余潇枫｜新时代“枫桥经验”对推进基层社会治理现代化的启示｜新时代“枫桥经验”：基层社会治理现代化的中国探索③
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新时代“枫桥经验”对推进基层社会治理现代化的启示
余潇枫｜浙江大学公共管理学院教授、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任
本文原载《探索与争鸣》2023年第8期
非经注明，文中图片均来自网络
余潇枫教授
在社会基层坚持和发展“枫桥经验”，是我国完善社会治理体系的一项重要方略。基层社会治理现代化是国家治理现代化的根本。“枫桥经验”历经 60 年考验，始终保持人民性、参与性、创新性特色，抓源头、建制度、求长效，以“大平安”促“新发展”，成为基层社会治理现代化可推广与仿效的典范。
“以人为本”：
基层社会治理现代化的人民性
现代化的根本是人的现代化，“枫桥经验”的普适意义在于推行“以人为本、以安为上”的价值准则。人民群众作为现代化的主体，他们的所思、所求、所为决定了现代化的主调与走向。当下，“平安”是人民的最大需求，“发展”是人民的最高期待。实现中国式现代化，就要落实以人民为中心的指导思想，从“大平安”建设入手，促进中国社会的“新发展”。
1.“大平安”是中国式现代化的突出性标志
平安建设是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方面。早在2004年，时任浙江省委书记的习近平针对浙江经济发展快速、社会更需和谐稳定的现实，提出要开展“宽领域、大范围、多层面的平安浙江”建设。2013年习近平总书记提出要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，继之党和政府提出了“全面推进平安中国建设”“平安中国建设达到更高水平”的新目标。“大平安”建设不仅反映了新时代国家治理的“新视角”，而且确定了基层社会治理现代化的“新使命”。
“平安”既是人民幸福安康的基本要求，又是改革发展的基本前提。平安中国建设的目标是打造“经济建设欣欣向荣，人民群众安居乐业，社会治安秩序良好”的全新局面。作为“大平安”建设的经典范例，“枫桥险与危机挑战的情景下，实现“五个更加”总目标与“六个确保”具体目标:经济更加发展、政治更加稳定、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加安康;确保社会政治稳定、确保治安状况良好、确保经济运行稳健、确保安全生产状况稳定好转、确保社会公共安全、确保人民安居乐业。
2.“大平安”是基层社会治理现代化的底色
中国式现代化追求统筹安全与发展，但在不同历史时期因生产力水平不同，我国安全与发展的价值排序也不同。改革开放初期，我国政府强调“发展在先”“发展是硬道理”，把发展生产力作为社会主义的根本任务，“以经济建设为中心”是我国一切工作的大前提。改革开放中期，我国经济快速发展，贫困人口数量逐渐下降，但环境破坏与社会建设相对滞后等问题日益凸显，我国政府贯彻科学发展观，强调“发展与安全互为条件与保障”。改革开放深化期，百年未有之大变局对国家发展带来从未有过的新挑战，国际上战乱、动乱、骚乱层出不穷，国内则大事、难事、急事频频出现，我们不得不对和平与安全、发展与安全的关系作深度反思。
首先，和平不等于安全的全部，安全不仅指“没有战争”，还指免于一切风险、危机、灾害及突发事件的秩序状态。“平安观”或“安全观”是一种较“和平观”内涵更宽阔、意向更积极的价值观，能更加切实地刻画新时代的主题。其次，发展不等于安全的全部，“不科学发展”甚至“恶性循环式”发展，会带来竭泽而渔、财富分配不公、极度贫困、大规模自然灾害等重大难题。为此，“安全在先”“安全是发展的前提”成为新的共识。高水平安全与高质量发展才是我们要追求的目标，而“枫桥经验”的特殊意义正是为基层社会治理现代化提供了现实可行的实践样本。
“以多数人为基”：
基层社会治理现代化的参与性
中国作为有着五千年文化传承的文明国家，中国式现代化必然有基于自己国情的鲜明特色，如人口规模巨大，物质文明和精神文明相协调，人与自然和谐共生，走和平发展道路等。因而中国式现代化必然是“多数人的现代化”，正是这一基调决定了基层社会治理现代化的广泛参与性。
1.基层社会治理现代化的“广泛性”
