王朝霞｜准确理解“矛盾不上交”的三重意蕴｜新时代“枫桥经验”：基层社会治理现代化的中国探索⑥
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准确理解“矛盾不上交”的三重意蕴
王朝霞｜浙江工业大学法学院讲师，浙江省新时代枫桥经验研究院 特邀研究员
本文原载《探索与争鸣》2023年第8期
非经注明，文中图片均来自网络
王朝霞
“矛盾不上交”作为中国土生土长的基层治理理念和实践经验，始终贯穿于“枫桥经验”形成发展的六十载，成为“枫桥经验”永恒不变的主题主线，并在“枫桥经验”各个发展阶段的创新实践中不断自我更新，使其内涵更加丰富、外延更加宽广、底蕴更加深厚、时代特征更加鲜明，逐步形成了具有中国特色、时代特征的新时代中国式基层矛盾治理的认识论和方法论。本文将从三个层面来理解“矛盾不上交”的意蕴。
“就地化解、纠纷不上交”的属地治理
夯实国家安全和社会稳定的基层基础，筑牢矛盾纠纷化解的第一道防线，是“矛盾不上交”的基本要求。“就地解决、舍我其谁的担当精神”也是“枫桥精神”的基本内容之一。“不上交”表达了看待、处理矛盾问题的一个态度，不管是对待“四类分子”还是人民内部矛盾纠纷，都强调“矛盾先在发生地解决，不要轻易移交给上级部门”。对于地域辽阔的大国，强调发生地先行解决的属地治理模式具有行政成本低、敏捷响应性高、风险阻断性快等优势，是效率行政、服务性行政和风险思维的重要体现。尤其是近年来，党中央反复强调基层干部“把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后边”。
属地治理的最小单元在村社、园区或者网格，这里往往是基层矛盾纠纷发生的“第一现场”。实现矛盾纠纷的属地首调首办，基础在群众、关键在基层干部。“依靠群众、就地化解”是“枫桥经验”的真经法宝。在我国无讼文化和人民调解的历史传统中，宗族领袖、士绅等权威人士都是可以依靠的纠纷化解力量。当下，老乡会带头人、商会（协会）会长、先富起来的乡贤能人，以及退休干部（五老干部）、武林大妈、平安大姐、快递小哥、新业态从业者，都成为属地需要动员、团结、吸纳的群众来源。面对村社干部队伍不强、“手脚”缺失的困境，充分发动群众，发挥民主协商的纠纷自治模式，通过樟树下议事、民主评议团、民主恳谈会、云上板凳等形式，将纠纷化解在村社、化解在内部，是非常高效的做法。
与过去单纯强调群众自治不同的是，当前对属地干部的责任压实并非局限在村社（网格）一级，而是涵盖乡镇（街道）、县（市、区）在内的整个“基层”范畴，更加强调自下而上的纠纷分层过滤、逐级化解机制，赋予村社、乡镇（街道）第一主体责任和县（市、区）层级领导责任，在三级之间形成了区县统筹基础上的“县乡一体、条抓块统”的共同责任体系。党的十八大以来，在全国各地广泛推行的矛盾纠纷多元化解综合机制改革和浙江省县级社会治理中心（矛盾纠纷调处化解中心）建设等创新实践，就是在新时代实现矛盾“就地化解”的最新实践成果，其通过建立合作制组织的方式，集成各类基层治理资源要素，形成社会矛盾治理集体行动的责任共同体。不少区县通过县级社会治理中心的统筹指导，基本做到了将60%的矛盾纠纷化解在村社、30%的纠纷化解在镇街、10%的纠纷化解在区县，实现了“矛盾不上交、终结在区县”。
强调“就地化解、纠纷不上交”并非强制要求所有纠纷一律必须在下一级属地彻底解决，而是强调筛选出当事人间存在较强情感联结（如邻里、家庭成员关系）、纠纷相对简单、适宜以人民调解方式、能够在属地化解的纠纷类型，尽量做到基层办结、不移交给上一级部门。对于不适合调解、基层调解不了的纠纷，还是要及时、有效转至上级部门或其他解纷渠道。
“疏导调解先行、不轻易成讼”的柔性治理
在中国基层实现矛盾“就地化解、不上交”，最主要的手段是依靠调解、疏导等非诉讼纠纷解决机制。现行《民事诉讼法》第125条对先行调解制度进行了明确规定，中央关于矛盾纠纷多元化解的行政规章、政策文件和一些地方性法规也多设置了调解前置条款。诉前调解已成为全国各地基层法院的通行做法，（民事案件的）调撤率、万人成讼率成为许多基层法院关注的考核指标。推动大调解、诉与非诉相衔接的多元解纷机制，成为当前基层矛盾纠纷化解的改革和实践方向。
党政部门对调解先行、非诉解纷的“偏好”与“诉讼爆炸”背景下调解相较诉讼的低成本、少程序、更柔和的比较优势有关。近年来，全国各地在中央统一部署下不断加强公共法律服务中心、社会心理服务站、诉讼服务中心（设立案引调功能）、人民调解室、共享法庭等阵地建设和各类解纷资源向村社“最后一公里”的倾斜、下沉。一些省市全域建成县级矛盾纠纷调处化解中心（社会治理中心、社会治理综合服务中心），加强对先行调解的支撑保障，将心理疏导、思想教育、人民调解等柔性方式充分融入纠纷前端化解中，对访源、诉源、警源案件数量下降的作用明显，2022年平均每分钟75件成功在诉前在线化解。
