将应急带回治理：应急“路”在何方？｜学术争鸣第001期

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学术争鸣与理论对话的政治·圆桌论坛

第一期——

将应急带回治理：应急“路”在何方？

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“学术争鸣与理论对话”系列圆桌论坛上线

走向学术前沿的讨论

正式启动

政治学是一门关注公共生活的学问，然而学问越做越深之时，却发现生活仿佛离我们越来越远。圆桌论坛的推出是希望唤起更多政治学人对公共生活与公共问题进行解读，试图在理论与现实的碰撞中找到关于公共事务的治理之道。2017年10月15日，在全体嘉宾和学人的共同努力下，“圆桌论坛”板块上线，正式推出“回归生活的政治”系列圆桌。迄今已经推出50余期。三年的时间里，我们关注性别暴力、性骚扰和弱势群体，为他们发声；我们关注猪肉涨价、煤改气、垃圾分类、产业监管、医患关系和人才引进，每一颗粮食蔬菜、每一个人在社会治理中都值得被认真对待；我们关注数据保护、基因修饰和线上教学，在科技的发展中寻找自我与本源；我们关注学术不端、科研焦虑，更是反思文科何用及当前的教育现状，以正清源；我们关注疫情防控、脱贫攻坚和区域发展，思考“小我”与“大我”，因为公共事务的治理之道正源于此。

政治学更是一门致力于治国安邦的社会科学学科。然而目前学术界的研究缺少理论对话、学术观点缺少交锋，因此政治学人特此推出“学术争鸣与理论对话”系列圆桌，旨在推动学术界的思想争鸣、学术对话和前沿理论探讨。

议题发布

随着工业化、信息化和市场化等各项变革的快速推进，影响公共安全的因素也日益增多，“风险”逐渐成为时代的主题词之一，也愈发受到实务界和学术界的关注。2003年的“非典”和2020年的“新冠”疫情都是突发性、影响重大的事件。那么在应对突发危机事件中，国家与社会如何联动？我们形成了何种应急机制？社会治理如何平衡应急状态与常态化管理？应急管理的制度优势如何才能转化为治理效能？

从政治学的视角研究应急管理，理顺国家制度、国家治理与应急管理的关系是真实理解中国近些年应急管理实践的前提；厘清构建应急管理能力的核心要素，分析应急管理效能生产与提升的逻辑，更是廓清未来应急管理发展方向的关键。针对于此，本期圆桌立足于两次疫情的危机治理，重点探讨近年来应急管理中技术、政策、制度等核心要素与发展方向等问题。

嘉宾介绍

主持人：

马奔

山东大学

政治学与公共管理学院

教授

参与嘉宾：

王秉

中南大学

资源与安全工程学院

教授 

张晓君

福州大学

经济与管理学院

讲师

石佳

西安交通大学

公共政策与管理学院

助理教授

观点阐述

王秉

提升应急情报在政府中的流动速度与利用程度

信息作为国家治理资源的一大要素，对于政府体制的有效运转至关重要，对其进行关注、理解和分析是真实解读中国应急管理变革的前提和关键。与2003年非典的应急管理相比，在新冠肺炎疫情应急管理中，信息（流）的活跃性和作用更加凸显。发现、分析和解决任何问题都离不开信息的引导和支持。在当今信息时代，特别是大数据时代，应急信息（更具体讲是“应急情报，即对应急管理的有用的信息”）是应急管理工作的关键资源和支撑。唯有应急情报信息来的准、来得快、传得快，才有可能有效防控突发事件。面对重大突发事件，当把应急情报信息产生和传播都捆起来，就会因为人为的错误和延误，导致重大的灾难性后果。应急情报信息及应急情报信息工作本身就是防控突发事件，它是一张牢固的突发事件防控网，应急情报信息缺失是导致应急管理失败的根源之一。应急信息情报之于应急管理的关键有3点：一是应急情报信息的监测和收集；二是应急情报信息的快速流动（流动速度＞突发事件演化速度）；三是应急情报信息的有效理解、分析、研判和利用。同时，应急情报信息是实现应急管理协同，提升突发事件防控的预见性、预防性、个性化、精准性与智慧化程度的关键。

