛关注和有效阐释，大部分文献仍是碎片化地探讨返乡创业现象，并未以动态、系统的视角总结新时代劳动力返乡创业的新特征与新问题。不少研究尽管对返乡创业的宏微观影响因素、创业过程和结果等内容进行了剖析，但并未结合新时代劳动力返乡创业的特殊性，形成系统性的新时代劳动力返乡创业分析体系。不少文献将不同学科理论割裂开来，无法满足对新时代劳动力返乡创业这一复杂系统进行跨学科研究的范式要求，给出的政策建议因此也多停留在概念或方向层面，难以被政策制定者直接采纳和应用。为弥补上述不足，迫切需要我们结合当下返乡创业面临的新问题，整合相关学科理论，构建一个新时代劳动力返乡创业治理框架，以整体性地回应这些问题，并探索相应的解决方案。
新时代劳动力返乡创业的新特征与新问题
与以往的农民工“代际性”返乡创业或者企业家“扶贫式”返乡创业相比，新时代的劳动力返乡创业不再是特定人群的被动参与，而是多元主体的主动体验，它以数字乡村新业态打破过去约定俗成的发展方式，同时受到除宏观政策以外的更多微观条件的综合影响，可将其新特征概括为“VUCA”。
其一，返乡创业过程具有“易变性”（Volatility），主要指新时代的返乡创业过程更容易受到内外部因素的干扰。一方面，较少的资本投入和较低的沉没成本，增加了返乡创业者进入和退出的随意性；另一方面，有的返乡创业者只是将乡村创业当作未来就业的临时性选择，有的将乡村创业作为遵循绿色理念或是回归慢生活的一种人生选择，较低的机会成本也给其创业进程带来更多变化的可能。
其二，返乡创业结果具有“不确定性”（Uncertainty），主要指新时代的返乡创业结果和质量受到更多综合性因素的影响。除了返乡创业扶持政策的激励外，乡村创业环境、社会治理环境、产业配套环境等对返乡创业结果均有着不同程度的影响，与返乡创业主体相关的落户、就业、教育、医疗等城乡一体化配套性制度也发挥着越来越重要的作用。
其三，返乡创业主体具有“复杂性”（Complexity），主要指新时代的返乡创业主体多元化，以及其身份转换过程复杂。一方面，返乡创业主体不再仅限于农民工，大学生、科研人员、退役军人、城市企业家等也加入返乡队伍，呈现出返乡群体的多样性。另一方面，返乡创业者作为城乡摆渡者，需要经历地域上从城市到农村、身份上从白领到农民的转变。一些人通过身份建构顺利完成“新农人”的角色转变；一些人则在多重身份摇摆中模糊了自我定位，也没有被乡村接纳，成为返乡创业群体中的“边缘人”。
其四，返乡创业业态具有“模糊性”（Ambiguity），主要指新时代的返乡创业者在乡村创建出更多融合型、跨界型的新产业。一方面，新生代返乡创业者将现代生产方式和经营理念引入农业，通过技术渗透、体制创新等方式，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，推进农村一二三产业融合发展；另一方面，返乡创业者将“大数据”和“互联网+”等新一代信息技术向农村生产、经营、服务领域渗透，发展出农村电子商务、农商直供、社区支农、个性化定制等新型经营模式，产业边界逐渐模糊化。
与此同时，城乡非均衡发展战略的惯性持续增大、都市繁华带来乡土情感的淡化，农村新型基础设施缺失对产业链价值提升的限制，以及乡村公共服务水平跟不上日益增长的美好生活需要等新现实的出现，都给劳动力返乡创业带来新的问题，并且使得既有问题在不同层面进一步延展。其具体体现在四个方面。
一是“返不了”。城乡不统一阻碍了劳动力等要素的自由流动，导致返乡创业者“返不了”。自乡村振兴战略实施以来，我国城乡融合发展的体制机制不断完善，“十四五”规划纲要指出，“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。但目前非均衡发展战略的惯性促使城乡差距继续扩大，城乡二元结构体制在一定程度进一步强化，比如城市户籍壁垒依然存在，农民工处于半城镇化状态，无法彻底转变为市民，又因其长期与农村脱轨而难以再次融入乡土社会，可能面临权益保障缺失或不平衡等问题。近年来城乡要素不平等交换问题得到较大改善，城市资本要素表现出向农村流通的强烈愿望，但由于城乡共建共治共享机制还未理顺，导致实际操作并不顺畅。