“多数人的现代化”离不开广大人民群众广泛参与，一起打造共建共治共享的基层治理共同体。其实，现代化的核心是人的转型，即人不断地摆脱传统、适应新环境、建立新秩序、奔向新发展，进而造就马克思所说的“真正普遍的个人”。
“枫桥经验”产生及推广至全国以来，人民群众的广泛参与及自我提升成为中国式现代化的一种历史性景观。新时代“枫桥经验”引入“新乡贤”参与治理，就是一种增强基层内生力量的特殊参与形式。如诸暨出台多种鼓励乡贤文化复兴的政策，将当地老党员、老干部、道德模范、企业法人、“返乡走亲”机关干部、社会工作者、经济文化能人、教育科研人员以及在农村创业的外来生产经营管理人才等乡村精英纳入新乡贤队伍，建立乡贤参事会、乡贤调解团、乡贤协会、乡贤帮忙团等组织，充分发挥新乡贤在乡村建设、矛盾化解、道德引领等方面的优势，一举改变了基层治理面貌。有些地方还建立乡贤调解室及“老娘舅”帮忙团、“老娘舅”服务团等新乡贤志愿者队伍等，探索乡贤共建共治机制，共谋“乡贤+”乡村发展新路径，进而探索“党建+社区+物业+智慧”和“契约化”共建等城市社区治理的现代化模式。
参与的广泛性蕴含着创新的丰富性。枫桥人“靠富裕群众减少矛盾，靠组织群众预防矛盾，靠服务群众化解矛盾”，形成了独特的参与式治理经验。在全国各地的社会治理实践中，人民群众更是运用智慧提升认知、化解矛盾、创新经验、刷新格局、共享成效，在提高社会治理质量的同时，通过“说事、议事、主事”实现“自我提升、自我转型”。人民群众广泛参与到社会治理现代化进程中来，恰恰是“多数人现代化”的伟大实践。
2.基层社会治理现代化的“关联性”
时任浙江省委书记的习近平多次在有关创新发展“枫桥经验”的讲话中强调，要坚持群众路线（自治），要与法治浙江建设结合起来（法治），要与以德治省结合起来（德治）。“三治”的关联、协同与融合是“枫桥经验”的精髓。
基于“枫桥经验”的深化与推广“，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”成为我国社会治理的基本目标，继而涌现出一批基层社会治理新模式。如浙江桐乡着力“提升自治能力、注重依法办事、打造崇善社会”，组建百姓参政团，变“知民”为“民知”；组建道德评判团，变“治民”为“民治”；组建百事服务团，变“管民”为“便民”。浙江嘉兴通过出台“三治融合”的《工作方案》《实施意见》《建设规范》，来破解基层自治空间缺少、法治观念淡薄、社会道德滑坡问题。湖北恩施以自治为本提升村级组织治理能力和水平，以法治为基推动现代规则在乡土社会生根发芽，以德治为根全方位加强农村精神文明建设，开创“三治融合”山区样本。安徽淮北创建党组织统一领导、村（居）民理事会动员引导、村（居）民广泛参与的“三治融合”工作机制。陕西旬阳创立党建加自治、法治、德治“1+3”乡村治理模式，等等。
基层是一个由众多治理主体聚合性关联的一体化网络，也是承载改革发展稳定任务、推动党和国家各项政策、落实国家治理基础性工作的责任平台。这需要推动“枫桥经验”由乡村治理向城镇、社区治理延伸，而基层社会治理“三社联动”正是基于“枫桥经验”的又一种创新。“三社”指社区、社会组织和社会工作，“三社联动”就是通过加强社区治理，推进现代化的社会组织和社会工作体制建设，来形成政府和社会之间“互动、互补、互联”治理格局，让社区真正成为自我管理、自我服务的有机整体。
“三治融合”“三社联动”等一系列创新，改变了基层自治活力不够、基层法治硬度不够、基层德治氛围不够的状况，也为基层社会治理现代化提供了颇有价值且可供推广的参考。
“以中国特色为要”：
基层社会治理现代化的创新性
新时代“枫桥经验”作为本土化中国经验与智慧，具有鲜明的“中国特色”，其孕育发展与中国经济社会发展紧密相连。面对我国“强国家—弱社会”状态下的基层社会治理技术、治理结构、治理主体等方面的不足，只有“以中国特色为要”的路径开拓与方法创新，才能为解决现实困境提供可行对策。
1.基层社会治理现代化的路径开拓
“枫桥经验”历经社教运动、社会治安、社会管理、“大平安”建设四阶段，其内涵的早期概括是“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，新时代概括是“服务不缺位、平安不出事、矛盾不上交”。其内涵提炼与话语变化伴随着“枫桥经验”的三次飞跃：从社会管制的经验，提升为社会管理的经验，再创新和发展为社会治理的经验。从浙江的实践看，基层社会治理现代化的路径开拓主要有四个方面。