应急情报信息工作是应急管理工作生命线，以应急情报信息工作为抓手，推动应急管理能力现代化。新冠肺炎疫情暴露出我国应急管理能力在应急情报信息工作能力建设方面尚存在诸多不足和短板。例如，疫情信息公开不及时不准确，导致民众在疫情初期疏于防范；应急情报信息不完备或存在失误偏颇之处，导致疫情早期预警失效；疫情情报信息沟通共享不畅，导致在疫情防控阶段存在物资调拨缓慢、人口流动管理不力、跨区域和跨部门协调能力不足等问题；等等。因此，我国亟待通过加强应急情报信息工作来推动应急管理能力的提升和现代化。例如：1）应急情报信息报送机制必须高效顺畅，应急管理系统的应急情报信息报送机制建设，要着力解决时效性、准确性、权威性、系统性与强制性五方面问题；2）强化应急情报信息分析研判能力，提高应急情报信息工作的实战效果；3）加强应急情报信息队伍建设、机构建设、台帐资料建设、网络体系建设及平台建设，为应急情报信息工作提供强有力的人才、资源和平台支撑；4）倡导和实施情报主导的应急管理模式，把应急情报信息工作纳入应急管理工作战略发展范畴，积极推进，优先发展；等等。

张晓君

制度化风险下应急管理改革中诸多关系尚须理顺

在现代风险社会，决策和行为成为风险的主要来源，人类应对风险的能力提高了，但同时又面临着治理带来的新类型风险，即制度化风险。因此，面对类似“新冠”疫情的重大突发事件，政府治理体系和治理能力就显得尤为重要。与2003年“非典”对比，从政府应对的角度，主要有几个方面变化：一是此次政府部门面对的“新冠”疫情及疫情引发的连锁甚至是级联灾害，使得治理任务更加复杂、艰巨；二是2003年之后我国建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系，应急管理相关的法律法规、应急管理预案更加健全；三是技术治理手段的广泛运用，包括“健康码”等，科技赋能疫情防控效果更加显著；四是党和政府表现出强大的社会动员能力。这与“非典”事件之后我国高度重视应急管理工作，我国的应急管理体系和能力现代化的水平不断提升息息相关。但是，即便如此，由于疫情发生在新旧制度范式转换的体制脆弱期，知识和制度准备不足，也经历一个混乱的磨合期才逐步形成问题共识和对策共识，进而形成一致和有效的行动。

从“非典”到“新冠”，中国应急管理变迁表现出了非线性变迁特征，既有相对的稳定也有突然的变迁。突发事件（如“非典”“汶川大地震”等）作为应急管理的管理对象，同时作为内部和外部推动制度变迁动力而存在，不仅作为焦点事件吸引了政策制定主体的注意力，触发应急管理进入政策议程，而且不断将单一灾种应急管理模式引向全灾种、全流程和全主体的现代应急管理模式。“新冠”疫情也必将深刻影响我国应急管理的发展，我们的讨论正当其时，非常必要。

在“十三五”的收官之年，疫情暴露出了2018年机构改革以来初具雏形的应急管理体系和能力的短板和不足。这说明新一轮的应急管理改革的“化学反应”尚未形成，尤其是应急管理中的统与分、防与救、上与下等关系尚未理顺。从灾害学习和制度完善的角度来说，有必要抓住“六个月改革”原理，推进各层次政府和部门进行系统的反思。目前，正处于“十四五”规划（应急管理领域的第一份五年规划）的重要时期，这是对疫情应对和应急管理进行系统反思的良机。各地各级政府部门都在积极制定应急管理领域的规划，需要解决的问题很多，当务之急是要坚持坚持国家总体安全观，聚焦问题导向、规律认识、能力建设和制度建设等方面的不足，尽快整合应急管理系统内外部关系，妥善处理各主体机构、人员间关系和职责，强化应急部门协调联动。进一步完善应急管理的顶层设计，同时着力化解基层应急管理的体制机制问题，包括领导体制、法律法规、预案体系、信息共享机制、市场和社会参与机制等。

石佳

“逆境”下倡导面向韧性治理的公共部门危机学习

与2003年的“非典”危机相比，近年来越来越多的公共政策是在“逆境”环境状态下制定和实施的，并将公共危机治理作为其重要的政策目标。在“新冠”疫情危机治理中，我们面对的新情况，首先是社会、经济和环境之间高度耦合，社会风险愈发呈现系统性、跨域性特征。其次是近年来随着我国多中心社会结构的形成，多元化价值观不断碰撞，疫情应对中出现的诸如个人自由与集体利益之争、生命安全与经济增长等方面的探讨等。最后，某些政策的执行中也出现了过度放大和“一刀切”趋势、引发城市社会风险等一系列“次生灾害”。