但是，过于强调调解先行规则以及以调解、疏导为主的非诉讼纠纷解决方式，也引发了学界争议。比如，一些学者认为地方将调解先行等同于调解强制，违背了当事人纠纷选择权；有学者认为调解是脱离法律规则和法治理念、建立在谈判妥协博弈等心理战术上的“和稀泥”，已不能适应法治时代；也有学者指出了法院调解社会化的弊病，提出了制度重构方案。这些以“法治之名”提出的关于基层调解、疏导正当性的质疑、批判，一定程度上确实指出了基层实践中的行为偏差，反映了学界对基层调解制度缺陷和实践困境的担忧，对于客观理性反思精进有莫大助益。但也反映出部分学者对我国人民调解制度的存在合理性存在偏见，对我国当前基层矛盾纠纷的特点、人民群众对纠纷化解的真实需求和基层司法（治理）资源条件的现状及中央改革的真实意图缺乏全面综合的考察、了解，由此造成了对以调解为主要抓手的“矛盾不上交”存在认知上的偏隘、误解。
首先，人民调解体现中国共产党的群众路线，是“枫桥经验”中“依靠群众、实现矛盾就地化解”的重要支撑。大力发展人民调解、推动调解先行落地见效，也是传承“枫桥经验”的内在要求。其次，依靠人民群众、社会组织力量开展调解，在我国有着深厚的历史文化传统，是无诉、和合法律文化传承落地的有效载体。再次，在一些情感类纠纷中，通过第三方的疏导和调解促进当事人情感关系的修复，远比一味追求是非对错的审判更符合当事人的预期。在一些双方关系复杂且均有过错导致的侵权责任分配、利益分割、关系确定的复杂纠纷中，也往往因法律漏洞亟须引入利益衡量、价值判断等常识、常情、法理予以化解。这与党中央反复强调的“努力实现案件办理政治效果、法律效果、社会效果的有机统一”理念相契合，也与纠纷解决理论中关于“合意型纠纷解决机制”的主张内在契合。
综上，追求“矛盾不上交”的目标和非诉解纷的手段与全面依法治国的理念并不冲突，非但不会削弱纠纷化解的法律思维和法治思维，反而是更加注重以辩证思维、求真思维和综合思维为特征的法理思维去拓展个案纠纷化解中的法律适用，尤其是有效发挥乡村社区内含的“情理社会”属性，通过“熟人社会”的情感沟通、情理协商化解乡村纠纷，在法治和德治相得益彰的中国式法治现代化新道路上追求“案结事了人心顺”的解纷境界。
“苗头遏制、纠纷不激化”的风险治理
马克思主义关于矛盾问题的基本原理，以及中国共产党人对于经济社会发展各关键节点社会主要矛盾性质及其转变的科学论断，无不深刻洞察到矛盾所具有的天然的风险性。尤其对于人口超大规模的大国，维护社会稳定，确保“做到不出事、少出事、不出大事，特别是不能出惊天动地的事”，“妥善处理人民内部矛盾，防止个别问题群体化、内部问题社会化、局部问题扩大化”，是关乎国家长治久安要常抓不懈的大事。
“枫桥经验”形成之初的20世纪60年代，我国国内外形势复杂，以说理教育方式就地改造“四类分子”实现“矛盾不上交”，对巩固人民民主专政的国家政权，调动一切积极因素建设社会主义，有着重大的历史性意义。所以，在“矛盾不上交”的“就地化解”矛盾纠纷的原初含义之外，也暗含着“及时及早介入、防止小纠纷演变成大事件”的风险防范之意。尤其进入新时代，面对百年未有之大变局，社会矛盾纠纷的治理问题越来越被置于国家重大风险防范化解的宏观叙事中被反复强调。
近年来，各地在实现“矛盾不上交”的实践探索中，注重综合发挥人民群众和技术手段的双重作用，加强潜在纠纷、安全隐患的排查和对苗头性、倾向性事件的风险识别，注重预防性法律制度的作用发挥，建立健全有效处置群体性事件和突发事件的工作机制，从平安建设角度压实“矛盾不上交”的基层责任。作为“枫桥经验”发源地的浙江诸暨，更是在1996年就率先提出了“四前”工作法和“四先四早”工作机制。杭州市余杭区充分发挥数字区位优势，创新数据赋能矛盾纠纷调处化解特色场景，构建了矛盾风险闭环管控的大平安智能体系。一些村社通过社区民警、义警、网格员等各方力量，加强对家事、情感类纠纷的跟踪回访，防止纠纷复发、反弹，有效防止了这类高发频发纠纷的民转刑、刑转命风险。
各地基层关于矛盾风险排查、监测、预警、防范、处置、跟踪的一系列创新举措助推“矛盾不上交”语义内涵不断扩大，涵盖了“矛盾不激化、不升级、不蔓延、不扩散”的目标设定，更强调通过属地将纠纷“化解在小、处置在早、解决在萌芽”。
余论
“矛盾不上交”的内涵从“就地化解、纠纷不上交”的本意不断拓展到包含“疏导调解先行、不轻易成讼”和“苗头遏制、纠纷不激化”的深意新意，直接促成了“枫桥经验”的内涵从“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的矛盾化解之一重含义跃升到包含“平安不出事”“服务不缺位”在内的三重意蕴，进而推动“枫桥经验”跃迁为新时代“枫桥经验”，从地方局部性经验上升为国家治国理政的总体性重要经验。
在以新安全格局保障新发展格局的新时代坐标下，“矛盾不上交”“平安不出事”和“服务不缺位”三者以预防化解矛盾风险这一重大任务为桥梁，实现了内涵上的渗透融合、内容上的交叉结合和功能上的互补综合，共同为更有力化解新时代社会主要矛盾、更生动展现中国式基层治理现代化智慧发挥更大作用。
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