二是“不愿返”。乡土身份认同缺失弱化了返乡创业动机，导致返乡创业者“不愿返”。身份认同是反映人口社会融合的重要维度。由于返乡创业者之前多为城市的建设者，已具有较强的城市身份认同意识，其在享受到更多的市民待遇以及都市繁华后，乡土情感趋于淡化，更愿意选择留居城市，返乡创业动机也随之减弱。此外，农村创业前期需要大量资金投入，且投资回报周期长，返乡创业者往往要承担较大的资金压力。由于缺少抵押物，返乡创业者普遍存在融资困难情况，这无疑提高了返乡创业的资金门槛。不仅如此，创业产品还会面临生产与市场的双重风险，预期经营收益很难得到保障。这些都降低了农村创业的吸引力和竞争力，导致返乡创业动力不足。
三是“干不好”。乡村产业低端化及配套设施不完善束缚了能力施展，导致返乡创业者“干不好”。虽然在脱贫攻坚和乡村振兴的推动下，农村产业基础设施普遍有了较大改观，但是在烘干设备、预冷设施、冷链贮运等现代基础设施方面仍然薄弱，导致返乡创业者所能选择的领域和业务大大受限，只能从事一些简单产品的末端生产业务。同时，乡村产业尚未摆脱产业链和价值链低端供应的束缚。大多数村内产业依旧聚焦于门槛低、同质化严重的种植业、养殖业和加工制造业等，导致农村产业发展“内卷化”，返乡创业者难以实现更大规模、更高质量的发展。
四是“留不住”。乡村公共服务缺位对冲了中央政策支持作用，导致返乡创业者“留不住”。良好的公共服务是新时代劳动力返乡创业的重要保障。由于城乡二元体制长期存在，农村地区在文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会事业上发展欠缺，与城市基本公共服务普惠化的生活尚有较大差距，难以满足返乡创业者日益增长的美好生活需要。仅以医疗卫生为例，2020年全国乡村每千人拥有卫生技术人员数和床位数分别只有5.18人、4.95张，仅相当于城市的45.2%、56.1%。
对于新时代劳动力返乡创业所面临的“返不了、不愿返、干不好、留不住”等问题，已经不能依靠传统的商业创业方法加以解决，因为返乡创业活动不再是一般意义的“纯经济”活动，多数个体返乡创业不仅是追求商业利润，而且是希望通过自身行动逐步缩小城乡差距。这一复杂社会问题的解决同时需要相关互补性产业的支持以及政府政策的配合，本质上需要社会多个部门的高效合作。基于上述因素的考虑，新时代劳动力返乡创业可以界定为一项“众人帮”和“帮众人”的现代化事业，看作一种社会创业活动，应该规避过去局部的、表面的、静态的视角，借助构建新时代劳动力返乡创业系统性治理框架整体性化解困境。
新时代劳动力返乡创业治理的框架建构
习近平总书记强调，“人才振兴是乡村振兴的基础。要把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。”这些论述为问题的解决提供了重要思路。
如前所述，由于过往关于劳动力返乡创业的文献呈现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的研究状态，研究内容“脱节化”“浅表化”现象突出，导致新时代劳动力返乡创业治理缺乏整体性的研究视角。因此，新时代劳动力返乡创业问题的根本解决，需要构建一个系统性的治理框架。新时代劳动力返乡创业系统性治理框架，既是对传统自上而下的政府资源输入以及由外而内的资本下乡等外源型发展模式的革新突破，也是响应我国乡村振兴工作深入基础设施建设重点领域寻求突破、公共服务和乡村治理体系不断完善等新阶段改革发展任务的重要举措。