在现阶段危机常态化的趋势下，“逆境”是公共政策决策愈发不可忽视的环境状态。我认为这种环境状态可进一步从以下三方面拆解：其一，危机跨域性特征导致决策者面临左右为难的困境；其二，当前公共危机决策可利用资源和信息的有限，且前期的应急预案准备不足；其三，决策前评估及论证不足，民众面临参与困境导致政策措施难以周全。

未来，推进我国应急管理体系和治理能力现代化，倡导一类面向韧性治理的公共部门危机学习是有益思路。这其中不仅强调制度化、全过程的危机学习与组织学习，同时倡导防灾减灾经验的积累与组织能力的系统提升。具体可考虑从以下几方面完善：1）在危机学习的主体方面，危机学习不再仅仅是应急管理主管部门和安监部门进行灾害调查、信息收集与事故问责，而是需要多类型公共部门的全面加入，对危机多角度、多方位开展综合学习与反思。此外，除公共部门外，我国的实践表明来自社会组织、企业、公民个体的资源输出和志愿服务将有力协同推进公共部门的危机学习和信息共享。2）在危机学习的内容方面，构建一类组织化的综合集成知识库是解决上述问题的有益思路，通过跨部门资源整合以及公共部门、专家、社会组织、民众等多主体综合研讨，将危机信息作为知识库的“输入”，通过情境构建等方式“输出”未来可能出现的危机情境与治理策略。3）在危机学习的机制方面，从总体国家安全观的视角构建危机学习机制显得尤为必要，具体可一方面以问题为导向、以职能为主线整合不同类型公共部门的基础上，综合应对公共安全事件；另一方面，构建“综合学习”（如部门间信息共享、横向跨部门的综合学习）和“立体学习”（全危机周期、纵向的跨时间序列的学习）两类危机学习机制，直接回应公共危机的治理需求并形成“首尾相连、循环往复、持续改进的闭环”。

总的来说，面向韧性治理的公共部门危机学习更加关注治理体系在受到公共危机事件冲击后，通过综合学习和立体学习构建危机学习闭环、提炼危机信息推动知识整合，处置危机事件继而减少其负面影响，在复杂多元的外部环境中实现动态的结构调整与功能优化并再生治理功能。

学术争鸣

一、“新冠”大应急、理顺关系与机构协调

王秉

各位老师好！我有一个疑问：涉及“新冠”的应急的范畴很大，可谓是真正的大应急，但感觉与当前应急管理部关系不大，这与现在的应急管理部的职能不相符？以后到底如何面对这一问题？

我尝试对王老师的提问做个交流。目前应急管理部门事情上只承担了四类突发公共事件中不到两类的突发公共事件（自然灾害和事故灾难，但不包括环境应急和核应急事件等）虽然承担了原应急办的职能，但是对于公共卫生事件和社会安全事件的协调能力在某种程度上还是弱化了。应急管理部门在新冠疫情中承担的更多的是配合发改和工信做好应急物资调配，和复工复产中的安全生产相关工作。但这其实与改革还处于过渡期有很大关系，目前的制度设计是应急部门负责规划和调配，发改（粮储）部门负责储存，但是对于专业的如公共卫生事件涉及到的应急物资，应急部门不作为公共卫生事件的主要负责部门，在准备和调配物资其实也存在困难。

张晓君

石佳

针对王老师的问题，我个人认为，在这个情况下，大的“公共安全”是一个更好的视角。在总体国家安全观下进行整合是有益思路，如在党中央领导下尝试构建一个综合的议事或危机学习机制。

二、破解条块分割，提升协调联动能力

石佳

同意张老师的上述观点，记得曾经人大王宏伟老师提到，整合过程中面对的协调联动问题既是旧体制的“痛点”，也是新体制下的“难点”。

应急管理部组建后，虽然使全过程的管理模式与工作机制成为可能，将临时性的应急管理提升到了全过程公共安全治理层面。但整合过程涉及组织部门数量多，前期工作体系、流程和话语不尽相同，因此就带来一些棘手问题。

当然，不可能成立一个部来解决所有的应急管理问题，很多国家也是应急部门和卫生部门分开的。

马奔

王秉

对，需要清晰确定范畴和职责，但这又比较困难和模糊。

是的，正因为卫健委在应对疫情这样的大规模公共卫生事件表现出了协调困难，才需要建立联防联控机制和疫情防控指挥部，还有很多中间的制度需要完善。

张晓君

石佳

在张老师提出观点的基础上，我想也可考虑建立城市区域政府部门与专家的定期会商机制，尤其是针对较为“专业”的疫情防控决策和较为“普遍”的经济社会平稳发展。我们现阶段面对的不同于以往，而是“抗疫情”“稳经济”“促稳定”多场战役的综合体。