（1）在源头治理上，以党建为统领，健全为民办实事长效机制，形成“群众提、代表定、政府办、人大评”的工作格局；成立社会风险评估促进会，建立重大决策社会风险评估机制；推进基层协商民主制度，创造具有多元、包容、理性、程序化等特点的协商民主新形式；构建一个纵向到底、横向到边、组织完善、平台健全、人员齐备的社会心理服务工作网络。
（2）在多元治理上，以人民为主体，在城乡社区开展平安建设，通过实现无数个城乡社区的“小平安”，促进整个社会的“大平安”；动员社会组织协同平安建设，使社会治理重心下移；畅通和规范志愿者参与社会治理的途径，助推平安建设；以“老乡管老乡”“外警协管外口”“两地共管”等方式，创新流动人口参与平安建设；通过政府购买服务，引导市场力量共建平安建设。
（3）在依法治理上，以公平正义为原则，坚持立法引领，深刻总结基层社会治理多发的矛盾纠纷，在回应民意、多方论证基础上开展立法和政策制定工作；强化司法保障，优化“一站式”司法服务平台，全面实施“阳光司法”“阳光执法”；推进民主建设，持续规范基层选举制度；激励全民守法，开展“民主法治村（社区）”创建等。
（4）在智慧治理上，以共建共治为导向，统筹政府、市场、社会力量，“数智赋能”网格化社会治理，搭建综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大平台；打造“信访超市”“无差别受理窗口”，创新政务服务“最多跑一次”、社会治理领域“最多跑一地”；构建“在线矛盾纠纷多元化解平台”，依托“浙江解纷码”创新调解方式，打造网上“枫桥经验”；以“平安指数”衡量各地社会治理水平，推进“数字法治、智慧司法”，探索“自治、法治、德治、数治”的“四治融合”新模式。
2.基层社会治理现代化的方法创新
“枫桥经验”之所以成为平安中国建设的示范和先导，是因为其创造了一整套基层社会治理方法与知识谱系，在法律实践中弥补了立法局限与司法的有限功能。从以“枫桥经验”引领平安建设的绍兴实践看，方法创新有五个方面。
（1）建构“体系化”的基层社会治理工作机制。以党建为统领，完善基层党建的问题清单、任务清单和责任清单制度，破解党建工作“格式化”“边缘化”“形式化”以及与社会治理“两张皮”等问题；以政府为主导，探索机构改革与职能结构重塑，推动治理重心下移、力量下沉、资源下倾，加大政府向企业和社会组织购买服务的力度；以社会组织为助力，推广行政村（社区）社会组织设置“5+X”标准化模式，根据需要设置独立党支部、联合党支部、功能性党支部，构筑体系化组织网络。
（2）落实“指标化”的基层社会治理为民导向。从“最多跑一次”向“最好不用跑”转变，“一网办理”所有涉及群众切身利益的服务项目；推进“诉访分离”制度和信访法治化改革，推广信访初访代办制度，构建前端普遍服务、中端监测预警、末端精准干预的县（市、区）、乡镇（街道）、村居（社区）三级联动的社会心理服务体系，从源头上维护群众合法权益。
（3）实现“实体化”的基层社会治理功能整合。全面推动以乡镇（街道）为重点的三级“枫桥经验”实践中心（基层治理综合服务中心）建设，强化平安相关职能联动；构建人民调解、司法调解、行政调解、行业调解、专业调解协调联动和相互补充的矛盾纠纷调解制度体系；强化“大平安”理念，全面防范政治风险、经济风险、社会风险、生态风险、公共安全风险等重大风险。
（4）推进“全域化”的基层社会治理整体联动。全市域开展“枫桥式”三级联创活动，统筹推进“枫桥式”公安派出所、人民法庭、司法所等系统联创联建活动；深化“三上三下”“五议两公开”等民主决策机制，推广行政村（社区）法律顾问制度，探索构建“枫桥式”道德体系；创新服务新兴领域、新兴业态、新兴群体的方式方法，构建多元化的基层社会治理网络。
（5）强化“数字化”的基层社会治理科技支撑。推广智慧警务模式，深化基层社会治理“智慧中心”建设，以网络和数据互联互通实现“看得见、管得着”的目标，探索建设具有中国特色的数字化平安社区类型和模式。
习近平总书记曾明确要求，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”。基层社会治理现代化包含基层治理理念、法律、体系、机制、能力的现代化，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的提高，人民群众获得感、幸福感、安全感的不断增强。而新时代“枫桥经验”的深化与发展，必定能加速推进我国基层社会治理现代化的进程。
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