本文将从城乡关系、创业主体、创业载体、创业环境四个子系统构建“新格局—新农人—新产业—新乡村”的系统性治理框架（图1）。这一框架具体包括四个方面。第一，“激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手”，重点解决劳动力“返不了”乡村的问题，其对应城乡关系子系统的“新格局”。第二，“加快培育新型农业经营主体，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心”，重点解决劳动力“不愿返”的问题，其对应创业主体子系统的“新农人”。第三，“加快培育新型农业经营主体，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环”，重点解决返乡创业“干不好”的问题，其对应创业载体子系统的“新产业”。第四，“让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心”，重点解决返乡劳动力在乡村“留不下”的问题，其对应创业环境子系统的“新乡村”。其中，政策协同是促进上述新格局、新农人、新产业和新乡村四个子系统发挥作用的新机制。
（一）新格局：重塑新型城乡关系，畅通要素双向流动
新时代劳动力返乡创业需要在以新型城乡关系为基础的“新格局”下实现。重塑新型城乡关系是新时代劳动力返乡创业必须直面的重大问题，城乡关系是最基本的经济社会关系，其转变已构成中国经济社会结构变迁的重要部分。70年来，我国城乡关系发生了根本性的变化，经历了从城乡分离（1949—1952年）、城乡差别（1953—1978年）、城乡统筹（1979—1985年），到城乡再分离（1986—2005年）、城乡一体化（2006—2011年），再到城乡融合（2012年至今）的时序演变。区别于重工业优先发展时期和经济高速增长时期，新型城乡关系是立足于我国现实发展条件，与新发展理念、新发展格局相互嵌套的城乡关系新形态。从分离走向融合的城乡关系重塑，不仅有助于改变农村要素单向流出格局，更是畅通国内大循环进而推动新发展格局形成的重要举措。
构建“新格局”要以自由流动的城乡生产要素、均等配置的城乡公共服务和均衡协调的城乡互动空间为突出特征，也即实现“城乡经济融合”“城乡社会融合”“城乡空间融合”。城乡经济—社会—空间融合发展是新格局的核心要义，其背后暗含着新型城乡关系的“平等性”和“整体性”。一方面，新型城乡关系把乡村放在与城市平等的地位上，不仅在经济层面确保城乡发展机会的均等化和资源配置的公平性，而且在社会层面保证城乡居民基本权益的均等化，即享受平等的社会福利、均等的公共服务和同质的生活条件。另一方面，新型城乡关系将城市与乡村视作一个有机整体，同时也注意到两者在分工和功能特征上的差异。比如，新型城乡关系有助于构建城乡融合的包容性制度体系，为返乡创业者扫清“软”“硬”环境障碍；要素和服务的自由流动也为城乡供应链与服务链带来一次双向的革命与创新，有助于突破传统城乡分割治理的窠臼，促进国内畅通大循环。
（二）新农人：重构乡土身份认同，激发创业主体活力
新时代返乡创业需要借由高人力资本和高乡土身份认同度的“新农人”来实践。当前返乡创业主体表现出“两高两低”四个时代特征。一是高教育程度。一批受过高等教育的年轻人积极投身到乡村振兴创业实践中。二是高社会资源。城市工作生活经历为返乡创业者积累了相对丰富的域外网络资源。三是低龄化。返乡创业主体由农民工“代际性”回流向多元化转变，高校毕业生、技能型人才等青年群体逐渐成为返乡创业“新动力”。四是低收入。由于农村创业的脆弱性、长周期以及高度不确定性，返乡创业群体的收益普遍较低。新时代的返乡创业者是联系城乡的纽带，是城市和乡村间的“摆渡人”，其在创造经济价值同时，也在弥合城乡差距，具有突出的社会价值。