因此在会商专家组成上，也可考虑除公共卫生及防疫专家之外，还应适当增加具有法律、经济、公共管理等学科背景的专家参与会商，以社会科学视角对疫情防控及应急处置措施的合法性、合理性及其潜在风险展开综合评估，并提出风险防范与化解的策略。

应急部成立以后，就自然灾害、事故灾难而言，怎么样处理“统”与“分”关系，落实“防”与“救”责任，做好“平”与“战”结合，其中协同应对很重要。如果关系到公共卫生事件，就显得更复杂，需要更高一级的协调机构。

马奔

三、风险预警同时具有政治性和技术性双重属性

王秉

编制的应急预案实际上对于新兴突发事件应急而言，用处不是很大，它主要是应对常规突发事件。所以，实时快速的应急方案制定、调整和实施也是未来应急的关键。

大家谈了有关政策、信息、体制的思考，我觉得还有一个与大家的交流相关的问题值得讨论，即风险预警的问题。

风险预警是应急管理中的重要一环。应急管理体系是以公共权力为基础构成，并推动运转的。信息的收集、资源的调度、法律的颁布、行为的规范，无不以公共权力为依托。风险预警信息发布的影响是系统性的，作为应急响应环节的风险预警也同时拥有政治性和技术性双重属性。政府既是“守门人”又是“吹哨人”，前者象征着将预警信息规范化的职责，后者则象征着准确有效的预警信息发布。那么怎么推动作为公共物品的风险预警？这个问题很多学科都可以进行探讨。

马奔

石佳

对风险预警问题的探讨离不开应急预案。由于危机事件愈发呈现出鲜明的跨时间边界、功能边界及行政边界特征，预案之间的协调和统一就显得尤为重要。但是现阶段，预案往往是静态的，某些也存在滞后、重叠、失效的问题，造成风险预警相邻区域标准不统一、提示工作不足等现实问题。可以说，在公共危机中，没有一个部门能够声称掌握整个系统需要的全部知识，知识必须被共享才能满足危机治理的需求，并通过共识达成的方式予以呈现。

后期，可进一步尝试在传统风险预警基础上，构建一类组织化的综合集成知识库进行辅助，通过跨部门资源整合以及公共部门、专家、社会组织、民众等多主体综合研讨，将危机信息作为知识库的“输入”，通过情境构建等方式“输出”未来可能出现的危机情境与治理策略。

石佳老师的定期会商机制涉及到了“三定方案”和应急预案。预案又与三定方案息息相关，通过应急预案能够理清应急部门和相关部门的权责关系，是一种更细致的制度安排。正如艾森豪威尔将军所说，“在准备战斗中，我总发现计划是无用的，但计划又是必不可少的。”预案并不是没有作用，预案能够帮助人们在逻辑上和理性上应对危机，避免即兴决策。预案体现了应急的法治化水平，规定了应急任务的职能分工，同时也是一种制度学习和社会教育的方式。现在关注更应该关注的是预案如何转化成为治理效能。

张晓君

马奔

制度、权力、技术、知识、认知都是很好的分析视角。应急预案可以理解为一种特殊的制度安排。

每个人每个部门对于风险的理解是不一样的，承受的能力也不同。应急管理部门是以原有的安监部门为主体组建的。对于现在的应急管理工作，知识体系还有很大的完善空间。

张晓君

马奔

确实需要慢慢来。目前应急管理部门的三项任务：安全生产、防灾减灾、应急救援（应急管理）确实需要统筹考虑。以前很多专家提到应急管理委员会不知道能否实现，很多地方也在观望国家层面。

现在应急管理部门承担减灾委、安全生产委员会、防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部等协调机构办公室职能，这些协调机构之间的关系也亟需在全国层面理清楚。

张晓君

学人点评

马奔：

非常高兴参与政治学人组织的这次讨论，各位参与讨论的老师提出了很好的观点。风险社会需要加强应急管理体系和能力建设，提升风险应对和治理水平，第四次工业革命带来的新技术运用为应急管理的不同环节进行赋能，也需要注意新技术运用的边界。尽管各级应急管理部门成立后，我国应急管理体系不断完善，应急能力不断提高，但应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门和社会各个方面，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，这给构建新时代应急管理体系带来了挑战。对应急管理要素的探讨非常有意义，通过危机学习持续对应急管理要素进行优化和创新，在促进实践变革中助推应急管理工作高质量发展。

延伸阅读

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*封面图片来自网络

负 责 人：殷    帆

编     辑：刘佳宇

 审     核：大   兰、王   铮