培育“新农人”要以提升人力资本和乡土身份认同为抓手。一方面，人力资本提升是突破“刘易斯拐点”困境的关键，可以提高返乡创业者的综合能力，以及对市场的敏感度、耐受力和谈判力等。其中，数字人力资本的提升，将帮助返乡创业者基于网络平台进行泛在式观察学习，降低个体风险感知，提高对乡村发展的责任感和自我效能感，并认识到社会对返乡创业的认可度，从而增强返乡创业信念。人力资本提升也是推动返乡创业高质量发展的关键，可以帮助创业者解放思想、开阔视野，实现从“生存型”创业向“自我价值实现型”创业的转变。另一方面，乡土身份认同可以激发外出人员的返乡创业动机。由于身份具有指导和驱动目标导向的功能，乡土身份认同在一定程度上会提供一种精神动力，促使外出人员通过返乡创业来实现与身份相匹配的愿望。乡土身份认同也更容易使创业者获得在乡创业的合法性，从而以一种有意义且独特的方式实现安心创业的目标。乡土身份认同也是对乡土价值的认同，有助于引导和激励在外人员把返乡创业当作新时代开启精彩人生的“金钥匙”，而非迫不得已的“无奈之举”。此外，在巨大的城乡文化落差下，乡土身份认同更能让返乡创业者在乡村中找到确定的自我价值感，从而缓解本体性安全感缺失的焦虑。
（三）新产业：构建现代产业体系，厚植农村创业优势
新时代劳动力返乡创业需要转化为特色化和体系化的“新产业”。党的二十大报告强调，“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。“产业振兴”被摆在首位，无疑是需要首先解决的问题。没有建立在产业振兴基础上的返乡创业，就像无源之水、无本之木难以持续。完善乡村产业体系对于改善返乡创业过程的易变性至关重要，其有助于加快补齐农村产业基础设施短板，打造契合乡村特色产业发展需求的配套设施，从而帮助返乡创业者走出“巧妇难为无米之炊”的困境。完善乡村产业体系也是高质量发展的必由之路，既可以纵向推进一二三产业融合发展，又可以横向拓展乡村功能价值，进一步提高返乡创业的业态“模糊性”，为返乡人员提供更多的创业机会和创业选择。因此，构建地域特色鲜明、业态类型丰富的现代乡村产业体系有助于激发乡村创新创业活力、厚植乡村创业先赋优势。
发展“新产业”要外部“输血”和自身“造血”并重。一方面，依靠政府“自上而下”和社会各界“由外而内”的“输血”，有助于加快补齐乡村产业基建短板，增进城乡产业链条联动与融合发展，从根本上改善返乡创业活动的易变性，这也是畅通国内大循环、推动新发展格局构建的重要举措。另一方面，依托乡村特色产业优势构建现代产业体系，是返乡创业者增强自身“造血”功能的集中体现，有助于夯实本地优势产业，避免对外来资本的过度依赖；也有助于破除乡村产业低质同构化的趋势，通过延长产业链、提升价值链、完善供应链等方式探索形式多样的乡村产业发展模式，实现从碎片化拉动到整体性吸引的转变。此外，发展“新产业”也是深入实践“两山理论”的重要体现，有助于将乡村生态优势转化为经济优势，实现生态价值、经济价值和社会价值的多元融合。
（四）新乡村：营造宜居宜业环境，强化乡村留人机制
新时代劳动力返乡创业需要在多元赋能的“新乡村”中推进。党的二十大报告强调，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。当前，营造良好的乡村创业环境是激励返乡创业者持续在乡创业的关键，也是社会主义新农村建设的重要内容。在硬环境层面，尽管中央和地方政府出台了一系列强化乡村基础设施建设与产业发展的政策，但仍存在产业链条短且窄、产业基础设施不完备等问题，难以为返乡创业人才提供充足的“硬支撑”；在软环境层面，随着政府宣传、鼓励以及创业榜样不断涌现，创新创业文化逐渐向乡村渗透，形成了有利于返乡创业的文化环境，但仍存在基层社会治理机制不完善、服务意识不到位、服务机制不健全等问题，难以满足返乡创业人才的“软要求”。
建设“新乡村”要以设计“赋能机制”与“赋能模式”为核心。新乡村可以从结构、能力和心理三个层面赋能返乡创业，以提升乡村对返乡创业者的支持力度。结构赋能是指通过基础设施建设、服务平台打造等吸引劳动力返乡创业。农村基础设施尤其是数字新基建的完善，为返乡创业者提供了识别和开发机会的物质条件；创业服务平台促进了要素流动和资源整合，为返乡创业者搜寻政策信息、获取信贷资源和拓展社会网络提供了便利。能力赋能是指借鉴城市创业精神，将城市创业中的新理念、新技术、新知识和新商业模式通过培训引入农村，既有利于改善传统农村创业方式，又可以帮助返乡创业者发掘创业机会并带动更多返乡人员参与创业活动。心理赋能是指通过平台宣传农村创业榜样和返乡创业成功案例，给予返乡创业者和本地农户创业信心，强化自我效能感和心理韧性，使其愿意扎根田野。新乡村可以构建出适用于不同类型乡村的差异化赋能模式，以提升乡村赋能返乡创业者的适应性。
此外，基于我国乡村创业环境要素的差异，可以进一步划分出四类村庄，分别是集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄。集聚提升类村庄适宜主导产业集聚型赋能模式，城郊融合类村庄适宜数字平台驱动型赋能模式，特色保护类村庄适宜社会企业推动型赋能模式，搬迁撤并类村庄适宜政府支持型赋能模式。根据乡村返乡创业的支持政策，应注意针对不同的村庄类型，选择最适合的赋能模式。
新时代劳动力返乡创业的政策协同
在中国式现代化新征程中，由于劳动力返乡创业在城乡关系、创业主体、创业载体和创业环境上均面临着新的现实问题，制约着新时代劳动力返乡创业的有序开展。因此，需要建立健全促进“新格局—新农人—新产业—新乡村”四个子系统协同作用的“新政策”，以政策协同的方式为新时代劳动力返乡创业提供长效支撑。
（一）完善社会支持政策，助力返乡创业“返得了”
改变“城市中国”背景下乡村劳动力外流与生产要素单向配置，关键是要制定公平正义的社会支持政策，从户籍、教育、医疗和分配等方面进行城乡一体化制度改革。
首先，加快城乡户籍并轨，消除返乡结构壁垒。只有进一步破除户籍等非市场因素的障碍，降低劳动力市场分割程度，摒弃各种隐性歧视与进入壁垒，使人力资本与企业家精神等要素禀赋在决定返乡创业选择时发挥更大作用，返乡创业活动才会得到更加具体的落实。城乡户籍并轨标志着城乡居民身份的统一，有助于打破返乡创业的结构壁垒。要推动户籍与教育、社保、医疗等基本公共服务逐渐“脱钩”。就过去的发展进程来看，农村户籍在很多方面受到不公平待遇，最明显的就是教育资源不均等。推进城乡基本公共服务均等化，正是消除因户籍限制导致城乡权益落差的关键。
其次，推进城乡教育均衡，促进社会包容发展。一方面，要构建以普惠性资源为主体的农村创业教育培训体系，持续改善农村基本办学条件，推进现代远程教育网络建设，提升返乡创业群体的信息素养。另一方面，要提高农村义务教育经费投入，加快实现城乡教育事业融合发展，保障返乡创业者随迁子女在创业地平等接受高水平的义务教育。对于已实现城乡义务教育均衡发展的农村，还要向契合乡村发展新需求的特色教育持续发力，培养乡村创业的后备力量。
再次，优化乡村医疗服务，补齐民生领域短板。在新发展阶段，满足人民日益增长的健康保障和全面发展需要，必须推进城乡医保制度整合，确保返乡前后创业主体享有“公平医保”。要以收入为基准划定保费补助分层标准，确保返乡创业者不会因创收不足而被迫降低医保待遇，实现社会保障从形式普惠走向实质公平。要鼓励城市二级及以上医院在职或退休医师到乡村基层医疗卫生机构多点执业，逐步提升农村医疗服务水平，确保返乡创业者享受到城乡一体的民生服务。
最后，创新城乡分配体制，实现多元利益和谐。分配体制的不合理仅仅依靠缓解“人地矛盾”或“人口转移”很难得到真正解决。要构建以共同富裕为目标的社会分配体制，推动分配制度向农村倾斜，加快提高农村就业创业收入水平。要拓宽返乡创业者的增收渠道，依托乡村特色资源，探索“产业带动型”“服务创收型”等增收模式。支持政府在调节收入分配上的有效作为，保护返乡创业者经济利益。严厉遏制城市以权力、行政垄断等非市场因素挤压农村资源，坚决取缔城乡间不平等的交换。
（二）制定人才服务政策，吸引在外人员“愿意返”
破解返乡人才身份认同缺失的困境，关键是要制定高效精准的人才服务政策，从人力资本提升和乡土身份认同两方面进行制度改革，增强多元主体返乡创业的能力与信心。
首先，塑造以人为本的返乡创业培训体系，提高人力资本水平。在政府层面，要从加强组织领导入手，成立返乡创业工作领导小组，协调财政、人社、税务等部门对返乡创业工作给予支持和配合。要根据返乡创业者的学历、所选行业和创业经历等，开展形式多样、方式灵活的继续教育培训活动。比如通过培训招标等形式，选定一批社会信誉度高、教学质量好的职业技能培训机构，为返乡人员提供创业技能培训服务；与科研院校、涉农企业等开展横向联动，打造本地化的创业实训基地和创业孵化基地，为返乡创业者搭建咨询服务平台。在社会层面，要发挥由成功企业家、返乡带头人、专业技术人员等自发组建的社会专家团队的力量，为返乡创业者提供创业指导、技术支持、法律咨询和跟踪服务等。鼓励村委党员、乡企骨干、本地技术人才等与返乡创业者“结对子”，通过传方法、讲经验、教技术、做示范等方式，帮助返乡创业者提升创业致富能力，同时鼓励返乡创业群体间形成互帮互助的关系。比如让返乡科技人员指导农民工、退伍军人等利用互联网获取市场信息等；返乡农民工通过传统手工艺、家庭农家乐、绿色农产品经营等项目为大学生开展本地化培训。
其次，全心全意解民忧、纾民困、暖民心，提高返乡创业者信心。一方面，要因势利导、以情感召。比如在北、上、广、深等地设立返乡创业服务站，适时召开返乡创业座谈会，让在外人员及时了解乡情、掌握政策、发现机遇；在乡村融媒体中心、人社微信公众号等平台开设专栏，集中宣传实绩突出的返乡人员创新创业先进事迹，通过颁发“创业之星”“荣誉村民”“乡贤”等称号，给予返乡创业者一个正式身份，增强“雁归”人员的获得感和自豪感。另一方面，要以“兜底式”服务助力无忧创业。对于担心创业成功率、存在畏难情绪的返乡创业者，要帮助其将经济损失降到最低。比如成立返乡创业专项资金，为返乡创业者提供创业补贴、用水用电补贴、场租补贴等，对引进项目、资金和技术者给予奖励；设立创业失败救助资金，帮助返乡创业者尽快恢复元气，走上再创业之路。要根据返乡创业群体的差异化融资需求，推出“返乡创业贷款”系列产品箱，在贷款额度、期限、利率以及组合担保等方面给予不同的政策支持。
（三）创新产业支撑政策，推动返乡创业“干得好”
突破乡村产业单一、融合度低的限制，关键是要制定内外共济的产业支撑政策，从产业链配套支持、价值链提升、供应链完善等方面进行制度改革，推动创业集聚与新产业形成。
首先，加强乡村产业规划引导与配套基础设施建设。有别于劳动密集型与技术密集型的城市产业，乡村产业要侧重于生产功能，但不能局限于农业发展，要致力于促进一二三产业融合，以农业为中心拓展多种产业，提高乡村产业综合实力。要打造设施完备、环境优良的返乡创业园，将分散的创业者与小企业聚集到园区发展，加强与政府部门、金融机构及产业链上下游的沟通协调，拓宽返乡创业者的资源网络。要借助国内大循环解决产业链配套不足的问题，借助国际大循环培育更高水平的开放格局。广泛邀请科研院校、优秀人才前来交流合作，共建产学研一体化平台，为乡村产业高质量发展奠定基础。
其次，推动乡村产业结构升级与特色产业价值链提升。目前我国农村产业价值链呈“两头高、中间低”态势，单纯从事生产制造环节的效益偏低，因此要将产业链向前端和后端延伸，引导返乡创业者探索新业态，比如农业生产性服务业、现代特色农业等。要因地制宜帮助返乡创业者选准创业项目，鼓励发展农村电子商务，推出一批“土字号”“乡字号”特色品牌。要坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大兴绿色产业，将乡村生态优势转化为经济优势。要瞄准特色产业关键环节，吸引高端人才、前沿技术等优质资源集聚，加强原始创新和成果转化。挖掘乡村特色产业背后的文化内涵，用文化故事增强产业竞争力，推动乡村产业从“卖资源”向“卖品牌”转变。
最后，加快乡村产业供应链本地化嵌入与数字化转型。在资源与环境的双重约束下，乡村产业供应链要依托自然之力和科技之力，走本地化与数字化相结合的新路子。一方面，要因地制宜发展乡村特色产业供应链，将生态优势转变为产业优势。比如围绕优越的自然风光，打造生态旅游产品供应链；依托特殊的人文景观，构建乡村文化产品供应链等。另一方面，要增强乡村产业供应链自主可控能力，走内生型产业振兴道路。加快数字技术与乡村产业深度融合，提升产业链供应链现代化水平，借助数字技术打破供应链各环节的信息壁垒。要补齐农村供应链物流短板，通过招引“京东云仓” “菜鸟云仓”等物流平台落户，让农村发挥“聚全国、链世界”的潜力。
（四）健全要素保障政策，帮扶返乡人员“留得下”
解决农村公共服务供给不足与低效的问题，关键是要制定提质增效的要素保障政策，推进土地、资金、人才等创业要素耦合与良性循环，促进在乡创业可持续。
首先，返乡创业和自然生物一样，都离不开生态系统的支持。单一要素驱动的返乡创业陷入后劲不足的困境，亟待向多元要素驱动转变。一方面，要有整体性思维，通盘考虑返乡创业的基本要素，既要关注满足当前返乡创业需求的关键要素，又要挖掘服务于未来返乡创业的核心资源。另一方面，返乡创业要素规划要根据外部治理环境和内部要素禀赋的变化及时调整。在飞速发展的数字时代，完全掌握返乡创业要素并不现实。因此，要抓住影响乡村创业可持续的核心要素，让返乡创业更具乡土“粘性”。
其次，打造良好的返乡创业营商环境。只有不断优化营商环境，才能更好地留住返乡人才。返乡创业营商环境包含多主体和跨部门，需要分类管理、精准施策。比如针对返乡创业农民工的简易低风险项目，要简化审批手续，甚至无需审批只需备案；针对返乡大学生的自主创业项目，要优化审批流程，压缩办理时限，提供数字化办事渠道。此外，要根据乡村赋能返乡创业的内在机制，实施差异化的政策组合。比如围绕结构赋能，要加快农村基础设施建设和公共交易平台打造，为返乡创业者营造良好的创业和生活环境；围绕能力赋能，要鼓励多种创新创业模式，支持返乡创业者开展社会创业，尤其要扶持“农村电商+农业合作社”等新模式的发展；围绕心理赋能，要加强乡村精神文明建设，引入新知识和新思维，打破乡村传统惯例，提升返乡创业者改变现状的信念。
最后，统筹规划返乡创业各类要素。激活返乡创业，就是要激活土地、资金、人才等基本创业要素。要对符合条件的返乡创业者所租用的土地给予一定的租金补贴，降低其在乡创业成本；适当放宽返乡创业园用电用水用地标准，吸引更多返乡人员入园创业。破解返乡创业融资难题，需要政府、金融机构和社会各界共同努力。要加强部门联动、联合审批，为返乡创业者开辟“绿色通道”，提供“菜单式”金融服务。要定期调查返乡创业者的技能与素质需求，与职业院校、创业示范基地等开展合作，为返乡创业群体提供有针对性的素质技能培训。此外，还要抓住技术变革新机遇，发挥数据要素的无边界优势，推动城乡创业要素跨界配置。
概而言之，新时代劳动力返乡创业为乡村振兴注入了新动力，也将为开创城乡融合发展新格局奠定重要基础，其现实作用已在中国式现代化新征程中日益凸显。与早期返乡创业带来的社会转型类似，一个涵盖“新格局—新农人—新产业—新乡村”的新时代劳动力返乡创业系统性治理框架，还将助力当下相关重大社会问题的化解。其一，提升农村经济复苏动力。新时代劳动力返乡创业为乡村振兴带来了一系列宝贵资源，并以人才为纽带联动城乡发展，在创造经济价值的同时，将有助于消除城乡间既有的不平等和差异化矛盾。曾经被轻视的乡村，在新时代劳动力返乡创业的助推下，将催生出一批“归雁经济”，并推动乡村“创业型经济”蓬勃发展。其二，破解结构性就业矛盾。返乡创业是一种极具中国特色的人口流动和就业现象。新时代劳动力返乡创业作为创业型经济的一种实现形式，在为乡村创造新就业岗位的同时，也给乡村带来就业方式和就业形态的改变。有着较高人力资本与创业欲望的返乡创业者将给乡村就业带来倍增效应。其三，修复乡土社会破损结构。农民进城务工造成乡土社会及家庭结构不同程度的缺损。新时代劳动力返乡创业代表着先进生产力回流主导的内生型发展模式，有助于城乡关系真正从二元对立转向二元融合，推动我国乡土社会步入“快速修复期”。需要强调的是，破解新时代劳动力返乡创业难题，推动返乡创业高质量发展，实现城乡融合与乡村振兴的战略目标，系统性政策制定务必要着眼于返乡创业主体人力资本开发的顶层设计，基于此完善相应的社会支持政策、人才服务政策、产业支撑政策和要素保障政策，最终在协同中开创返乡创业人才带动乡村振兴的新局面。
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